資源開發生態補償機制與政策研究

【摘要】位于新疆的阜康市是整個天山北坡經濟帶中的一個重要組成部分。其中蘊含著豐富的煤炭資源對新疆地區工業化進程的推進奠定了深厚的物質基礎。但是，近年來阜康市在進行資源開發以及利用的過程中與生態環境之間摩擦越來越嚴重，從而逐漸影響了當地經濟的發展。所以，面對這種形勢，如何解決資源開發與生態環境兩者之間的關系，促進當地經濟與環境的協調發展就成為現階段必須要重點解決的問題。在本文的論述過程中，針對阜康市現階段存在的資源開發生態補償機制進行了重點的分析與介紹，并指出了現階段暴露出的一些問題。同時，通過對出現問題的原因進行分析，制定出了相應的解決措施。從而保證阜康市資源開發生態補償機制能夠更加完善與合理。

【關鍵詞】資源開發 生態補償機制 阜康市

一、阜康市煤礦礦區生態補償政策實施現狀

（一）礦區資源開采情況

阜康市地區蘊含這豐富的煤炭資源，不僅煤質良好，其類型更是多種多樣。據調查統計，截止到1995年，阜康市境內蘊含的煤炭總量超過84億噸，其主要分布在阜康市南部地區，其面積達到280平方公里。煤種以氣煤、肥煤、弱粘結煤、不粘結煤、長焰煤為主。

由上圖可以發現，在2012～2013年兩年時間阜康市的煤炭產量有了顯著性的降低，其原因主要是受到經濟環境的影響，導致煤炭價格下降，導致整個煤炭行業發展停滯，同時國家政策的變化對煤炭行業造成了一定的影響。從而造成了整個地區煤炭產量的大幅度降低。其中2011年無論是從煤炭產量還是產值以及從業人員來看，煤炭行業得到了本質上的發展，較往年相比煤炭產量有了大幅度的提高。而在本文中，選取的是2013年度煤炭產量的情況進行分析與研究。因為從該地區整個發展趨勢來講，2013年煤炭總量更加貼近煤炭年均水平。

（二）煤炭資源開發對生態環境的影響

1.對土壤的影響。據相關統計與調查，整個阜康市共有煤礦企業28家，其中大約有一般的企業都存在不同程度上的廢渣石排放問題。廢渣石主要由煤矸石、廢石土、尾礦等物質構成。經過調查發現，阜康市內的煤礦企業在實際開采過程中，由于廢渣石排放不合理，經過長時間的積累在整個礦區逐漸形成了矸石堆。不但侵占了大量的礦區土地資源，還對當地的植被造成了不可挽回的打擊。特別是煤矸石的大量排放不但對環境造成了破壞，還造成了嚴重的大氣污染。其主要原理是由于煤矸石的燃點較低，長期暴露在空氣當中，容易造成自燃，進而釋放出大量有毒氣體污染大氣。同時有毒氣體通過空氣進行擴散也嚴重影響了當地居民的身心健康。

2.對水資源的影響。阜康市境內有三工河、四工河、水磨河、白楊河、甘河子河等主要7條河流。但是該地區大部分煤礦都坐落于河流的上游位置。南部山區扮演著煤炭資源的集中分布區同時又是整個該地區河流的徑流區。長時間的煤礦開采，對地理地貌造成了嚴重的破壞，改變了整個河流的流向，并且大部分污染物注入到河流當中，對水質造成了嚴重的破壞，更是由于礦區位置都位于河流上流，從而導致整個阜康市地區的水質都因為污染物的影響而發生了變質。

3.對大氣的影響。在煤炭資源的開采過程當中，對大氣層也有著非常直接的影響。對于阜康礦區而言，在這整個礦區內，分布著大量高瓦斯礦井，而在煤層當中蘊含著大量的煤層氣，在開采過程進行之前，為了保證開采人員的生命安全，會對其進行提前排放。而這些氣體往往直接通過排風系統傳入大氣中。經過長時間的積累，對大氣層造成了嚴重的破壞。但是，現階段我國相關法律法規并沒有對煤層氣的排放進行詳細的規定。所以，在本文的論述中提到的生態補償中，并不包括煤層氣。

4.對生態環境的影響。通過大量的調查與研究，我們不難發現在礦產資源開發過程中，對生態環境的影響是最直接也是最嚴重的。資源開采造成的環境破壞主要體現在以下幾個方面：即污染地下水、破壞植被、造成大氣污染等。而在近年來，礦井突水、冒頂等現象也時有發生。在調查過程中發現，由于長期開采對地表造成了嚴重的破壞，從而出現塌陷的現象是最為普遍的。同時更是對當地居民以及工作人員人身安全影響最大的因素。

