中國特色開發性金融機構監管制度的構建研究

王偉　劉承洋　秦偉新

摘 要：構建我國開發性金融機構監管制度，既要借鑒國外先進經驗，也要體現本土特色。當務之急是需要從監管法律依據、監管主體結構和監管考評指標體系等方面來考慮和著手研究構建，加快開發性金融機構的專門立法，明確監管主體和構建有中國特色的外部差別監管體制，加快研究設計相應的監管考評指標體系等。

關鍵詞：開發性金融；政策性金融；立法；監督管理；績效評價

中圖分類號：F830.3 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2017）06-0067-04

2017年4月25日，習近平總書記在中共中央政治局就維護國家金融安全進行第四十次集體學習時提出，要“補齊監管短板，避免監管空白”，以確保金融系統良性運轉。銀監會在日前發布的《關于切實彌補監管短板 提升監管效能的通知》（銀監發[2017]7號）中，提出了彌補銀行業監管制度短板的一系列具體工作項目，其中包括制定《國家開發銀行監督管理暫行辦法》、《政策性銀行監督管理暫行辦法》，彌補其監管短板問題。中國特色開發性金融機構監管制度的構建，既需要理論依據上站得住腳并形成強力支撐，也需要實際操作中的切實有效并有針對性。本文從理論和實踐兩個層面，就如何構建中國開發性金融機構監管體制機制進行探討。

一、中國特色開發性、政策性金融的理論創新及融合發展

開發性金融機構和政策性金融機構，是中國金融制度的重大創新，與之相對應，開發性金融理論和政策性金融理論也是金融理論的重要創新。目前，已經出現了開發性金融和政策性金融兩大學術陣營及理論派別，二者在關注國計民生和服務國家發展戰略的理念宗旨、存在和發展的理論基礎及功能作用、國家信用的政策背景、市場化運作的手段方式等許多方面具有相似之處，但仍具有不同的理論體系和發展階段，不存在初級階段和高級階段之分，而是相互融合、取長補短、兼容并蓄。

政策性金融不是無償的政策性“財政”，而是有償的政策性“金融”，所以業務運營也必須采取適度有限的市場化運作手段；其資金來源也并非僅僅依靠財政援助，財政融資主要出現于政策性金融機構的初創時期，隨著機構的發展成熟以及外部環境的變化，尤其在當代市場化融資的勢態下，政策性金融機構更多依靠發行政策性金融債券融資，有選擇地適度介入市場，并補充商業性金融市場短板。

開發性金融分為開發性政策性金融和開發性商業性金融兩種，開發性金融機構包括開發性政策性金融機構和開發性商業性金融機構兩類。中國的開發性金融理論及開發性金融機構除了具有“綜合性開發金融機構”的特點外，還突出地表現在強調社會責任意識、強化社會責任業務，具有明顯的政策性融資特性。所以，構建開發性金融機構的監管體制機制，既要參考借鑒國外先進經驗，也要體現其本土特色。本文認為，需要從監管的法律依據、監管的主體結構和監管考評指標體系等方面，研究構建中國開發性金融機構監管制度。

二、加快開發性金融機構的專門立法

開發性、政策性金融立法，是政策性金融實現可持續發展的基本途徑及顯著特征。2016年12月13日，由中國開發性金融促進會和中國社會科學院聯合發起和主辦的“開發性金融法治國際研討會”，標志著中國開發性、政策性金融立法終于拉開了序幕。加強并加快開發性金融機構的專門立法，依法治理開發性金融機構，實現我國開發性金融運行、管理的法治化，也是貫徹落實依法治國方略的應有之策。從監管的角度來看，進行開發性金融機構立法，是實現依法監管的基本前提和法律依據，也有益于防止政府失靈、機構運作無序、內部人控制和設租尋租現象等，從而更好地實現開發性金融的宗旨目標。當然，在開發性金融機構法律條文中，也包括“監管機制”的條款。如《韓國產業銀行法》第五章即為“監督”；在2015年5月20日最終修訂的《日本政策投資銀行股份有限公司法》第三章中也有監管措施的具體規定；在2013年7月4日修訂的《德國復興信貸銀行法》第十二條“法律監督”中，規定“監管當局有權采取所有必要措施以保證德國復興信貸銀行的業務行為符合法律、章程和其他法規的規定”。

