職業教育治理：內涵構建及推進路徑

摘 要：“治理”已成為一種前景光明的對舊式管理和行政風格進行批判和創新的風向標。職業教育治理理念的產生源于多種因素耦合而成，其內涵是指政府、社會組織、職業教育機構（職業院校、職業培訓機構）、行業（企業）、其他利益相關者等治理主體，圍繞特定的治理目標，在遵循職業教育法律、法規、政策、制度與規范的前提下，通過相互之間的互動、協調與合作，最終達成增進職業教育公共利益的一系列治理行動及其過程；我國職業教育治理需要從目標與價值訴求、放權與增能、立法與建制、技術與平臺四個方面扎實推進。

關鍵詞：治理；職業教育治理；治理體系與治理能力

作者簡介：孫翠香（1975-），女，山東人，天津職業技術師范大學職教學院教授，碩士生導師，教育學博士，研究方向為職業教育基本理論與政策。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）22-0024-08

“治理”似乎已經成為當今的一種時尚，成為一種前景光明的對舊式管理和行政風格進行批判和創新的風向標。職業教育領域中，職業教育治理也成為理論研究和實踐探索的熱點問題。

一、為什么要提出職業教育治理這一命題？

“治理”并非是由某一個人提出的理念，抑或不是某一專門學科的理念，而更像是多國家、多學科、多領域、多流派的集體合作的產物。職業教育治理理念的出現也絕非偶然，而是多種因素耦合而成。

（一）職業教育治理：醫治“市場失靈”與“政府失靈”的一劑良方

在一定意義上，政府管理模式是基于要克服“市場失靈”或“市場缺陷”所帶來的問題而形成的、以“政府壟斷公共產品和公共服務、集中化管理、以及政府機構的直接生產”為特征的一種傳統管理模式，也就是說，這種管理模式排斥市場主體、市場價值和市場機制，并力圖規避由市場進行資源配置及提供公共產品時所帶來的諸種“市場失靈”現象（諸如分配不公、失業、市場壟斷等），在這種情況下，“政府就象大公無私而又能力非凡的騎士，當出現市場缺陷和社會病癥時行俠仗義，祛邪匡正。”[1]事實上，政府在解決收入公平、失業問題等方面也確實具有相當的優勢，但是，正如我們所看到的，政府管理模式在努力規避“市場失靈”的同時，同樣也出現了“政府失靈”現象。“政府失靈”是指在市場經濟條件下，由于政府自身存在的局限性以及外部約束機制的乏力，政府在行政管理中出現各種負面效應，也就是說，在公共行政管理中，政府活動并不總像應該的那樣或理論上所認為的能夠做到的那樣，而是經常出現各種問題，諸如公共政策決策的失誤、公共物品供給的低效、政府機構的過度膨脹、行政信息受阻與失真、以及政府的各種尋租行為等。顯然，如同“鐘擺現象”一樣，在公共產品和公共服務的提供及社會管理方面，市場與政府恰如鐘擺的兩端，任何偏向某一極端的管理模式，都可能造成某種負效應。既然存在“市場失靈”現象，又存在“政府失靈”現象，由此，具有第三條道路性質的治理理論，由于其既重視發揮政府的功能，又重視市場的作用，還重視社會組織的相互合作和共同管理等，因此，被作為一劑救治良方，試圖在市場與政府之間架起一座橋梁，整合各種力量進行公共事務治理。“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家政府協調的失敗”[2]。就目前我國職業教育管理現狀而言，政府在一定意義上壟斷了職業教育公共產品的供給，但是，政府提供的職業教育純公共產品數量不足、質量不高（例如高質量技術技能型人才的短缺），以及職業教育政府管理機構臃腫、權力尋租等“政府失靈”現象較為凸顯；與此同時，我國職業教育中的市場異化或市場基因不足等現象也同時并存，因此，職業教育治理似乎成為醫治職業教育管理中各種弊端的一劑良方，受到越來越多的人的青睞和關注，這也是職業教育治理這一理念及實踐產生的重要緣由之一。

