社會力量參與和監督職業教育治理：價值、困境與路徑

摘 要：隨著我國教育領域供給側改革的深入推進，鼓勵和培育社會力量參與和監督職業教育治理成為深入推進職業教育契約化治理的關鍵所在，但傳統觀念形成的文化阻滯、參與空間不足以及缺乏有效的制度供給使社會力量參與和監督職業教育治理陷入困境，影響了職業教育治理水平的提升，而基于新公共服務理論，以構建“政府-職業院校-社會力量”契約型關系為突破口，通過推進職業教育治理文化的轉型、打造服務職業教育治理的新型職業教育智庫、提供制度供給，將有效提升職業教育的治理水平，契合公眾對職業教育的新期待。

關鍵詞：新公共服務理論；社會力量；職業教育治理；制度供給

作者簡介：鐘世瀲（1984-），男，江西興國人，重慶工程職業技術學院講師，研究方向為職業教育發展。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）22-0037-06

隨著《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》以及一系列發展現代職業教育政策文件的印發出臺，我國職業教育迎來了重要的戰略機遇期，但當前政府對職業教育的管理還存在越位、缺位、錯位等現象[1]，加之行政力量的過度干預，社會力量無法有效、深度參與職業教育的治理，這些因素的疊加使得職業院校的辦學活力不足，直接影響了人才培養質量的提升。與此同時，我國供給側改革的深入推進和企業的轉型升級對職業教育人才培養質量提出了更高的要求。

因此，職業院校如何基于新公共服務理論有效破解政府對職業教育管理錯位、越位、缺位以及契約意識缺乏等帶來的發展阻滯，為社會力量參與和監督職業教育治理提供空間和路徑參照，進而契合行業企業對職業教育高素質技術技能型人才培養的期待，成為職業教育管理者思考的重點。

一、從“管理”到“治理”：新公共服務理論影響下社會力量參與和監督職業教育治理的實質

當前，隨著我國教育領域供給側改革的深入推進，職業教育的供給側矛盾依然存在，表現為職業教育人才培養與行業企業對高素質技術技能型人才的需求無法良好匹配，其原因在于職業教育作為提供公共教育服務的重點領域，在高素質技術技能型人才培養上存在內部結構性失衡，離契合行業企業對職業教育高素質技術技能型人才培養的期待尚存距離，而職業教育人才培養與市場需求的完全匹配需要基于新公共服務理論，以建立“政府-職業院校-社會力量”契約型關系為突破口，通過社會力量的有效參與和監督，實現職業教育“管理”向“治理”的轉型，進而提升職業教育的治理水平。

（一）新公共服務理論的內涵

近年來，隨著我國服務型政府建設的加速，新公共服務理論的影響日益凸顯。上世紀80年代，美國著名公共管理學家羅伯特·登哈特等公共管理學者在對“新公共管理理論”進行反思和繼承的基礎上，提出了“新公共服務理論”，強調“政府的職責是服務而不是掌舵”[2]。在新公共服務理論的指導下，社會力量依據契約參與職業教育治理，可有效分擔服務型政府建設過程中被剝離的部分社會職能，使得政府職能減少而治理質量提升具備現實可行性，也使社會力量參與職業教育治理成為可能。

可以說，新公共服務理論具有更為適合當下契約社會發展和公共管理實踐需要的特征，這也為實現職業教育“管理”向“治理”的轉型提供了理論依據。

（二）職業教育治理的契約化需要社會力量的參與和監督

新公共服務理論認為，現代政府的職能和作用在于與私人及非政府組織一道，為社會所面臨的問題和各種危機尋找一種更為良好的法治策略[3]，這表明，在現代社會的教育治理結構中，政府的職能主要是提供保障性的基本教育公共服務和為教育發展營造良好的社會環境，而建立健全協同創新和協同育人機制，激發學校辦學活力、調動各方面發展教育事業的積極性，則主要通過市場和社會的力量來實現。

當前，我國職業教育領域供給側改革的主要目標是優化教育結構，更加關注教育質量與水平，關注教育公平和效率[4]。而使教育發展保持動力和活力，需要完善職業教育治理體系，對此，北京教育科學研究院副院長褚宏啟在其著作《教育治理與教育善治》中指出，教育治理是國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程[5]?？梢哉f新公共服務理論指導下的職業教育的治理實質上是治理結構的契約化，即各利益相關者在職業教育治理過程中通過有效的契約安排來提升職業教育治理的績效，進而提高職業院校的治理效率。