國外開發性金融機構大都是一個機構有一部法律，開發性金融機構的專業性比較強，先立法后建機構，或立法與組建機構同步進行，具有法律動態調整性的特點。如1951年4月20日成立的日本開發銀行，是依據同年3月31日頒布的《日本開發銀行法》而組建的，并在1999年之前先后進行了10多次修改與完善；后來演進并于1999年10月1日重組成立的日本政策投資銀行（DBJ），也是依據同年6月6日日本國會通過的《日本政策投資銀行法》而組建，并仍然定位于政策性金融機構。1948年成立的德國復興信貸銀行（KFW），被德國人稱為“一個健康的開發銀行”，是依據同年頒布的《德國復興信貸銀行法》而組建，依法運營、依法監管。韓國產業銀行（KDB）依據1953年12月30日頒布的《韓國產業銀行法》，于次年4月1日建立，至今對該法進行了19次修訂?？肆_地亞重建和開發銀行（HBOR）也是根據1992年的《克羅地亞重建信貸銀行法》成立的，這部法律在其后也經歷了幾次修改和調整。

相比之下，我國國家開發銀行組建運營20多年來，相關立法一直相對滯后，使得監管無法可依、績效考評無據情況時有發生。當前要盡快出臺《國家開發銀行法》，使監管有法可依。應在前期已有相關行政法規及多年來開發性金融實踐和理論研究的基礎上，頒布《國家開發銀行法》。在該法律條款中，不僅要對機構的組織結構，如法律地位、法律性質、職責權限、組織形式、內部機構設置、人事安排、機構變更、終止的條件與程序、權利與義務、法律責任與處罰、監管或監督機制等做出規定，而且還要對機構的業務范圍、資產與負債業務、經營原則、財務與會計、外部關系等問題做出規范與限定。當然，也要做到與時俱進，在適當的時候進行修訂、補充和完善，使本國的開發性金融法也具有一定的動態調整性，真正成為具有高度權威性與普適性的監管法律。endprint

三、明確監管主體，構建有中國特色的外部差別監管體制

我國的開發性金融機構不同于商業性金融機構，也有別于政策性金融機構，其監管主體結構及體制機制也應該有所不同，體現差別化特點。開發性金融機構的監管主體，可分為宏觀和微觀兩個層次，并體現為不同的監管機制和治理結構。宏觀層次的監管主體，通過國家或政府授權其職能部門或設立專門機構的方式，對開發性金融機構進行直接監管；微觀層次的監管主體，通過由國家元首或政府首腦直接任命開發性金融機構董事會或理事會主要領導的方式，對機構進行間接監管。

國外開發性金融機構的監管機制和結構，也包括了微觀、宏觀兩層次。在微觀層次的監管主體中，普遍設立了董事會或理事會；而在宏觀層次的監管主體中，由于機構大多秉持政策性金融宗旨，所以政府財政部門的監管主導性地位比較明確，且一般不受中央銀行監管。如日本政策投資銀行受政府財務省監管，財務大臣在認為必要時，可以對銀行業務經營發出指令。DBJ不受日本銀行和金融廳監管，也不受其針對商業銀行的普通法律制約。德國復興信貸銀行的董事會主席，原則上由政府授權的財政部長擔任；銀行不受德國央行即德意志聯邦銀行監管，針對商業性金融機構和金融市場的《德國銀行法》和其他商法典也不適用于德國復興信貸銀行。

在我國，雖然按照現行金融監管部門的職責及統計口徑，仍然將國開行劃入政策性銀行監管之列，但從決策層的一系列文件以及國開行的自身定位來看，則是將開發性金融和政策性金融相互分開和并列。所以，未來的開發性金融機構監管主體結構的設計，也應該考慮到這些影響因素。關鍵要圍繞我國開發性金融機構性質、職能定位和業務特征，綜合考慮其外部差別監管體制的構建。目前，國開行已經有董事會的間接監管主體，但仍需加強董事會治理能力建設，優化董事會成員結構，參照國外相關經驗，盡可能廣泛地由業務相關的政府職能部門、金融機構和商業界的代表以及學術機構的專家等有關人員共同參與組成。至于宏觀層次的直接監管主體，結合中國國情和金融監管實際，以及國開行業務范圍比較廣泛、商業性和政策性業務兼而有之的綜合性業務特點，應由銀監會作為國開行的宏觀監管主體，但也需要單獨設計開發性金融機構的績效考評與標準化監管指標體系和計分模型，而不能再繼續僅僅“比照”或“參照”商業性金融機構的監管考核模式。

