以績效問責為導向的職業教育現代化治理探析

張彩娟+張棉好

摘 要：績效問責是追究公共責任的一種方式，可作為提升職業教育運行效率的重要手段運用于職業教育現代化治理。由此，以績效問責為主線，通過對其融入職業教育現代化治理的價值意蘊進行分析，結合績效問責導向職業教育現代化治理的形成機理與現實阻礙，探討了以績效問責為導向的職業教育現代化治理的路徑。

關鍵詞：績效問責；職業教育；現代化治理

作者簡介：張彩娟（1991-），女，河南駐馬店人，浙江師范大學工學院、職業技術教育學院研究生，研究方向為職業技術教育學；張棉好（1970-），男，江西玉山人，浙江師范大學工學院、職業技術教育學院副教授，研究方向為職業技術教育學。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）22-0032-05

為順應國內外教育發展形勢的變化，提高教育質量、增進教育公平、改善教育結構，2017年1月19日，國務院發布了《國家教育事業發展“十三五”規劃》，把推進教育治理現代化作為深化我國教育綜合改革的根本任務之一。由于加快發展現代職業教育，是促進產業升級、創造人才紅利的關鍵途徑，故要鞏固職業教育的戰略地位，其現代化治理既是職業教育管理體制發展的必然抉擇，也是教育現代化的實際要求。因績效問責是現代社會管理的一種有效手段，故本研究基于該視角，對我國職業教育現代化治理進行初步探索，以為職業教育的可持續發展提供參考。

一、職業教育現代化治理績效問責導向的價值意蘊

職業教育治理運轉效率的提升是職業教育現代化治理的根本方向。鑒于績效問責是指問責主體依據績效評估結果，對未達成組織績效目標的相關部門及成員的行為和后果進行責任追究[1]。由此，績效問責與職業教育現代化治理目標在價值取向上具有耦合性，均強調落實管理最后的結果，故績效問責導向的職業教育治理現代化蘊含多層價值。

（一）宏觀價值：優化職業教育資源配置，提高職業教育質量

當前我國職業教育正由擴大規模轉向提高質量，內涵式建設亟需健全的職業教育質量保障體系，故要建立現代職業教育治理系統，促進多樣社會資源協調運作。由于治理與管理不同，旨在緩和矛盾或利益，實現方式注重由一元、強制、壟斷向多元、民主、合作發展。而在現行職業教育管理體制中，職業教育的“管、辦、評”集中于政府部門，該專斷型、指令性管理在市場經濟對資源配置的客觀訴求下困境凸顯。因此，職業教育治理現代化要實現客觀性，需建立高效的制度體系，整合內外部資源，做好利益的溝通、方向的指引，實現社會主體廣泛參與的共同治理局面，創新治理機制。因績效問責作為結果導向的衡量機制，強調對未達到績效目標的人員或部門追究責任，故實現職業教育現代化治理績效問責導向，可使在現代職業教育治理中遭遇的問題不斷被化解，有利于職業教育質量的全面提高、促進教育公平與結構布局的合理性。

（二）中觀價值：拓寬效能監督渠道，完善職業教育績效管理

職業教育治理現代化是按照國家治理體系與治理能力現代化的建設要求，根據職業教育辦學規律與未來走向，形成政府、職校、社會等共同合作的全新伙伴關系，使政府職能的轉變在職業教育發展中得以保障，確保發揮職業教育的辦學生機[2]。由于績效問責主張創置效能指標，并將其信息公開，這標示部門向社會對效能問題做出許諾，公眾、媒體等可由指標對績效加以評判。從此層面來看，績效問責強調標準化的效能監督，開拓了其渠道，且運用該強制性管理手段還可適時修正一些不當行為，鞭策執行者依據預訂目標實施計劃，對低效能舉動起預警作用。一言蔽之，績效問責主要是通過對績效目標的設立、過程的監控和結果的獎罰等給予組織及成員壓力，敦促他們為實現目標而努力，有效反饋職業教育的質量與效益，并可通過完善質量評價標準，優化評價流程，建立健全以績效與問責為特點的職業教育績效管理機制。