而長期以來，我國職業教育的管理以政府管理為主，契約化治理結構尚未完全建立，缺乏社會力量的廣泛、有效、深度參與，導致治理成本不斷增加、治理效率提升不明顯。因此，鼓勵和培育社會力量參與和監督職業教育治理成為當下激發職業院校辦學活力，構建“政府-職業院校-社會力量”三者“契約型”關系，實現職業院校辦學與社會評價良性互動的關鍵。

二、新公共服務理論視域下社會力量參與和監督職業教育治理的價值分析

當前，社會力量作為一個相對概念，國內很多學者的研究僅把“社會力量”作為一個通用詞匯來使用，并未對其進行深入系統地研究。筆者認為，作為參與和監督職業教育治理的重要主體，社會力量的作用將日益凸顯，對其價值的把握，需要從社會力量的定義入手。

從社會力量的構成而言，社會力量有廣義和狹義之分。廣義的社會力量是指除政府之外，具有獨立承擔民事責任能力，具備參與和監督所必需的專業技術能力，能夠參與、作用于職業教育發展的群體或個體的集合，包括行業企業、非政府組織、校友會、理事會、智庫、媒體和個人等；狹義的社會力量單指行業企業。由于社會力量通過一系列共同行為，在參與和監督職業教育治理中會形成治理合力，對職業教育治理產生作用，因此，社會力量的有效參與和監督，是提升治理績效、完善現代職業教育治理體系建設的關鍵。

（一）社會力量參與和監督職業教育治理是提高治理效果的關鍵所在

職業教育治理的效果，表現為現代職業教育體系多元主體的積極性得到充分的調動并助推治理行動[6]，在此過程中，職業教育資源的優化配置是關鍵。然而，職業教育作為重要的公共教育服務領域之一，具有準公共產品的屬性，表現在供給主體的多元性，單純依靠市場機制很難實現職業教育資源的合理優化配置，加之市場機制本身存在引發不正當競爭、信息失靈、唯利是圖等固有的缺陷，因此，職業教育的治理不能僅依靠市場，而需充分鼓勵和培育社會力量參與和監督職業教育治理，以彌補市場機制的固有缺陷，實現職業教育資源的優化配置，提高職業教育治理的效果。

對政府而言，作為整個社會組織中最權威、最大的非營利組織，當市場失靈時，政府應該對市場進行彌補和干預[7]，但隨著人們對政府職能的認識和研究的深入，發現政府在社會公共事務管理領域同樣也存在失靈問題，美國學者查爾斯·沃爾夫（Charles Wolf）從“非市場缺陷”的角度分析了政府失效，他認為由于政府組織的內在缺陷及政府供給與需要的特點決定了政府活動的高成本、低效率和分配不公平[8]。如在傳統職業教育管理模式中，作為社會資源分配主體的政府對職業教育的管理存在著錯位、越位和缺位等現象[9]，表現為政府對職業教育的管理存在“條塊分割”，且側重于需求管理，忽視了供給引導，導致職業院校專業設置與人才培養同質化嚴重。因此，充分鼓勵和培育社會力量參與和監督職業教育治理，能有效豐富職業教育供給結構，滿足多樣化的職業教育需求，從而提高職業教育治理的效果。

（二）社會力量參與和監督職業教育治理是獲得全方位社會支持的重要因素

職業教育治理的深入推進需要獲得全方位的社會支持，以實現社會群體對職業教育整體價值的肯定與認可[10]，表現在市場經濟條件下，職業教育的治理必須滿足多方利益相關者的利益訴求[11]。然而，由于當前政府對職業教育的管理存在錯位、缺位和越位的現象，妨礙了職業院校辦學自主權的發揮，阻礙了其他利益相關者利益訴求的表達與實現，而職業教育的跨界性又決定了職業教育治理是一項系統工程，需要協調多方利益進行資源整合，僅僅依靠政府、職業院校不可能獨立完成職業教育治理的重任，進而無法有效滿足其他利益相關者的利益訴求，需要引入社會力量參與和監督職業教育治理，以獲得全方位的社會支持。