（二）公民社會的興起：提供職業教育公共服務的有生力量

經歷了“市場失靈”與“政府失靈”以后，單純依靠市場或單純依靠政府均成為一種幻像，人們在選擇政府和市場時也開始努力嘗試尋求第三種力量——公民社會，公民社會是指“國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和”[3]，其中，非政府組織或各種利益團體成為公民社會的核心力量，這些組織或團體通常被稱為第三部門。隨著第三部門的廣泛興起，公民開始越來越多地借助于各類非政府組織，進入公共政策制定、執行以及公共事務的管理過程，以此來表達自身利益，并影響公共政策的導向，同時作為政府的合作伙伴，承擔一部分公共責任。“由第三部門的民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理。”[4]在上述情勢下，公民參與已經逐漸成為現代政府治理過程的一部分，不管政府的公共管理者承認與否、愿意與否、喜歡與否、歡迎與否，公民參與都在社會公共生活中發揮著越來越重要的作用，產生越來越大的影響力。顯然，公民社會的興起，從根本上說明了公民不僅僅是政府提供的公共服務的消極消費者，也不僅僅是一些公共事務的投票者，而是具有積極能動精神的公民，他們是表達自身利益、影響公共政策、參與公共決策的有生力量，更是與政府等公共管理者一起提供公共服務的合作伙伴，而這與治理理論所強調的“多元主體合作”這一關鍵點是相契合的。職業教育是與市場關系最為密切的一種教育類型，其產品——各類技術技能型人才在一定意義上事關公共利益、具有準公共產品性質，因此，各利益團體或非政府組織參與職業教育治理不僅具有理論上的可能性，而且還具有現實的可行性，特別是行業（協會）、企業、各類職業培訓機構、與勞動力市場有關的社會團體等第三部門，期待通過參與職業教育政策決策、參與職業教育管理過程等方式來表達自身的利益訴求、承擔職業教育的公共責任，這些第三部門主體意識的覺醒與利益訴求的表達，也成為推動職業教育由管理走向治理的重要力量之一。

（三）時代使命：推進我國職業教育治理體系和治理能力現代化

具有改革新里程碑意義的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[5]依據胡鞍鋼教授的觀點，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[6]職業教育治理體系作為國家治理體系的一個組成部分，推進我國職業教育治理體系的現代化已成為當下我國職業教育改革與發展的重要使命與責任。在此大背景下，2014年5月，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）并指出，“職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。”[7]開啟了我國職業教育管理制度與管理機制改革的新篇章。從當前我國職業教育管理現狀來看，也確實還存在諸多亟待改革的問題：職業教育治理主體較為單一，仍然以政府的行政管理為主，且不同政府機構之間對職業教育的管理還存在權責邊界不清、權責交叉、權責空白等現象，同時，其他管理主體尚不能有效介入職業教育治理、以及其治理主體意識和能力欠缺等問題都較為突出；職業教育的法律、政策及相關治理制度體系尚不健全，尚不能實現以法為基礎的治理，這也是當前我國職業教育要實現依法治理面對的最突出的一個問題。因此，在我國政治體制改革的大背景下，基于要解決我國職業教育管理過程中存在的各種問題，亟需推進我國職業教育治理體系和治理能力的現代化，這也是我國職業教育在由規模發展向內涵發展這一特定階段職業教育改革必須承擔的時代使命和責任。