（三）微觀價值：增強問責客體責任意識，打造服務品質

平衡并滿足多元利益主體的需求是辦好職業教育的關鍵，因此，職業教育現代化治理應調動廣大利益相關者參與職業教育，并依照豐富的信息明確優先事項和責任追究。在新公共管理改革推動下，績效問責要求政府管理活動須以公眾需求為主導，通過優質、高效的服務滿足公眾，強化對公眾訴求的回應。且績效指標的每項目標值往往是一個目標區域，若績效越接近上限，則其職能實現程度越高，需加以正強化，促進高績效組織建設；若結果達不到下限，表明部門沒有達成組織目標或公務人員的職責沒有達到基本要求，就要對其采取直接的質詢或制裁方式[3]。正因績效問責的關鍵在于結合績效評估結果的反饋，確立組織及其成員對社會產生影響的范圍與努力方向，由此，對責任的研判與追究是問責的條件，故責任意識應為績效問責意蘊的重要部分，在職業教育現代化治理中可使問責客體主動履行職責、提高工作績效，打造服務品質。

二、績效問責導向職業教育現代化治理的形成機理

績效問責與職業教育現代化治理均屬于多要素綜合作用的過程，這些要素之間的關系影響著職業教育績效問責機制作用發揮的效果，故有必要對職業教育績效問責的主客體、內容、方式及結果的獎懲等進行梳理。

（一）辯識問責主體，賦予權力

鑒于職業教育的跨界性，其治理現代化要求打破單中心的政府治理現狀，實現治理主體的多元化，而根據各主體權力性質，可將績效問責主體分為內部和外部。因現代職業教育屬于制度化教育，如今，已成為對國家經濟發展具有戰略意義的公共事業，故同級教育部門和上級政府及其他國家機關和地區的相關部門屬于內部績效問責的主體；由于職業教育的發展需校企合作、產教融合，同時，市場經濟注重產品的競爭力，再加上行業組織作為由行政相對人自愿基于共同利益組成的民間性、非營利性社會團體，在政府部門和企業之間起聯接的橋梁和紐帶作用，因此，職業教育的服務對象即普通民眾、行業企業、公共媒體及第三方機構等屬于外部績效問責主體。因權力授予方有權對績效履行問責，且各主體在職業教育治理中扮演的角色不同，故需明晰各職業教育治理主體的權責，保障彼此協作共贏，以發揮職業教育治理的最大效能。

（二）理清問責客體，明確職責

在績效問責過程中關注的問題除問責主體及其關系外，還應區別問責客體，即問責對象。在原有職業教育管理畛域，管理主體一般為政府部門，而完成制度安排目標的客體則包括市場、社會組織、學校等?，F代公共治理理念受胡塞爾、海德格爾、哈貝馬斯等的主體間性哲學影響，主張克服“主體——客體”思維，轉向“主體——主體”邏輯[4]。且該理念的發展傳播到教育領域，成為現代職業教育治理體系演進的根本趨勢，提倡擺脫主從思想，重建政府、市場、學校等各主體間基于溝通、交流的對等關系。故在職業教育治理現代化中，問責主客體互為表里，問責對象主要針對負有直接或間接領導責任及不當履行職責和義務的各體制內職能部門及其成員與體制外包括職校、企業等在內的社會公眾，按其在績效產生過程中的作用可分為；一是決策層面的管理者，二是執行層面的工作者。基于此，要明確問責客體的職責，提高服務績效。

