我國地方政府債務規模問題及對策

楊志安　于漾

地方政府債務作為地方籌措資金的重要來源之一，為支持地方經濟快速發展起到了重要作用。近幾年，地方政府債務快速增長，特別是由于地方政府融資平臺興起，地方政府債務呈井噴式增長，其中隱含的風險不斷累積，部分地方政府不堪重負。2014年，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），加強地方政府債務控制，有效控制債務規模。目前，從我國地方政府債務管理實踐來看，由于受地方債歷史原因和政策貫徹落實影響，地方政府債務在實行規模控制和預算管理方面，與《意見》中的要求差距較大。本文在分析我國地方政府債務規?，F狀和問題的基礎上，對下一步地方政府合理控制債務規模提出相應政策建議。

一、 我國地方政府債務規?，F狀

根據政府債務發生是否有法律或合同的依據，可分為顯性債務和隱性債務。政府顯性債務為法律或合同所確認的特定債務，政府負有法律償還義務；政府隱性債務則是建立在公眾利益或政治壓力等基礎上的道義負擔。按照這樣一種分類標準，還可進一步將政府債務分為直接顯性、直接隱性、間接顯性和間接隱性四種形式。

顯性債務與隱性債務劃分的依據，是償還責任是否由法律或合同確認。顯性債務是指政府任何情況下不可免除的，因政府承擔現時義務所產生，到期必須償還的法定債務、法定支出、國家主權債務等。在理論發展中，還按照債務發生的確定性將其劃分為顯性直接債務、顯性或有債務。顯性直接債務是在政府承擔現時義務時產生，任何情況下不可免除的。由于這類債務的存在不依附于任何條件，比較容易預測和管理，是最容易統計的部分。間接顯性債務，是指被擔保人無力償還時，政府必須承擔清償責任的債務。諸如政府為企業或金融機構的擔保、未決訴訟、融資等?；蛴袀鶆罩冈谀承┨囟ㄊ录l生時才可能出現的債務，其發生概率的大小可能受不確定事件和若干變量的影響?；蛴袀鶆赵谙喈敵潭壬鲜请[蔽的，是最難以準確統計的。隱性債務指非法律意義上的、為道義推定責任的債務。它建立在政治輿論壓力或者公共利益基礎上，源于政府作為宏觀經濟管理者對各種公共風險承擔的責任，涉及法律沒有規定的社會保障計劃、未來公共項目再融資計劃等，會產生不容忽視的社會影響。隱性直接債務主要包括上級政府對下級政府的隱性擔保、政府對中央銀行的隱性擔保、我國政府對國有企業經營虧損的擔保等。

（一）債務規模增長過快

分稅制改革以來，中央地方財、事權發生變化，地方財力滿足不了需要，導致地方政府債務快速發展，大體有三個高峰期。第一個高峰是在20世紀90年代后期，1997年爆發亞洲金融危機，面對危機后地方建設融資需求，政府通過實施積極的財政政策防止衰退，發行專項國債然后再轉貸給地方政府。1998—2005年，共發行約9900億元長期建設國債投資資金，其中約1/3轉貸給地方使用。第二個高峰是在2008年底，為應對國際金融危機，國家推出4萬億投資計劃，為擴大政府公共投資、增強地方的投資能力，特別批準財政部代理發行地方政府債券2000億元。第三個高峰是2014年以后，宏觀經濟整體走弱，地方政府為刺激本地區經濟增長，通過融資平臺籌集大量資金，投入基礎設施等公共項目建設，導致債務規模迅速擴張，僅2014年新增地方政府債務就達到5萬億元。

1996—2014年，伴隨經濟形勢的好轉，債務規模也持續擴大，地方政府債務逐年攀升，年平均增長率達到28.6%，已經高于同期國民生產總值和地方財政收入的增長速度。其中，1998年、2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%，這與亞洲金融危機、美國次貸危機的發生以及我國采取的積極財政政策是相吻合的。2014年末，地方政府承擔償還責任的債務15.4萬億元，負有擔保責任的債務和可能承擔一定償還責任的債務8.6萬億元，合計24萬億元。而且，負債率也在逐年上升，從1996年的2.10%一直攀升至2014年的24.22%。有數據顯示，到2016年底，中國地方政府債務在17.5萬億—21.3萬億，約占GDP的23%—28%。

（二）局部地區債務規模偏大

地方政府債務在各地區分布表現出不均衡的特征，局部地區債務負擔較重。截至2015年末，地方政府債務率最高的省份為貴州，其政府債務率高達189%；其次為遼寧、云南、內蒙古，三個省份債務率分別為157%、121%和106%。前述四省份債務率均超過人大設定的100%的警戒線（見圖1）。江蘇、山東、浙江三省政府債務總體規模最高，債務余額分別為10556億、9252億、9188億。東北地區雖然債務規模得到控制，但部分市域和市本級政府債務率明顯偏高。比如遼寧省某市2015年GDP規模為2349億元，全市一般公共預算支出為359億元，其中市本級支出規模為176億元；全市債務余額達到748億元，債務率為187%，其中市本級債務余額為676億元，債務率高達346%①。