（三）煤炭資源開發生態環境保護政策

1.礦區綜合治理相關政策。

（1）煤炭生產許可證制度。1994年，國務院頒布了《煤炭生產許可證管理辦法》，規定在我國境內的煤礦開采企業，必須依法領取煤炭生產許可證。1995年，在實施的《煤炭生產許可證管理辦法實施細則》中，對全國范圍內的煤炭企業進行了詳細的規范，規定在進行煤炭開采的企業一定要符合當地地區開發規劃，并要求當地政府成立相關機構，對當地注冊的煤炭開發企業進行嚴格的監管與管制。從而在根本上保證資源開發活動能夠在法律規定允許的范圍內進行。提高了企業安全生產水平，促進資源的合理優化配置。通過調查發現，阜康市境內的煤炭生產安全以及質量監督等工作主要由煤炭局負責的。

（2）環境影響評價和“三同時”制度。1998年，國務院發布的《建設項目環境保護管理條例》使“三同時”制度從建設項目污染防治的一項基本制度擴展為普遍適用于生態保護法、自然資源開發法等基本環境保護的法律制度。2003年頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》不僅對規劃和項目的環境影響評價做出了具體的規定，還規定企事業單位、公眾以適當的方式參加環境影響評價。2006年，在我國發布的《關于加強煤炭礦區建設項目環境影響評價工作的通知》中要求強化煤炭礦區環境影響評價。

（3）土地整理復墾制度。1986年，國務院頒布的《中華人民共和國土地管理法》中明確規定采礦、取土后能夠復墾的土地，用地單位或者個人應當負責復墾，恢復利用。在1989年國務院頒布的《中華人民共和國土地復墾規定》中明確要求從事礦產資源開采活動造成土地破壞的企業和個人必需進行土地復墾，使其恢復到可供利用狀態。《土地復墾規定》的頒布和實施，使土地復墾成為一項制度確立起來。

2.現行有關煤礦開發生態補償的稅費政策。endprint

（1）資源稅。煤炭資源稅的征收主要由阜康市地區的稅務部門負責。但是由下圖表明，在煤炭資源稅的征收上面，其稅率變化幅度難以真正意義上契合煤炭市場變化的規律，從而導致稅收難以對當地行政建設發揮更大的作用。特別是當地區財政出現緊張的情況時，資源稅的收入更加難以投入到生態環境治理與保護方面。

（2）礦產資源補償費。從本質上來講，礦產資源補償費表明了礦產資源的所有權是政府。政府有權利對礦產資源制定相關的稅費。20世紀末期，我國針對資源補償費的征收進行了詳細的規定。規定我國各級行政單位有權對管轄內的采礦企業進行相關稅務的征收。同時將資源補償費納入到國家預算當中，來負責對礦產資源的開發以及利用。由下圖可知，阜康市近年來資源補償費的征收情況其變化幅度較大，特別是2010年以后，其補償費有了顯著性的提高。雖然在2013年有所下降，但就總體而言，仍然呈現一種逐步上升的狀態。

（3）安置補助費。此項費用主要體現的是土地建設部門對國家土地管理單位劃撥的土地上的單位以及人口進行補貼以及安置所產生的費用。從而保證當地居民不會因為土地的劃撥與建設，而影響自身的生活以及生產活動。關于安置補助費這一方面，我國法律有著十分詳細的規定，一般情況下，在該土地被征之前的三年里，其年均產值的四至六倍，作為彌補農業人口安置費的準則。而對于草地以及林地的征用其安置補助費與耕地存在著一定的區別。

就阜康市來講，在煤礦區域的劃分過程中，涉及到了大量的草地征用。所以在安置補助費上面，不應按照普通耕地進行計算，而是應該按照草地征用的費用進行發放。一般情況下，每畝草地被征用，牧民可以得到800元人民幣的安置補貼。