（三）確立問責內容，制定指標

職業教育針對大眾的公共績效產出是對職業教育現代化治理進行績效問責的基礎。由于績效問責并非僅對客體作為或不作為進行問責，它還指向于對職業教育治理的效益進行公共性問責，因此，需要責任識別的載體，而這些內容便是進行績效問責時應切實設計的關鍵問題之一。從邏輯上講，組織向民眾供應的公共服務數量和質量決定于公共資源管理因素，故在職業教育現代化治理中，相關政策的制定、利益相關者對社會的承諾、政策執行過程及績效評價結果等均是績效問責的重要內容[5]。同時，每項績效內容均包含豐富的子項目，對其客觀性的界定理應設置科學的績效指標，借助績效指標給組織及其成員提供具體的行為指導，并對組織的職能和工作人員所承擔的職責提供衡量依據。故在以績效問責為導向的職業教育治理現代化中問責內容的編排與績效指標的確立是關鍵，二者對政府、行業、企業和學校等履行職業教育治理的監督權具有重大意義。

（四）科學問責方式，遵循程序

績效問責方式一般取決于組織成員對績效問責的認知、彼此間的互動關系、社會公眾參與問責的意愿與能力及組織行為不當或不作為后果的嚴重程度。因外在控制和內在控制是保持公共組織負責任的一般方法，故在職業教育現代化治理中可分為內部績效問責和外部績效問責。其中，內部績效問責指職業教育上下級或平級政府等對相關部門的問責；外部績效問責指社會公眾對職業教育的問責。由于問責過程的科學性與績效問責的合法性與時效性關聯，故績效問責導向的現代職業教育治理既要契合國家法律制度，又要滿足以公共價值為主旨的社會認知，并融入時代性。此外，問責程序網羅問責流程的各個方面，主要涵蓋：一是責任的鑒定程序，即通過一定程序認定責任的歸屬；二是問責的啟用程序，即什么情況可引起問責；三是問責的應答程序，即問責對象以怎樣的方式替自身辯解。故績效問責程序要公開透明，確保各主體能規范化、全程化參與問責。

（五）關注問責結果，改進措施

豐沛的動機可讓績效問責機制有序、高效進行，而動機源于對組織及其成員職責的公道分配與對責任意識的引發。故組織績效問責的目的不是問責本身，而是為優化組織績效，最大程度地發揮其公信力，增強社會公共利益[6]。由此，對職業教育現代化治理績效問責結果的運用尤為重要，可為績效的周期循環整改提供參照。績效問責結果可使問責對象承擔應盡的責任，也給相關組織及其成員施加公眾的影響力，這就要求公開問責結果，自動承擔社會公眾的監督?？傊?，通過獎懲建立績效問責的反饋機制是確保職業教育績效問責效果、矯正問責客體行為的一種重要制度設計，可促使機構及其成員對自己的行為負責，其作用體現于該制度在多大程度上可吸引體制外個體和組織積極參與績效的問責過程。

三、績效問責導向職業教育現代化治理的現實阻礙

績效問責能鞭策組織及成員積極工作，從而保證機制高效運轉并提升公眾對工作的滿意度。但在當前我國教育生態下，由于績效評估處于起步階段，故在職業教育治理現代化績效問責制的構建過程中存有部分問題亟待處理。

（一）問責法制與程序不完善，影響效率

影響職業教育績效的因素很多，不能簡單地在績效水平與責任承擔之間建立固定的對應關系，而應在分析具體原因后確定責任承擔主體，并依法對其進行責任追究。然而，目前我國職業教育尚未有專門對績效問責客體的過錯和不作為追究責任的法規，且問責范圍也局限于內部問責主體關于組織及其成員的一些行為和績效結果執行問責，尚欠缺必要的引領社會公眾參與的績效問責支撐制度。總之，當下我國職業教育治理環境既匱乏詳細的立法對教育公共治理主體的權責與義務進行規定，也沒根據教育治理體制創新的需求，及時革新有關法律制度，以致教育治理程序不規范，治理主體間的愿景難以達成共識，造成教育公共治理績效不能保證。由此，為教育公共治理營造良好的法治環境、啟用正當的問責程序，是實現職業教育治理現代化的首要問題。