二、何為職業教育治理？——作為一種特殊類型的教育治理

從治理的歷史淵源來看，盡管現在的許多文獻認為治理一詞最早出現在世界銀行報告《非洲：治理危機》（Africa， Crisis in Governance， 1994）中，但是，根據法國治理研究專家讓-皮埃爾·戈丹的觀點，治理一詞的法文是“gouvernance”，這個詞并不是一個新詞，從13世紀起這個詞就在法國階段性流行過，特別是在中世紀時期、古典主義時期和現代曾先后三次出現。首先，治理最初的意思是可以和統治、政府以及指導、指引劃等號的。“起初，gouverne（指導、指引）、gouvernement（統治、政府）和gouvernance（治理）三個詞有同樣的詞源，表示主導、駕馭某事物。船舵（gouvernail）是其最原始的意思，后來由此引申出內涵豐富的比喻意：選擇航向，以及根據不斷變化的自然環境持續調整修正，這體現了唯意志論和實用主義的辯證關系。因此，最初在中世紀末期，gouverne、gouvernement和gouvernance這三個詞的意思是等同的，并且可以相互替代使用。”[8]其次，古典主義時期，gouvernement的理念逐漸確立起來，并且gouvernement一詞逐漸只代表一種含義，即：統治的思想與等級化的權力、垂直和自上而下的指揮關系，以及以整齊劃一的方式推行的意志等概念聯系在一起。最后，隨著治理理念的流行，特別是治理一詞經過一些社會學家在比較重視企業和管理研究的美國等國家的早期使用，治理開始被廣泛應用于各個知識領域。在詹姆斯·馬奇（James March）和約翰·奧爾森（Johan Olsen）合著的《組織中的二重性與選擇》（Ambiguity and Choice in Organizations，1976）中，《大學治理》（university governance）這篇文章第一次用到了治理這個詞。但是，正如讓-皮埃爾·戈丹所言，“直到20世紀90年代中期，治理才真正進入其‘第三次生命階段，并且進入公共政策分析領域。”[9]也就是說，治理的“第三次生命階段”，主要是指20世紀90年代公共行為面臨許多現實挑戰，基于要解決現實中許多公共行為所遇到問題的需要，人們對治理這一理念和視角給予了關注與選擇，治理理念開始逐步盛行。尤其值得一提的是，世界銀行組織作為一個全球性的援助組織，當時為了解決其援助項目中經常出現的裙帶關系盛行及國家干預過度等問題，對治理理念表現出極濃厚的興趣，并成為第一個看重治理研究的機構。不僅如此，“世界銀行在20世紀90年代中期掌控了治理的主題，而且它并不是單槍匹馬，其周圍凝聚了一批‘璀璨明星：其他國際機構、政府、協會以及大學研究網絡。”[10]可見，治理理念在20世紀90年代開始流行，世界銀行組織功不可沒。

從詞義的角度來分析，最新版的《現代漢語詞典》把治理解釋為統治，管理；處理，整修[11]。顯然，在現代漢語中，治理與統治、管理等詞在內涵上并無太大差別。治理一詞的英文為“governance”，《新簡明牛津辭典》（the New Shorter Oxford Dictionary）對于“governance”有三個相互關聯的解釋：第一，是指執政的行動、風格或事實；政府，并且包含控制、掌握，以及被統治的狀態、良好的秩序之意；第二，是指執政的功能或權力、統治的權威、以及執政的人或組織；第三，是指對生活、商務或行為的指導[12]。上述三個解釋均與中世紀英語中的詞意相近，均無“新”意。

在筆者看來，治理一詞并不完全等同于管理、統治之意，治理主要有如下幾個核心表征：首先，治理既是一個以理念、規范、法規、制度等為表征的靜態表達，又是一個以互動（協商）、行動、運行、實施等為表征的實實在在的行動過程，兼具有靜態和動態之意。其次，治理強調多元治理主體及其之間的合作、協商與互動關系，強調依法治理及規則意識，因此，法律、法規、規范、制度是治理運行的基本前提和保障。再次，治理是針對公共領域的公共利益問題，治理的目的在于提高組織或機構的效率、增進公共利益。最后，從治理的構成要素來看，包括治理目標、治理主體、治理機制、治理效果、監測與評估等要素。