二、阜康市生態保護與補償政策中存在的問題

（一）生態補償相關政策實施部門較為分散

就現階段而言，我國關于煤炭資源生態補償方面的法律法規中，其中主要涉及到的絕大部分都是行政單位。比如環保、國土以及草原等。但是從實際情況來看，雖然涉及的部門較多，但是由于其職能較為復雜，各個部門所分配的任務也存在一定沖突。尤其是在日常工作當中，各個部門難以站在全局的角度上考慮問題，從而導致政府相關政策以及措施難以徹底貫徹落實。以阜康市為例，對與整個煤炭行業而言，其主要由幾部分組成：即煤炭局、環保局以及國土局等。其中煤炭局主要職能是對煤炭企業的準入嚴格把關；環保局主要職能是偵測以及監管煤炭企業在運營過程中對生態環境產生的危害；至于國土局，主要負責轄區土地的整治和復墾。監管轄區土地的使用狀況；畜牧局下設的草原辦事處主要負責監管草場的使用及補償狀況。各個行政部門之間各司其職，互不干擾。但是國土局及煤炭局雖然是整體負責監管煤炭公司，但對環境、草原、水資源等項目了解欠缺。環保局、畜牧局雖對環境、草原資源、水資源等內容了解全面。但是在實際對煤炭企業的監管過程中還存在較多的漏洞。所以，導致生態補償政策難以發揮根本性的作用。出現了許多無人治理或者多個部門重復管理的狀況，大大減小了生態補償政策的成效，各部門之間缺少統一性和協作性，從長遠來看，對國家和社會而言，都不利于生態補償政策積極有效地施行。依據目前阜康市生態補償政策的實施狀況來看，政策實施過程中出現了許多問題，如：缺乏專業的法律策略、無法確立有效目標、機構利益化等。

（二）生態補償資金得不到必要保障

能夠體現出國家收益的當然要屬資源補償費了，然而阜康市的煤炭開采企業所繳納的種種稅款，并非作為用于生態補償的專門稅費，例如：礦產資源補償費、煤炭資源稅、采礦權價款等稅費；最能體現地當地資源對于地方財政的貢獻的，稱作地方稅種，煤炭資源稅就屬于這種稅種；然而采礦權價款就完全不同了，這種費用設立的目的是為了使用國家出讓資源的使用權或開采權，因此，這些稅費的究其根本，不僅占據了較大比重的煤礦企業稅費，同時對于生態環境起不到很大意義。能夠涉及到生態環境補償的部門像國土、煤炭、環保等等這類部門，往往僅僅管理自身限圍內的生態要素，只征收與之相對應的生態補償費用，這樣的行為并不能使生態補償資金發揮最大作用，同時也會致使資金支出管理變得混亂。在實際的調查，走訪中了解到，阜康市煤礦企業存在著沉重的稅費負擔，這與稅費項目繁多而能作為生態補償資金的企業稅費少有著割舍不掉的關系。

因為保證金性質使然，雖然礦山地質環境恢復治理保證金對于生態補償至關重要，卻也無法直接用于補償，《礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》中規定，動用該保證金進行強行治理的先決條件是采礦權人拒不治理，由于保證金提取有太過復雜和繁瑣的程序，且并不具備完善的驗收標準，在政策實際實施中，由于保證金復雜的提取手續和復雜的利益關系，致使2009年實施該政策以來，由阜康市28家企業所繳納的礦山地質環境恢復治理保證金并沒有任何一筆為了生態治理補償而提取，銀行成為幾億元保證金的固定居所，因此導致礦山企業不僅要繳納保證金還要自己負責生態恢復的治理，沉重的擔子不可避免的打擊了企業主動治理的積極性。

阜康市2009年年底開始正式實施了礦山地質環境治理恢復保證金，根據煤炭礦種的發證權限，煤礦企業的保證金需要上繳到自治區國土資源廳，第一，自治區國土資源廳與財政廳一起聯合計算保證金金額，第二，煤礦企業將保證金繳入交通銀行烏魯木齊分行。就阜康市而言，其存在的礦山生產服務年限基本都在30年以上，可是保證金難以長期由銀行保存，難以快速支取，從而難以在短時間內起到作用。而且繳納金額較大，占用的企業流動資金較多，這就限制了煤礦企業主動治理的積極性。

（三）生態補償稅費有待于整合

對于煤炭企業來講，其實際經營過程中需要繳納的稅費的類型是十分繁雜的。通過實地調研、走訪阜康市煤礦企業，稅費雜亂是企業負責人普遍的抱怨，僅常規的常年征收的稅費就達30余種，這30余種稅費存在很多問題，并沒有合理的計稅依據，重復征稅現象也存在，使用對象并不明確等諸多問題。就現有的阜康市稅費結構和煤炭價格這些條件下，阜康市對于煤炭資源稅費結構不合理的這一問題需要優化。endprint