（二）問責主體與客體不全面，權責模糊

當前我國職業教育的績效問責多停留在體制內的上問下責，而忽視社會公眾的公共責任，造成政府有責無人問，各種行政機構結成利益共同體，使問責形同虛設，雖也有一些地方激勵社會力量參與對政府的績效問責，但全過程的參與及事后監督仍處于缺位狀態。且因當前市場機制不夠成熟與規范，并不能完全依靠公平競爭來合理配置教育資源。再加上我國具備專業的高水平的社會組織較少，多為半官方性質，存在嚴重的行政化傾向，這導致社會組織在教育評估、質量認證和生產服務中的公正性受到一定質疑[7]。正因為以政府為問責主體的傳統管制思想根基深厚，致使現代職業教育治理范式下其他治理主體的認知仍以政府一元管制為重，彼此間的互動、合作有名無實?？傊殬I教育管理中問責主客體的單一與權責關系的不明確，使得職業教育現代化治理中首先需處理好“誰對績效問責？向誰問責？”的問題。

（三）績效內容與指標不具體，科學性差

就如今我國職業教育而言，績效管理多實行于對職校教師的管理方面，在職業教育管理中還沒有把其當作科學、標準的評估手段確切地加以運用。且目前我國職業教育績效評估過于強調規模、速度等定量指標，忽略質量、效益等定性指標，這就造成指標體系設計缺乏戰略性和長遠性；強調考核指標的剛性化結構，忽略績效指標的靈活性發展；強調工作過程的影響因素，忽略工作的實質性成果。同時，由于職業教育現代化治理是一項復雜的系統工程，各主體管理的事務千頭萬緒，承擔的職責極為廣泛，且各主體職責間存在差異，每項職責都有其特定的工作內容和要求，導致相關部門設計完備而科學的職業教育評估內容與指標體系極為困難，若設置不當，便會影響其績效評估的公正公平性。因此，在現代職業教育治理中要尋求適當的方法，設置合理而有效的衡量指標。

（四）問責文化與反饋不健全，缺乏動力

問責文化會使績效問責處于良性的環境氛圍中，然而當前我國職業教育績效信息系統還未正式建立，仍欠缺績效問責文化。首先，我國還未形成比較完善的職業教育績效信息收集網絡，特別缺乏專業性的民意調查機構，且社會公眾長期以來普遍形成了服從心理，缺乏對權力的監督意識；其次，政府部門工作的透明度不夠，使公眾對其運作狀況不甚了解，較難對其績效做出準確評估。就職業教育體制內的問責主體而言，他們同政府之間的利益關系不易規避，也未能和社會公眾有效配合；第三，由于我國地方政府的決策層對績效問責的認知很有限，政府還未建立職業教育績效信息的定期發布機制，也沒提供社會公眾參與監控與問責政府職業教育績效的渠道和獎懲制度。總之，問責文化與反饋機制的不完善也給職業教育現代化治理的績效問責帶來重重阻力。

四、績效問責導向職業教育現代化治理的路徑勘探

結合上述對績效問責導向職業教育現代化治理形成機理與現實阻礙的分析，可從內涵構成角度構建基于績效問責的職業教育現代化治理體系。

（一）健全職業教育績效問責的法律制度，規范問責程序

由前述內容可知，健全的職業教育績效問責法律法規制度既可為職業教育現代化治理的實踐提供合法性的基礎，也可保障多元治理主體自覺發揮能動性。具體可從以下方面入手：一是可參考國外職業教育績效問責經驗，明確問責主體、范圍、方式、程序等，并根據情況及時把詳備的教育治理政策上升為教育法規；二是在充分考究基礎上適時制定相關法律條款，或修改現行教育法規中存在的妨礙教育創新的制度；三是根據不同職業教育治理主體的特點，制定與其權利和義務相對應的法律條文，使各主體職責明確。因正當程序是保證績效問責規范運行的基礎，故問責可按如下程序進行：一是事前問責，即在做出職業教育決策時其內容由社會公共參與機制交給社會公眾積極討論；二是即時問責，即職業教育治理對象在執行決策過程中通過既定的公共治理渠道接受相關組織和團體的監督；三是事后問責，即職業教育治理主體就執行結果向問責主體說明，并接受質詢。