基于上述分析，筆者認為，教育治理指由多元教育治理主體圍繞共同治理目標，遵循教育治理的法律、規則與規范，通過相互之間的互動、協調與合作，最終達成增進公共教育利益的一系列治理行動及其過程。職業教育作為一種特殊類型的教育，在遵循上述教育治理內涵的基礎上，在治理主體、治理機制及治理效果等方面均體現出職業教育治理的特殊性和獨特性。基于此，職業教育治理主要是指政府、社會組織、職業教育機構（職業院校、職業培訓機構）、行業（企業）、其他利益相關者等治理主體，圍繞特定的治理目標，在遵循職業教育法律、法規、政策、制度與規范的前提下，通過相互之間的互動、協調與合作，最終達成增進職業教育公共利益的一系列治理行動及其過程。

具體而言，職業教育治理的核心要點主要有如下五點：第一，職業教育治理既是一種理念，又是一種實踐行動；職業教育治理既具有以理念、規范、法規、制度等為表征的靜態意義，又具有以互動（協商）、行動、運行、實施等為表征的復雜、動態治理過程之意。第二，職業教育治理的主體具有多元性，主要是指由政府、社會組織、職業院校、行業（企業）、其他利益相關者等治理主體構成的“五位一體”治理主體。受我國當下職業教育治理所處情境的影響，這里強調的“五位一體”多元治理主體的關鍵點在于厘清不同主體的角色定位、權力、職責，要進一步凸顯除政府（傳統意義上的管理者）之外的其他主體在職業教育治理中的權力、職責、角色等。當然，關于職業教育治理主體需說明的有兩點：政府作為制度的保障者、公共利益的提供者，必然在多元治理主體中居于主要位置；在不同層次、不同領域、針對不同治理內容，多元治理主體彼此的復雜網絡關系及角色、職責定位一定是動態性、情境性的。第三，職業教育治理的過程是多元主體之間的溝通、協商、互動、合作的過程，這一互動過程既包括政府與職業教育機構（職業院校、職教集團、職業培訓機構）之間、政府與社會組織之間、政府與行業（企業）之間、政府與其他利益相關者之間的互動，還包括職業教育機構（職業院校、職教集團、職業培訓機構）、社會組織、行業（企業）、其他利益相關者之間的互動與合作，體現為多元治理主體之間的多方向的、網狀互動關系，而這一多向、網狀互動關系恰恰是職業教育治理區別于傳統的以單向、線性為特征的職業教育管理的關鍵點。第四，強調規則意識與契約精神，是職業教育治理與傳統職業教育管理的重要區別之一，因此，成熟或完善的規則體系與契約精神是職業教育由管理走向治理甚至是實現善治的必要前提和基礎。規則體系具體包括職業教育法律法規體系、職業教育政策體系及職業教育制度體系；而契約精神則強調在職業教育治理過程中應遵循民主、平等、法治等精神。第五，職業教育治理強調公共性，只有涉及職業教育領域內公共權力的運用、職業教育公共資源的分配、職業教育公共產品的供給，以及職業教育文化與環境的營造等方面的公共性問題，以及公共性事務或公共性服務等方面，才真正涉及職業教育治理問題，而那些涉及私人領域的職業教育問題或事務的管理，均不屬于職業教育治理。其中，職業教育治理特別強調公權力的邊界、公共責任的承擔、及公共利益的增進，強調公共權力的合法性及邊界、強調建立職業教育發展的良性秩序是一種公共責任，強調增進職業教育公共利益是職業教育治理的目的，這是職業教育治理的本質所在。

三、如何推進我國職業教育治理？——我國職業教育治理的推進路徑

（一）目標與價值訴求：推進職業教育治理體系與治理能力現代化，并以“善治”為最終價值訴求

明確與我國現階段職業教育發展情境相契合的治理目標，是推進職業教育治理的首要任務。筆者認為，就目前我國職業教育發展的任務與使命而言，推進我國職業教育治理體系與治理能力的現代化，并最終達成“善治”，是我國職業教育治理的階段性目標與最終目標。職業教育治理體系作為國家治理體系的一個組成部分，主要指國家管理職業教育的一整套相互關聯、相互協調的制度體系，以及涉及職業教育發展與變革的體制機制及法律法規體系。職業教育治理能力意即國家實現職業教育治理目標的實際能力。職業教育治理體系與治理能力的現代化是相對于傳統的職業教育管理而言的現代化，一方面是指為了適應新時代變化，通過改革和完善職業教育的法律法規、制度、體制機制，使職業教育的法律法規及制度體系更加完備、更加成熟；另一方面還指職業教育法律法規及制度執行的過程及結果更加有效、更加透明和更加公平，職業教育運行的體制機制更加良性。基于此，職業教育治理體系及治理能力的現代化，從整體上來看，體現出來的主要表征是職業教育治理的法制化、制度化、規范化和程序化。