在開發性金融機構立法及監管中，還要明確監管主體對機構“業務準則”或“經營原則”的依法監管。在《日本開發銀行法》第三章第二十二條中明確規定：禁止同商業銀行和其他金融機構競爭。依據《德國復興信貸銀行法》規定，KFW業務范圍必須是商業性金融機構因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業務（補充性原則）；同時還規定，該銀行在金融市場上必須保持中立，不能與商業性金融機構競爭（中立原則）。國外開發銀行普遍不進行社會攬儲，以免同商業銀行爭搶存款。因為開發性金融機構有政府背景和國家信用支持，如果支持或允許其參與市場競爭攬儲搶業務，不僅有悖于公平競爭的市場經濟法則，而且無異于商業性金融機構，自身也就沒有存在的價值和必要。所以，無論是從理論邏輯及法理上，還是從汲取國外經驗教訓上，我國的開發性金融機構都需要引以為戒，并在依法監管中有所體現，規范和保障機構的依法運營。

四、研究設計具有中國特色的開發性金融機構監管考評指標體系

有效監管與科學考評密不可分，實現對開發性金融機構的有效監管，必須建立一套具有針對性的績效評價體系。雖然開發性金融不同于政策性金融，但鑒于我國開發性金融機構特有的社會責任感強烈、社會責任業務突出、政策性融資業務居多的特點，兩者也可相互借鑒、共同發展。

從國外開發性金融機構績效考評經驗可知，績效度量是最為復雜的部分之一。英國政府對其相關機構不僅有明晰的法律保障和有效的監管體系，而且在機構績效評價工作中，遵循“經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equity）”4E原則，在此基礎上設計具體的評價指標。尤其是公平性指標關注服務的接受者，特別強調弱勢群體是否享受到公平待遇。日本的相關績效評價也主要體現了經濟性、效率性、有效性、公平性和優先性等特點，并在實際操作中根據不同開發性、政策性金融機構的情況，設計編制不同的具體指標體系。日本還在總務省的行政評價局內，設立了主要由社會專家、學者和企業家組成的“政策評價與獨立行政法人評價委員會”，并將審定后的政策評價報告書向社會公眾公布。相對而言，美國對待開發性、政策性金融機構，更加側重于通過社會專業機構進行績效評價，利用這些專業機構的人力資源和專業知識，為績效評價獲得更加科學全面的績效數據。

目前，我國的開發性金融機構績效考評機制配套不完善，指標體系的科學性和有效性尚需改進，配套的宏觀制度環境、法律架構和監督環境需要建立健全，考評的方法和體系尚需統一完善。中國開發性金融機構的經營業績考核工作，可以考慮以銀監會內設的專門機構為績效評價的實施主體，并輔之以“第三方”專業評估機構來開展具體的績效評估。在機構監管考評指標體系的設計上，應該以社會責任業務實現度評價為重點，從社會、經濟、生態環境三個系統和公共績效、經營績效兩個維度，設計開發性金融機構的績效考評與標準化監管指標體系。通過建立科學分類、分層次的指標體系，使投入、產出、結果、效益、不確定因素等方面得到定性或定量的衡量。在方法步驟上，可以考慮首先基于相關經驗并采用專家評議法確定最初的指標體系，然后通過對最初指標體系進行合理性、有效性、相關性和鑒別力的檢驗，篩選出開發性金融機構的績效評價體系框架，并運用層次分析法對指標體系的權重進行計算，最后進一步設計出符合我國國情的開發性金融機構績效評價體系計分方法。在構建評價體系的過程中，要對指標進行效度、相關性以及鑒別力的分析，使得指標體系的構建更具科學性與合理性。在實踐操作中，還要以發展的眼光，綜合考慮不同經濟發展階段、不同項目目標，與時俱進地地微調績效評價指標體系，以防止信息扭曲，使指標具備長期性和連貫性。同時要建立事前、事中和事后的全面績效評價制度，變單純的績效評價為系統的績效管理。通過科學考評和有效監管，積極保障并最終實現開發性金融機構長期可持續發展。endprint

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Abstract：With regard to constructing the regulatory system of development financial institutions in China，it is necessary to learn from advanced experience of foreign countries，and also reflects the local characteristics. The top priority is to consider and study from regulatory legal basis，regulatory subject structure，regulatory evaluation index system and so on，such as promoting the special legislation of development financial institutions，specifying the regulatory body and constructing external differential regulatory system with Chinese characteristics. It needs to accelerate the study and design of a regulatory evaluation index system of development finance institutions with Chinese characteristics.

Key Words：development finance，policy-based finance，legislation，regulation and supervision，performance evaluationendprint