（二）延展職業教育績效問責的主體客體，巧用問責方式

職業教育現代化治理要求多元主體參與，績效問責需協調各績效評價子系統的功能，削減問責主體間的沖突，構造融洽的多元績效問責機制。由此，問責方式要靈活多樣：一是可通過職業教育績效內部評估加強同體問責，也可通過績效外部評估加強異體問責。其中最重要的便是在職業教育績效評估中引入民意調查，圍繞職業教育治理主體應為和能為及公眾最關心的問題設計調查內容，借助現代多樣化的傳播媒介主動與相關社會主體進行職業教育公共服務需求與其產出績效溝通，深化社會組織、人民群眾、新聞媒體等社會公眾在職業教育績效問責中的作用；二是組建政府部門、專家學者及行業企業成員等共同參與的職業教育績效評估問責委員會，對各問責對象分級進行問責，對各種目標分類進行問責。總之，現代職業教育治理績效問責組織結構的調整，既需中央和地方教育部門等體制內成員共同參與，也需社會公眾的積極協助，只有這樣才能將績效問責落到實處。

（三）確立科學合理的職業教育績效指標，夯實問責內容

由于傳統的職業教育管理主體單一，故原有評定內容與指標并不適合職業教育治理現代化的績效測量，這就需建立一個科學合理的評價指標體系。因問責內容以公眾需求為導向，故職業教育績效指標的確立應注意：一是當前指標與戰略性指標相結合。即績效評估應涉及目前其公共服務或產品的輸入與輸出，也應涉及長期而持續的質量和顧客滿意度指標等；二是通用指標與特色指標相結合。通用指標能保障評估工作的相對穩定性，特色指標能提升績效管理的體系適應性[8]。故相關部門既要結合現代職業教育治理的基本工作與績效評估的一般理論制定通用指標，還需根據區域及部門的情況設置部分特色指標。此外，還包括業績指標與成本指標相結合、各治理主體的各項指標彼此結合等?？傊?，制定一個統一的國家標準，使各地根據該標準進行補充和具體化，形成分門別類的職業教育治理標準體系，以兼顧職業教育現代化治理的質量與公平。

（四）完善職業教育績效問責的反饋機制，培育問責文化

績效問責的實質是根據績效評估建立相應的反饋機制，把績效結果納為優化部門管理流程、獎懲部門成員的憑證。故我國職業教育現代化治理從機制上而言，問責主體應定期將已有職業教育各標準執行的問責過程、考核結果和改進情況向社會公示，并構建公眾參與監督的交流平臺。為及時回應公眾關切，還應建立職業教育相應的績效問責獎懲和申述機制。此外，因問責文化為部門管理的運行提供績效問責的軟環境，其培育有賴于組織自身的改革創新、問責主體與社會之間的有效互動及社會公眾自身的素養提升。首先，體制內問責，各主體要加強對自身責任與服務意識教育；其次，政府部門應積極通過媒體平臺向公眾普及績效問責的相關知識，加強與公眾的互動交流，使公民了解自身的問責權力和職責，還可運用激勵措施激勵公眾和媒體參與職業教育績效問責，以在全社會形成積極健康的問責文化氛圍。

總之，績效問責可通過發揮其激勵和約束功能，對職業教育現代化治理產生積極影響，促進我國職業教育內涵式發展，從而在整體上提升職業教育的質量。

參考文獻：

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責任編輯 肖稱萍