（四）區際生態環境補償機制不夠完善

就現階段而言，我國所推行的煤礦生產補償機制一般采用的是BBP原則。也就是“破壞者負責”原則。關于受益者所應該承擔的責任，在現階段的煤礦生產補償機制中還沒有進行明確的規定。在阜康市內的煤炭企業，一般采用的都是低價數據資源的發展模式來賺取巨額利潤。雖然在短時間內資源能夠滿足需求，但是經過長時間的開采，資源勢必會枯竭。同時生態環境也會遭到惡化。如果當資源枯竭再重視生態環境治理，其產生的成本無疑是十分高昂的。這肯定會給阜康市帶來嚴重的經濟損失，也會嚴重影響阜康市的生態環境。必須保護同時還要不斷增加煤炭產地的合法權益，遵循可持續發展的理論原則。所以，在煤礦生產補償機制當中，除了奉行“破壞者負責”的原則之外，對于受益者所應承擔的責任也要進行明確規定。對于經濟較為發達的地區應該為資源開發所造成的生態破壞負責。

三、完善阜康市煤炭資源開發生態補償的建議

（一）完善生態補償管理機制

由于阜康市內的生態補償機制尚不完善，從而導致所涉及到的部門其職能并不明確，甚至存在沖突。導致生態補償機制難以徹底貫徹落實，生態補償機制也難以取得較為顯著的效果。所以，在這種情況下。應成立專門負責落實生態補償機制的組織和機構。比如煤炭局、國土資源局、環保局、等相關單位作主要部門，加強各部門之間的聯系，共同協作來對生態補償機制進行貫徹和落實。同時，建立健全監管機制，從根本上杜絕目前階段出現的職能沖突的現象。

（二）保障生態補償資金來源

就阜康市而言，煤炭資源開發中的資源稅對地方財政的貢獻作用不大，主要因為從量計征，稅率低、稅基較小，稅額偏低，這就不可避免的導致了資源稅并不能滿足生態環境治理所需的資金，建議國家以石油、天然氣資源稅改革為根據，對煤炭資源稅進行改革。阜康市要以先進的科學技術生產力作為先決條件來保障煤礦生態環境補償高效的運作。例如從煤礦生態補償的技術層面考慮：降低生態破壞可以通過礦井水的濾凈化技術，煤矸石的再利用技術能夠有效的提高煤礦的資源開發利用效率，草場恢復技術、水土保持這些技術等等。

（三）推進煤礦企業稅費改革

一是從煤炭產品價格入手，完善煤炭資源價格機制。阜康市地理條件較差，交通不太發達，地處較為偏遠的地方，優質的資源并不能充分運用到發達地區，銷售地區主要集中在新疆本地，不過由于新疆地區的地理環境所限，導致電廠以及焦化企業的發展并不順利。煤炭資源也由于地域的限制呈現出供大于求的狀態。所以，面對阜康市煤炭價格過低的情況，政府應加強宏觀調控，通過加大扶持力度來促使當地煤價的上漲。

二是從煤炭資源稅費方面入手，突進稅費制度的改革與發展。目前來講，阜康市在煤炭資源的開發過程中，還尚沒有出現資源枯竭的現象。所以粗放式開采、浪費開采也是現在資源開發利用所不可避免的現象，所以，煤炭行業的發展并沒有對經濟的發展帶來十分顯著的效果。所以，在這種情況下，應該結合實際情況對現階段的稅費制度存在的缺陷進行改革。

三是調整稅費，對煤礦企業收取的稅費類型進明確的規定。就目前來講，稅費的調整不僅對相關部門有著密切的聯系，同時對于整個地區的長遠發展也產生著深遠的影響。所以，要想對稅費進行調整，就必須由國家加強宏觀調控，同時加強與各個部門之間的聯系，相互協作，共同作用來完成對稅費的調整，從而使得稅費機制更加科學與合理。

（四）完善區際生態環境補償機制

就目前而言，經濟較為發達的地區享受著由較為貧瘠地區開采過來的資源，而往往不負責資源開發過程之后對生態環境的治理。這是相當不公平的。面對這種情況，不但要對本著“破壞者負責”的原則，同時對于受益者所應該承擔的責任也理應進行規定。從而保證生態環境補償機制能夠得到徹底的貫徹和落實。自然生態環境的惡化也能夠得到有效遏制。

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基金項目：本文為大連民族大學大學生創新創業訓練計劃資助項目：礦產資源開發生態補償機制與政策研究---以新疆伊犁州為例（G201612026003）。

作者簡介：牛浩（1994-），男，內蒙古赤峰人，大連民族大學經濟管理學院在讀生。endprint