“善治”已經成為21世紀以來重要的政治學范疇之一，也是一種政治理想，實現“善治”已成為我國當前政府及社會治理的終極訴求。作為國家教育治理體系的一部分，在一定意義上，“善治”也是我國職業教育治理的終極價值訴求，更準確地說，實現“善治”既是我國職業教育治理的目標，同時又是衡量我國職業教育治理效果與成效的評價標準和尺度。而實現“善治”的職業教育治理應具有如下本質特征：首先，職業教育治理的法治性。依法治理是“善治”的首要特征，主要指職業教育治理要依法行政、依法管理、依法辦學，也就是說，不僅職業教育的法律法規體系要健全，而且職業教育治理的整個過程都要依循職業教育法律法規來進行。其次，職業教育治理的民主性。沒有民主性就沒有“善治”，主要是指職業教育治理的民主參與、民主協商與民主監督，即：公民具有參與職業教育決策的權力和自由，職業教育治理的過程應是公開的、透明的、協商的，公民有權力對職業教育治理過程及結果進行監督；也就是說，整個職業教育治理過程是否充分聽取和采納多元治理主體的意見和建議，特別是能否充分吸納職業院校、行業（企業）、利益相關者的訴求。再次，職業教育治理的責任性。責任性越大“善治”的程度就越高，主要是指職業教育治理主體對公共責任的承擔和履職能力，即：要考量職業教育治理是否真正考慮了公民的利益、考慮了職業教育的公共利益、真正承擔了職業教育的公共職責。最后，職業教育治理的有效性。即職業教育治理的效率高、效果好，表現為：職業教育治理機構的設置與定位合理、職業教育治理的程序規范、職業教育治理的低成本、以及職業教育治理為公眾提供了最優質的教育服務。總之，我國職業教育治理既要明確當前推進職業教育治理現代化的階段性目標，又要明確實現“善治”這一最終價值訴求，并以此為航標，積極推進我國職業教育治理的變革與創新。

（二）放權與增能：重新厘定政府權力清單，賦權增能其他治理主體，構建“五位一體”的多元治理主體結構

美國著名的政治學家、行政學家B·蓋伊·彼得斯曾言，“對于政府部門來說，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。”可見，政府變革已經成為政府的一種生存常態。在治理改革運動席卷全球的背景下，我國各級政府進一步加大了簡政放權、推進分權化改革的步伐。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”[13]2014年，包括北京、上海、山西、山東等多省在內的多個政府部門相繼將自己的權力清單公布，從實質意義上開啟了我國政府簡政放權改革的大幕，權力清單作為國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，也被譽為改革的風向標[14]。要推進我國職業教育的治理進程，同樣面臨著政府職能轉變、角色和職責重新定位、簡政放權等問題，而重新厘定政府在職業教育治理中的權力清單則是具有實質性的第一步，這就要求各級政府按照職權法定和激發多元主體活力的原則，對政府部門的現有職業教育管理職權進行全面梳理，凡是職業院校、行業企業、市場、及社會組織能自主決定、自律管理的事項，原則上政府就不應再加干預。諸如關涉地方政府的一些權力：涉及中職教師（包括實習指導教師）資格認定的行政審批權、涉及職業院校（公辦或民辦）違規辦學的行政處罰權、涉及中職或高職畢業證書違規發放的行政處罰權、涉及違規發放或獲得（中職或高職）教師職業資格證的行政處罰權、涉及師德問題的行政處罰權等均可逐級下放。基于此，當前職業教育治理的當務之急，是中央及地方教育行政部門、中央及地方人社部門要建立和推行權力清單制度，明確各級政府部門的職責與權限邊界，在法律授權的邊界內做應做之事，放應放之權，以徹底消除部門分割、各自為政、職責不清等治理亂象，使各級政府在職業教育治理中能真正回歸其職能本位，真正成為有限政府、服務政府、責任政府。

