新形勢下政府融資平臺的轉型發展

呂麗

摘要：新形勢下，政府融資平臺面臨巨大的債務風險和融資壓力，其轉型升級迫在眉睫。文章圍繞新形勢下政府融資平臺轉型發展，介紹了其轉型發展的必然性，并提出了針對性的建議措施。

關鍵詞：新形勢；政府融資平臺；轉型發展

一、相關概述

伴隨著我國城鎮化建設進程的加快，城市基礎設施建設所需要的資金越來越大。與地方政府有限的財政資金相比較，城市基礎設施建設投資存在著巨大的資金缺口。這一方面是由于分稅制改革之后地方財力增長遠遠小于其城市建設資金需求的增長。另一方面也是由于新的預算法明確規定，地方各級政府的財政預算不得列赤字。這進一步加劇了地方政府財政缺乏與亟需資金之間的矛盾。在這一背景下，地方政府往往都采用隱形融資的方式，通過成立融資平臺來滿足自身資金需求。

融資平臺的產生，確實解決了地方政府重大項目的融資難題，在實際運作中也發揮了較好的作用，這使得融資平臺數量呈現爆發式增長。從平臺產生的效果來看，它在應對國際金融危機和強化基礎設施建設等方面有著積極作用。既能夠撬動銀行貸款，同時也可以吸引社會資本，有效解決地方政府基礎設施建設面臨的資金瓶頸，有效應對消費需求短缺、外需下滑的不利局面，通過平臺公司拉動基礎設施建設，擴大內需實現經濟增長。

但在新的形勢下，融資平臺帶來的市場風險、社會矛盾和資金壓力也引起了廣泛關注。融資平臺的融資能力不斷減小，融資平臺的融資活動過度依賴于土地，并且極易引發社會問題。這就導致新形勢下政府融資平臺的轉型發展迫在眉睫。

二、新形勢下地方融資平臺轉型發展的必然性分析

地方政府融資平臺是我國經濟社會在特定發展階段的產物。它的出現和發展在很大程度上推動了我國城鎮化的進程，擴大了內需，加快了經濟社會發展的進度。但伴隨著我國經濟體制改革的不斷深化，地方政府融資平臺也由于自身體制機制方面的嚴重缺陷和無序發展，導致地方政府債務不斷增加。這不僅使得其基本的作用和功能難以有效發揮。同時也對我國經濟社會的發展造成了很大的風險。尤其是在我國發展質量不斷提升、動力不斷轉換、經濟結構不斷優化的大背景下，地方政府融資平臺的轉型發展正變得越來越迫切。主要表現在以下幾個方面。

第一，地方政府融資平臺經營模式存在缺陷，制約了其發展的持續性。在特定的階段和環境下，我國地方政府融資平臺的體制缺陷比較明顯。尤其是近些年來在我國經濟高速發展的過程中，地方政府融資平臺的體制缺陷日益凸顯。這不僅影響了其融資能力，同時也使得經營風險不斷增加。一方面是由于我國地方政府融資平臺的法人治理結構不合理。一般情況下，我國的地方政府融資平臺都是由法人政府獨資組建。融資平臺的融資決策權、財務權以及人事權都由政府管控。公司治理結構上缺少經營層、監事會以及董事會等現代企業結構，而且地方政府融資平臺作為公司并不受到財政監督體系的管理。在缺少自身約束、市場監督和政府部門監督的情況下，地方政府融資平臺往往存在盲目負債、多頭借款以及違規挪用資金等問題。另一方面，地方政府融資平臺也存在著透明度低、償付債務比例高的問題。根據相關的審計結果，地方政府融資平臺負有償還債務責任在地方政府債務總額中占有很高的比例。并且這些應償還債務大多都沒有納入到財政預算管理中，這就使得地方融資平臺存在著融資業務透明度低、成本高昂、舉債主體混亂、風險集中、違規擔保等問題。

第二，原先的地方政府融資平臺難以滿足新型城鎮化發展要求。近些年來，伴隨著我國經濟社會的快速發展，我國城鎮化水平不斷提高，城鎮人口也不斷增加。城鎮人口的膨脹和城鎮化率的提高又在很大程度上導致城鎮基礎設施建設、公共服務建設方面的資金需求越來越大，投資需求也會急劇擴張。面對這一投資需求，大多數地方政府僅僅依靠財政預算收入難以承擔，需要政府地方政府融資平臺進行資金籌集，以此來滿足我國城鎮化建設中公共服務設施和基礎設施建設所需要的資金需求。新型城鎮化建設跟之前的粗放型城市發展模式不同，它更加注重區域發展、產業發展以及土地使用的優化升級。在這一大的背景下，地方政府融資平臺的傳統發展模式和經營管理思路也要隨之轉型升級，以此來滿足新型城鎮化建設的實際需求。