此外，職業教育是一種以培養學生職業技能為導向的教育類型，而職業技能的培養與行業企業存在天然的聯系，因此，職業教育的治理必須獲得全方位的社會支持特別是行業企業在內的社會力量的支持，才能進一步提升技術技能型人才培養的質量。如引入行業企業等社會力量參與和監督職業院校人才培養過程，可有效構建和完善職業院校與行業企業合作的“雙主體”育人模式，還可充分發揮社會力量在職業院校實踐教學、產教融合等方面的咨詢、指導作用，使行業企業等社會力量成為職業教育治理深入推進的重要社會支持要素。

（三）社會力量參與和監督職業教育治理是現代職業教育體系建設的突破口

隨著我國從制造大國走向制造強國，現代職業教育體系越來越成為國家競爭力的重要支撐[12]。而行業企業在內的社會力量參與不足，成為制約現代職業教育體系建設的瓶頸之一，為此，以吸引社會力量參與和監督職業教育治理為抓手，突破現代職業教育體系建設的瓶頸，已成為職業教育管理者的共識。在2014年2月召開的國務院常務會議上，國務院總理李克強提出，要以改革的思路辦好職業教育，充分調動社會力量參與職業教育的發展[13]。同時，現代職業教育體系建設要求推動專業設置與產業需求、課程內容與職業標準、教學過程與生產過程對接[14]，而對接的前提在于包括行業企業在內的社會力量能深度、有效的參與和監督職業教育治理，才能有效解決職業教育人才培養質量與勞動力需求不能完全匹配的問題，增強人才培養的針對性和適應性，從而提升職業院校的協同創新能力和區域服務能力。

形成技術技能積累創新機制是現代職業教育體系建設的目標之一，也是現代職業教育體系建設的突破口。然而，技術技能積累創新機制的形成，專業對接產業是基礎，這就需要行業企業在內的社會力量有效參與和監督職業教育的治理，將治理范圍從人才培養拓展到技術創新與積累乃至聯合辦學，以提升職業教育的發展活力。對此，國務院常務會議提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利[15]”，吸引社會力量參與職業院校辦學，共建技術積累創新聯合體，將極大激發職業院校的發展活力，為技術技能積累提供創新平臺，進而為我國現代職業教育體系的構建與完善奠定堅實的基礎。

三、新公共服務理論視域下社會力量參與和監督職業教育治理的困境分析

在新公共服務理論的指導下，社會力量參與和監督職業教育治理的價值得到進一步彰顯。但在我國當前的職業教育生態環境下，傳統觀念形成的文化阻滯、社會力量自身積極性不高、參與治理的空間不足和缺乏有效的制度供給使得社會力量參與和監督職業教育治理陷入了困境，并引發了諸多矛盾和問題。

（一）傳統觀念形成的文化阻滯

長期以來，受傳統思維習慣、傳統行政治理思維、計劃經濟體制思維等影響，政府、職業院校、教職員工等基于自身利益的考量，形成了各自的行為邏輯[16]，這些行為邏輯相互作用和影響，使得社會力量參與和監督職業教育治理面臨著文化的阻滯，不能有效參與和監督職業教育治理，進而介入職業院校的人才培養過程。如在當前的校企合作中，企業開展校企合作的動力不足，究其原因，就在于企業和職業院校是不同的主體，企業追求的是經濟效益，而職業院校追求的是社會效益，受傳統思維習慣的影響，部分企業將人才培養的主要責任推向高職院校，甚至把培訓教育學生看成是額外的負擔，因此，受傳統思維習慣的影響與制約，以行業企業為主體的社會力量和職業院校在人才培養目標上未能找到深度合作的契合點。

而從政府的角度來看，因為社會力量參與和監督職業教育治理意味著政府管理權限的縮小，即政府在行使政府職能過程中將讓渡部分有關職業教育的決策權和管理權，受傳統行政管理思維的影響，部分政府職能部門還不習慣與社會力量、職業院校進行協商治理，職業教育契約化治理的進一步推進任重而道遠。

與此同時，我國在長期計劃經濟體制下形成的思維慣性對職業教育治理的影響依舊存在。如混合所有制改革目前在公辦高職院校難以推進，最大的阻礙就在于教職員工傳統觀念認為，一旦引入社會力量開展整體混合所有制改革，意味著產權以及人員編制將發生改變，所以，當前公辦高職院校整體混合所有改革的推進不可避免遭遇教職員工傳統觀念的文化阻滯，使得社會力量參與職業教育治理無法在產權上取得突破。