當然，在政府放權的同時，其他治理主體要能對政府下放的權力接得住，這就需要對其他治理主體賦權增能，特別要提高和積極培育社會組織、職業院校、行業（企業）、其他利益相關者等治理主體的治理能力，這已成為我國職業教育由政府自上而下的單向管理轉向多元主體網狀多向互動治理的關鍵所在。社會組織作為一種非營利性、非政府性、公益性的組織，其在職業教育治理中發揮著不可或缺的作用，但由于我國社會組織的發展尚處于初級階段，其當前在職業教育治理中表現出的官方色彩、政府代言人等準政府性質都與其自身參與職業教育治理的能力不強有很密切的關系，因此，凸顯社會組織在我國職業教育治理中的專業性和獨立性，特別是凸顯社會組織在職業教育決策咨詢、資金募集、協助政府調控職業教育發展、規范職業院校辦學行為、評估職業教育質量等方面的關鍵作用，是當前社會組織治理能力建設的重要任務。職業院校作為政校、校企、校社等各種利益關系的聚合點，是職業教育治理的最重要的主體之一，對于長期以來習慣并依賴政府自上而下管理的學校組織來說，建構一系列成熟完善的內部治理體系、提高職業院校自身的治理能力是當前最迫切需要解決的問題。其中，最主要的是提高職業院校落實辦學自主權的能力，諸如對學校資金的使用、教師的招聘與管理、課程的設置與實施、招生與錄取等方面，都需要職業院校充分發揮作為獨立法人的、自我管理的主動性和自主性。行業（企業）作為職業教育的重要辦學主體之一，也是職業教育治理的極其重要的主體之一，同時，還是最能彰顯職業教育治理區別于普通教育治理的獨特性所在。由于長期以來行業（企業）參與我國職業教育管理的機制與路徑并未明晰，行業（企業）的職業教育管理功能并未凸顯，因此，目前亟待加強行業（企業）進行職業教育治理的能力建設，包括參與職業教育決策、課程的實施、人才培養質量評價等方面的能力，在此基礎上，要通過法律法規進一步規范、約束、激發行業（企業）進行職業教育治理的內在動力和外在行為。其他利益相關者，主要包括學生、教師、家長及特定的公民群體，這些利益相關者或者直接參與職業教育過程、或者間接受職業教育效果或質量的影響，然而長期以來，這些利益相關者多被作為被管理的對象來看待，難以彰顯其在治理中的主體地位是當前最大的問題，基于此，提高這些利益相關者參與職業教育治理的能力，特別是提高其表達利益訴求、參與職業教育決策的能力是關鍵。總之，在提高上述治理主體能力的基礎上，構建“五位一體”的多元治理主體結構，從根本上保證職業教育治理的可行性。