此外，各地還存有數量不等的或有債務。相關資料表明，層級越低、政府可能背負的債務負擔越重。除了少數發達地區外，大部分省市地區均在一定程度上背負著財政赤字的負擔和隱性債務的負擔。或有債務具有隱蔽性，很難估算其具體數量，易導致負債金額不斷膨脹。與此同時，或有債務還具備轉變為直接債務的風險。

（三）隱性債務所占份額增大

地方政府債務中，顯性債務的隱性化趨勢明顯，潛在債務所占份額在不斷擴大。我國從1995年起實施的《預算法》明確規定政府不得舉債、不得出現財政赤字；2014年修訂后的《預算法》，規定經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措，除此之外不得以任何方式舉債，意味著雖賦予地方政府舉債權限，但仍有嚴格的限制。因此，各級地方政府一般采取下列幾種方法來間接舉債：一是地方政府建立大量投資平臺來籌資；二是委托方式，地方政府把當地的建設項目委托給企業等組織來建設和經營；三是擔?；I資，地方政府用政府信用或者土地房屋來做保證，向企業或組織籌集資金。形形色色的借款方式給地方政府解決了當務之急，但帶來了更大的債務負擔。endprint

二、控制我國地方政府債務規模建議

我國地方政府債務規模較大且地區發展不平衡，為了更好地發揮地方政府債務對經濟運行的積極作用，應根據地域經濟運行的實際科學合理地控制債務規模，進一步規范地方政府的融資行為，使地方政府債務成為調節宏觀經濟的有力工具。

（一）完善地方政府舉債融資機制

2014年修訂后的《預算法》賦予了地方政府發債的權利。地方政府債券發行可分為三種模式，分別是統一發行、財政部代發和自主發行。在統一發行模式中，中央政府決定發債總額，并負有償還責任；在財政部代發模式中，債務先由財政部償還，然后再由地方政府向財政部償還；自主發行模式則是地方政府直接決定債務的額度和用途，并負責償還債務。自主發行模式中，地方政府的預算軟約束問題最小，最有利于地方經濟發展，但考慮到我國經濟發展的不平衡性，經濟發達地區可能比欠發達地區擁有更大的融資規模和更低的成本，可能會進一步加大地區發展的不平衡性。因此，需要在統一發行和自主發行中找到平衡。另外，發達地區可以利用現有的市場運行機制和成熟的資本運作基礎，通過發行地方政府債券為公共項目籌集資金。欠發達地區由于金融市場發展相對滯后，可繼續使用財政部代發模式，逐步過渡到自主發債。

（二）強化跨部門對地方舉債行為的管控

國際經驗表明，凡是對地方政府債務管理有序、監督控制嚴格的國家，地方政府財政運轉就會比較健康，國民經濟就會平穩增長。跨部門監督是加強地方政府債務管理的重要保障。一是發揮人大的法律監督職能。地方人大及其常委會應發揮對本級政府債務規模控制的主要法律監督職能，根據本地區經濟發展實際需要，對地方政府舉借債務的原因、用途、數額、期限等要素進行審核并批復，未經人大批準，地方政府部門不得隨意變更舉債規模。二是發揮審計機關的監督職能。審計機關是對人大法律監督職能的有益補充，要定期對地方政府舉債、用債情況進行審計監督，對于有違規舉債、用債的要嚴格處理。三是發揮社會公眾的監督作用。進一步提高地方政府債務管理透明度，讓社會公眾了解地方政府債務信息，推動社會監督。

（三）加大地方舉債信息公開力度

要增強地方政府債務的規模、期限結構、籌措方式、償債履約問題的透明度，增強地方政府債務信用等級、抵質押和擔保方式類別的透明度，增強地方政府債務所形成的資本運用的經濟績效與社會效用評價情況的透明度，增強地方政府的償債計劃、償債基金設立、償債基金來源、償還時間、自身債務評估等透明度，增強地方政府債務以債券、銀行貸款、信托產品、銀行理財產品、融資租賃、資產證券化等存在種類結構的透明度，增強信用評級機構、證券承銷商、會計審計機構等工作機制和效果的透明度，增強地方各類債務中，納入地方財政預算并納入地方人代會決策監督機制情況的透明度，等等。

（四）建立地方政府債務中長期規劃管理

政府債務是地方財政收支管理的重要組成部分。要把地方政府債務納入國家戰略高度，不斷完善債務管理體制，建立中長期規劃和管理框架，根據地方經濟發展趨勢，科學預測未來時期的債務總額，建立3—5年，乃至更長期的債務預算管理規劃，并建立起“借債—使用—還債”三個環節相統一的債務管理機制。其中預算管理是根本。2016年11月，財政部印發了《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預[2016]154號）和《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預[2016]155號），依據法律法規和現行財政管理有關規定，從債務限額確定、預算編制和批復、預算執行和決算、非債券形式債務納入預算、監督管理等方面，提出了規范地方政府債務預算管理的工作要求。下一步，還應構建地方政府債務管理體系，建立地方政府綜合財務報告制度，完善地方政府債務相關指標體系，科學編制地方政府資產負債表，有效推進地方政府債務管理。

注：

①數據來源于中國財政科學研究院調研報告。

（責任編輯 劉西順；校對 GX）endprint