（二）社會力量參與和監督職業教育治理的空間不足

吸引社會力量參與職業教育治理，是當前我國職業教育實現跨越式發展的重要手段，然而，由于社會力量參與職業教育治理存在治理權利空白、辦學行政化、話語權缺失等問題，導致社會力量參與和監督職業教育治理的空間不足。

長期以來，公辦職業院校的發展由政府主導，政府集職業院校設置權、辦學權、管理權于一身，通過一系列的制度和政策來對職業院校進行管理，留給職業院校進行自我管理的空間不足，制度創新空間較為狹窄，由此導致職業院校對政府形成了較強的管理依賴，社會力量對職業院校的監督機制、評估機制及其反饋機制遲遲未能建立，導致社會力量對職業教育的治理權利處于空白狀態，大大壓縮了社會力量參與和監督職業教育治理的空間。

公辦職業院校多隸屬于地方政府，由教育主管部門主管，而政府對職業院校的管理往往局限于人財物的控制，且在職業院校辦學過程中，政府主導的評估結果往往和資金支持、行政支持相掛鉤，弱化了職業院校的辦學自主權，導致社會力量參與和監督職業教育治理的空間相當有限，甚至未能按投入的資源享有相應的資源受益，也未能有效主導職業院校的辦學行為。

此外，在社會力量參與和監督職業教育治理過程中，由于話語權的缺失，其分散的利益訴求表達無法整合成合力，無法對職業教育治理的政策制定形成強大的影響力，進而社會力量的各種利益訴求未能在職業院校人才培養過程中得到客觀公正地反映，直接影響了其參與和監督職業教育治理的積極性。

（三）社會力量參與和監督職業教育治理缺乏有效的制度供給

社會力量參與和監督職業教育治理，需要內外部制度的有效供給。就外部制度供給而言，社會力量參與和監督職業教育治理缺乏制度安排與保障，如在社會力量參與和監督職業教育治理中，多元主體協商治理是重要的實現方式，但由于缺乏相應制度安排與保障，社會力量參與和監督職業教育治理的知情權、參與權和監督權還未得到有效落實，使得目前社會力量參與和監督職業院校治理還停留在提供實訓基地、提供咨詢服務等初級階段，并沒有對職業院校的外部監督和決策起到重要作用。

就內部制度供給而言，在社會力量參與和監督職業教育治理的過程中，學術組織及智庫等社會力量的作用如何發揮，行政權力與學術權力的邊界如何厘清、社會力量參與和監督職業教育治理的績效如何評估、社會力量如何退出治理等還需要有效的制度供給，否則會增加職業教育治理的難度。

綜上所述，社會力量參與和監督職業教育治理面臨的困境形成了極高內部結構穩定性，同時又成為了職業教育供給側改革推進中的阻礙，難以在短期內消除，因此，要實現社會力量有效參與和監督職業教育治理，還應從新公共服務理論出發加以推進。

四、新公共服務理論視域下社會力量參與和監督職業教育治理的有效路徑

當前，我國正在經歷經濟發展的新常態，如何在經濟發展新常態下，使職業教育發展保持科學規范的同時，增強發展活力，成為職業教育管理者面臨的共同難題。因此，根據新公共服務理論，構建社會力量參與和監督職業教育治理的有效路徑，可以為職業教育發展提供良好的外部環境。

（一）推進職業教育治理文化的轉型，破解文化阻滯

在職業教育由管理向契約化治理轉型過程中，存在著契約意識缺乏等文化阻滯因素，為此，必須推進職業教育治理文化的轉型，以消解職業教育治理進一步推進的文化阻滯。

推進職業教育治理文化的轉型，首先要強化職業教育治理各參與主體的契約意識。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向[17]”，并要求全社會“強化規則意識，倡導契約精神[18]”。然而，契約意識在我國還處于萌芽狀態，但市場經濟的實質是契約經濟，強化契約意識已成為職業教育治理主體的共識。當前，“政行企?！碑a學研戰略合作聯盟已成為職業院校推進產學研合作的新路徑，產學研戰略合作聯盟的實質是以契約為基礎的產學研合作利益共同體，各參與主體通過契約關系來實現風險共擔、利益共享，而職業教育的PPP模式則以契約的形式，將社會力量以社會資本的形式引入職業教育治理，為職業教育提質增效，有效破解了職業教育治理推進的文化阻滯，推進了職業教育治理文化的轉型。