（三）立法與建制：進一步完善我國職業教育治理的法律法規及制度體系

“法治是現代治理體系的本質特征，法治是實現教育治理體系和治理能力現代化的重要標志。”[15]因此，依法治教、依法行政、依法決策與執行是實現我國職業教育治理現代化及“善治”的前提和基礎。從我國職業教育治理的現狀來看，職業教育法律法規體系的不健全、不完善已成為制約我國職業教育治理現代化進程的瓶頸，因此，健全和完善我國職業教育的法律法規體系，是職業教育治理體系現代化的前提和基礎。從目前我國職業教育法律法規體系的現狀來看，不僅在數量上存在不足和法律空白，亟需制定出臺新的職業教育法律法規，而且從質量上來看，尚需對現有的職業教育法律法規進行修訂和完善，以滿足職業教育治理現代化的迫切需要。例如，盡管目前我國已初步形成了以《職業教育法》為主體，以部門性法規和地方法規為配套的職業教育法律法規體系，但仔細審視該法律法規體系可以發現，不僅直接以職業教育為名的法律法規極少，而且唯一一部專門性法律法規《職業教育法》也已頒布20年，其法律條款已明顯滯后于我國經濟社會發展的步伐，亟待修訂和進一步完善。部門性法規及地方性法規之間存在政出多門、相互之間缺乏統一性、協調性、整體性等問題，一定程度上造成部門性法規及地方性法規法律效力的遞減和弱化。因此，亟需對母法《職業教育法》進行修訂和完善，特別是要增加關于企業在職業教育中的法定義務與責任、職業教育投入、職業資格證書制度、及實訓基地建設等內容。除此之外，還需健全專門針對職業教育的單行法，諸如《農村職業教育法》、《校企合作促進法》等，以更好地與母法《職業教育法》相配套，并且要注意單行法與母法之間的協調與整體性，唯有如此，才能為職業教育治理現代化進程提供工具與手段。當然，在健全和完善我國職業教育法律法規體系過程中，一定要充分體現法治精神、多元和寬容意識、以及公民參與[16]，這也是彰顯職業教育治理現代化的三個關鍵要素。需要說明的是，上述健全的職業教育法律法規體系僅僅為職業教育治理現代化提供了一個前提和基礎，職業教育治理要實現依法行政、依法治教，仍需有一個前提，即職業教育治理的法治觀念和法治思維的確立。客觀地說，法治觀念淡漠，非法治思維和非法治方式，特別是一定程度上的人治現象的存在，極大地制約了我國職業教育治理現代化的進程，基于此，更新職業教育治理的法治觀念、確立職業教育治理的法治思維是推進我國職業教育治理現代化的首要任務。“法治思維是指執政者在法治理念的基礎上，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。”[17]基于此，要確立職業教育法治觀念與法治思維，就要求治理主體將依法治理的諸種要求運用于職業教育治理的各個環節，特別是對職業教育問題的認識、分析、處理都要以職業教育法律法規為思考的基點、切入點，以限制職業教育治理機關的公權力、保障職業教育利益相關者的私權利為核心，并以追求職業教育的公平、正義、自由為最終價值訴求。

除了職業教育法律法規體系的完善，職業教育治理還有賴于一套完善的制度體系，一方面基于前文述及職業教育治理強調規則意識與契約精神而需要制度的存在，另一方面還基于實踐中并不是所有的政策和制度都能上升到法律法規層面，制度是更加具體的關涉職業教育有效運行的各種規則與具體實施機制，也就是說，制度之于職業教育實踐不可或缺，因此，進一步完善我國職業教育治理的制度體系，是推進我國職業教育治理現代化的重要路徑。“教育治理本質上是一系列有關規范教育公共權力運行的制度。”[18]從目前我國職業教育實踐來看，不同的部門或地方政府在探索實踐中已經形成了一系列應用相對較為寬泛的制度，諸如職業資格證書制度、兼職教師聘用制度、職業教育經費撥款制度、招生制度、就業制度、實踐教學管理制度、實訓基地管理制度等，在一定意義上，這些制度對我國職業教育的發展來說，起到了非常重要的作用。盡管如此，我國職業教育制度仍存在諸多缺陷，諸如制度體系本身尚不健全，許多制度尚有缺失；有些制度的設計與其他相關制度之間存在沖突與矛盾等。基于此，完善并創新我國現有的職業教育制度，形成具有統一性、規范性和權威性的職業教育制度體系，對推進我國職業教育治理現代化至關重要。具體而言，一方面要厘清、理順不同的職業教育制度之間的關系，特別是對某些共性問題的制度安排，要保持一致性和規范性，例如職業資格框架制度、職業教育經費投入制度、職業準入制度等；另一方面要完善現有的制度體系，特別是要完善和創新對職業教育發展起關鍵作用的制度，諸如行業（企業）、社會組織參與職業教育的制度、以章程建設為核心的高等職業院校制度等。