第三，體制改革的深化也推動了地方政府融資轉型發展。我國地方政府融資平臺本身就是融資體制的一種創新，但其體制機制本身存在著多方面的缺陷和不足。我國分稅制改革使得中央財政收入快速提升，同時也導致事權下放和財權上訪之間的不匹配。預算法對于地方政府公開舉債行為明確禁止，不少地方政府為突破法律障礙和資金瓶頸，都成立了地方政府融資平臺，并以此為基礎進行銀行貸款，相關貸款由政府進行擔保。但根據擔保法的規定，地方政府對于融資平臺的擔保業務屬于違規行為。同時由于地方政府融資平臺本身在經營上具有不可持續性和不穩定性，這對很大程度上導致地方政府的償債能力以及借款能力受到制約和限制，已經成為地方融資體制改革發展的障礙。根據2015年新的預算法，我國的融資體制改革正在不斷加速，這就要求地方政府應圍繞融資平臺發展為突破口和切入點，積極推動融資體制改革，對融資平臺的經營范圍和職能進行合理定位，規范融資行為，積極引入民間資本，不斷創新融資方法，強化監督管理，在此基礎上切實推進地方政府融資平臺體制改革。

三、新形勢下政府融資平臺轉型發展的建議措施

融資平臺的產生和發展跟地方政府之間有著密切的關聯。政府融資平臺要想實現轉型發展，既需要依賴地方政府支持，同時也需要提升自身市場發展能力。政府部門在機制、資源配置、政策等方面給予引導和扶持的基礎上，平臺公司還應當圍繞市場化、科學化、規范化的管理體制機制，創新融資渠道，健全現代企業制度，整合自身資源，培育自身優勢，形成核心競爭實力。

第一，進一步創新融資渠道，積極引入社會閑置資金。地方政府融資平臺應當進一步創新融資渠道，以此來緩解資金壓力，發揮好政企之間的橋梁作用。地方政府融資平臺由于自身特殊的背景，依舊是城鎮化建設的主要承擔者之一。在城鎮化過程中，依舊面臨著巨大的資金壓力，這就導致地方政府融資平臺原先的銀行貸款——土地增值收益償債這種單一融資模式越來越難以滿足資金需求。為解決這一資金難題，地方政府融資需要一方面積極拓展融資渠道，強化資本市場的運用，依靠企業債券、短期融資債券、IPO、中期票據以及產業投資基金等新的融資渠道進行融資渠道創新。對于經營管理比較好的企業可以擇機上市，依靠資產證券化方式解決資金難題；另一方面，地方政府融資平臺也需要積極借鑒國外先進經驗，結合項目的性質積極引入社會資金參與城鎮化建設和基礎設施建設。通過BT、TOT、BOT和PPP等模式參與環境治理項目、民生項目等，這不僅能夠有效解決地方政府在城鎮化建設中的資金壓力，同時也能夠推動地方政府融資平臺的轉型發展。endprint

第二，政企分開，獨立運營，健全現代企業制度。進一步處理好政府跟融資平臺之間的關系，理清融資平臺和政府之間的責任劃分。逐步推動平臺公司從原有的政府融資實體向真正的市場主體轉變，并從平臺中逐步將政府融資功能進行剝離。平臺公司不再是政府部門的舉債工具，平臺公司的融資行為也不再需要政府部門進行擔保，實現兩者之間風險的各自承擔，減少利益糾葛，完善管理機制。新形勢下，融資平臺應當遵循政企分開、權責明確、產權明晰、科學管理的要求。進一步剝離公益性國有資產，跟政府劃清權責界限，同時進一步提升企業自身信用，確保平臺公司在進行項目融資時做到財政不擔保、平臺公司不擔保。在弱化政府信用的同時，進一步提高單個項目的運營效益。恢復平臺公司市場法人主體地位，確保法人實體擁有自主經營管理權，實現自主經營、自負盈虧、獨立核算，并按照現代企業制度要求，規范公司治理結構、完善法人管理體系、強化公司董事會、股東會、監事會管理機制，提高平臺公司管理決策的民主性和科學性。

第三，圍繞市場突出主業，培育自身優勢，整合自身資源，形成核心競爭實力。新形勢下，政府融資平臺要想實現轉型就必須走向市場，培育自身競爭實力，積極參與市場競爭。逐漸從依賴政府這一觀念中走出來，從市場角度出發來進行決策和生產管理，在實踐中逐步向市場靠攏，向市場化企業過渡。同時，平臺公司應當圍繞市場和自身資產特點突出和做強做大主業，培育自身優勢，整合自身資源，形成核心競爭實力。將主業作為管理經營目標，實現發展道路的可持續性。建立健全的管理模式和經營模式，在提升自身造血能力的同時，提高市場競爭力。融資平臺公司還應當積極適應時代變化，結合政府拉動內需、促進經濟增長服務、推動國內消費等方面，充分利用自身業務優勢，逐漸向新經濟服務和新興產業方向發展，通過控股金融企業、投資電子信息產業、扶持上市公司等手段逐漸培育自身的行業優勢和專業優勢，依靠國企優勢參與市場經濟，對重點項目和民生項目進行投資，切實實現公司制改革，提升經濟效益。

第四，拓寬經營范圍，實現多元化發展。平臺公司應當拓展原有的經營領域、經營產業和投資對象，實現向市場主體所在地之外領域發展。并從原來的投資領域逐漸向以城市基礎設施建設為主，文化、衛生、高新技術、教育等領域為輔的模式發展。進一步轉變經營模式，從原來的具體建設項目融資經營逐漸向資本資產經營和配置這一經營管理模式轉變。積極引導社會資本向公共服務建設和基礎設施建設領域投資，同時對于具體的項目運營，既可以通過平臺參與，也可以交由專業公司進行管理。

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（作者單位：濟南市濱河新區建設投資集團有限公司）endprint