推進職業教育治理文化的轉型，還需要建立鼓勵社會力量參與和監督職業教育治理的文化生態。如強化政府、職業院校和社會力量等職業教育治理主體的誠信觀念，建立職業教育治理信息定期披露制度，提升政府、職業院校和社會力量對職業教育治理文化的認同感，以此消解職業教育治理進一步推進面臨的文化阻滯。

（二）打造服務職業教育治理的新型職業教育智庫

隨著公眾對職業教育人才培養的期待越來越高和對職業教育管理者決策的科學化和專業化要求日益增強，打造服務職業教育治理的新型職業教育智庫，成為社會力量參與和監督職業教育治理的重要著力點。

打造服務職業教育治理的新型職業教育智庫，要鼓勵行業企業專家、職業教育專家學者等專業化社會力量參與有關職業教育治理的決策咨詢，增強職業教育治理的話語權；建立職業教育治理成果發布應用渠道，組織行業企業專家、職業教育專家學者等專業化社會力量進行廣泛宣傳與解讀，增強對政府、職業院校職業教育治理決策的滲透力、影響力。

打造服務職業教育治理的新型職業教育智庫，還需要聚焦職業教育治理中的重大問題與難點問題，社會力量應與政府、職業院校建立起緊密聯系，對職業教育治理推進中的重點、難點問題進行聯合研究攻關，并進行前瞻性研究，做好職業教育治理的政策決策儲備，并主動將研究成果轉化為輿論影響力和職業教育治理推進力。

（三）積極提供制度供給，實現“政府-職業院校-社會力量”契約關系轉型

“制度是治理的核心載體。比如職業院校治理，核心是完善現代職業學校制度[19]”，社會力量參與和監督職業教育治理，需要提供有效的制度供給，以預防“制度貧困”現象的出現。

提供有效的制度供給，要構建以契約關系為基礎的職業教育治理法律保障體系，明確相關主體的法律義務與權利，將政府宏觀管理、學校自主辦學、社會力量廣泛參與結合起來，構建一種新型職業教育治理模式——“契約化職業教育治理”，以契約關系為基礎，建立自我履約的職業教育治理機制，將“政府-職業院校-社會力量”之間的關系轉型為契約關系。

提供有效的制度供給，需要建立現代職業教育產權制度，明晰社會力量參與和監督職業教育治理享有的權利，如從產權上賦予社會力量參與和監督職業教育治理過程中的人力資源資本的使用權和收益權，從而有效提升社會力量參與和監督職業教育治理的積極性。

提供有效的制度供給，還需要完善職業院校章程建設。由于職業院校章程是職業院校管理與運行的“憲法”，因此，需要在章程文本中對社會力量參與和監督職業教育治理的參與權、監督權、知情權和表達權進行明確和詳盡說明，同時為社會力量監督章程實施提供明確的法律保障，確保社會力量參與和監督職業教育治理落實落地。

提供有效的制度供給，需要在制度上建立社會力量參與和監督職業教育治理的退出機制。退出機制的建立是社會力量參與和監督職業教育治理機制有效運行的必備條件之一。由于契約關系的存在，社會力量退出職業教育治理時，應按照法律規定的形式和程序實現退出，以實現社會力量參與和監督職業教育治理的依法依規。

隨著職業教育治理結構的日漸完善，社會力量參與和監督職業教育治理的廣度和深度將不斷延伸，但是影響和制約社會力量參與和監督職業教育治理的困境依然存在。由于職業教育治理水平的提升與社會力量關系密切，相互掣肘。職業教育管理者需統籌規劃，基于新公共服務理論，以構建“政府-職業院校-社會力量”契約型關系為突破口，提供有效的制度供給，打造服務職業教育治理的新型職業教育智庫，破解職業教育治理推進的文化阻滯，才能提升職業教育的社會吸引力和人才培養質量，進而契合公眾對職業教育的新期待。

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責任編輯 肖稱萍