（四）技術與平臺：構建開放、透明的網絡信息平臺，加強對數據應用價值及服務價值的深度挖掘

隨著信息技術的高速發展與普及，種類繁多、增長迅猛且體量龐大的信息每天都在實時地產生與被記載著，大數據時代已經來臨。根據牛津大學數據學家維克托·邁爾·舍恩伯格的觀點，大數據具有大量（volume）、高速（velocity）、多樣（variety）、價值性（value）等四個典型的特點，因此，大數據帶來的是一場顛覆性的革命。從實踐來看，大數據技術革命帶來的機遇和挑戰已經被提升到全球發展及國家戰略發展的層面：聯合國2012年5月發布白皮書《大數據促發展：挑戰與機遇》，探討利用互聯網數據推動全球發展；美國、英國和法國等歐美國家都相繼推出了一系列大數據行動計劃，例如美國2012年3月發布《大數據研究與發展計劃》，2013年11月推出了第二輪大數據行動，2014年5月美國總統行政辦公室向總統提交報告《大數據：把握機遇，維護價值》。在此背景下，大數據在一定程度上倒逼了各國政府治理過程的透明、公開、開放的進程。美國政府自2009年開放數據門戶網站data.gov，至2014年1月開放數據已覆蓋全球44個國家（地區）；2013年6月，八國集團首腦在北愛爾蘭峰會上簽署《開放數據憲章》，隨后法國政府于2013年11月出臺《八國集團開放數據憲章法國行動計劃》。我國政府也加快了大數據建設步伐，2012年6月上海啟動了政府數據資源向社會開放試點工作；2015年8月，《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》，提出在未來5-10年“打造精準治理、多方協作的社會治理新模式”的目標[19]。總之，不管是旨在加強數據處理技術與數據門戶網站，還是旨在建立一個更加透明、開放，決策更為民主的信息平臺，大數據時代的政府治理面臨諸多挑戰和創新機遇。

作為一種新興的數據處理技術，大數據能夠有效地集成各領域各方面的信息資源，為國家治理提供重要的數據基礎和決策支撐，數據驅動的社會治理已成為一種新型治理模式在世界各國迅速發展，從這個意義上來說，數據驅動的教育治理模式已勢不可擋。對我國職業教育治理而言，確定大數據職業教育發展戰略，加強數據基礎設置投入、推動職業教育治理數據公開，建立數據交流與分享平臺，培育大數據職業教育治理思維，開展職業教育大數據的研究、開發和利用，對于實現職業教育治理現代化具有重要的戰略意義。令人欣喜的是，我國自2012年教育部和財政部等部門聯合推進教育管理信息化以來，至2015年5月，國家級數據中心基本建成，省級數據中心建設也快速推進，建成了支撐學生、教師、學校等核心業務的29個信息系統及各類基礎數據庫，教育管理信息系統建設與應用體系日益完善[20]；2015年10月的《教育信息化工作月報》也顯示，22個省級教育數據中心已初步完成[21]。可以說，上述信息系統和平臺的建設為我國職業教育治理現代化提供了重要的物質基礎和條件保障。但同時，目前還亟需在如下幾個方面進行改進：首先，亟待加強專門針對職業教育的信息系統和平臺建設，諸如：職業教育機構數據庫、職業教育學生學籍數據庫、職業教育師資基礎數據庫等數據平臺的建設。其次，亟待加強對職業教育信息系統中數據的價值進行深度挖掘，特別是要充分挖掘數據對教育行政管理部門的業務管理、對職業教育決策的支持、對職業教育發展及質量保障的監測監管、對職業教育的評估評價、及職業教育對公眾的服務等方面的價值要進行充分開發和深度挖掘；再次，要避免應用孤島和數據孤島現象，亟待加強職業教育不同區域、不同級別教育行政部門、不同類型的數據之間進行有效對接、彼此公開、實現共享。

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責任編輯 肖稱萍