“以庭審為中心”改革研究視角下審判委員會制度的改革

李唯

摘 要 隨著我國司法改革的不斷深入，作為我國法院內部最高審判組織的審判委員會（下稱“審委會”），其綜合了決策、監督、指導等職能于一身，也因其核心性的地位而被推到改革的風口浪尖。學界對審委會的存廢問題各執一詞，有基于審委會的歷史性、政治性和存在必然性而持保守觀點的“改革說”；也有基于審委會違背“親歷性原則”、“直接言詞原則”而提出積極觀點的“廢除說”。因此，在司法改革大背景下，剖析各類學說，重新定位審委會，并提出具化的改革建議才是當務之急。

關鍵詞 審判委員會 廢除說 改革說 審判管理權 審判監督權

中圖分類號：D925.2 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.07.066

1 問題的提出

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出構建符合“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法規律的審判權運行機制，點出亟需解決的“審判分離”問題；而后，黨的十八屆四中全會發布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“推進以審判為中心的訴訟制度改革。”提出審判為中心，以及庭審為中心的改革思路；隨后，最高人民法院則在《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要》中，進一步對審委會提出新要求。

在我國司法改革大背景下，基于社會對法律需求的不斷提升，原有的司法制度的問題愈發明顯，起源于新民主主義革命時期的審委會制度，作為極具中國特色、符合中國國情的法律制度代表，審委會制度被推到了改革大潮的風口浪尖。

審委會是集體領導制在法院系統內的一個產物。該制度萌芽于上世紀30年代，確立于1932年的《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》。其作為民主集中制原則在法院機夠內的體現，卻與“親歷性原則”、“直接言詞原則”產生了不可調和的沖突，卻因其契合“本土地域性”而存續至今。形成了我國司法實踐中“審者不判、判者不審”的訴訟常態，使得訴訟主體的權益受到嚴重侵害且求助無門，使得審判權之獨立與公正無法得到保障。

對于此項契合國情且存續至今的審委會制度，我們必然不可忽略其自身的合理之處，但也應看清，由于法院內部的案件審批制及審委會功能定位不當，所造成的司法行政化、地方化、政策化等一系列問題，故如何審視與評價判委員會制度，是明確司法改革方向的重要前提。

2 學說紛爭

在社會提倡與國際接軌流行接軌的浪潮下，以及隨著司法改革的逐步的縱深開展，學界對審委會制度提出更多的質疑、批評和建議，審委會制度廢除之爭在上個世紀九十年代末達到爭辯的一個高峰，學術界朱蘇力、賀衛方、陳瑞華等名家就審委會制度的存廢問題，進行了百家爭鳴式的論戰，實務界也不甘示弱地參與此次爭論。不斷推動著審委會制度的改革。

長期以來的爭論在不斷剖析審委會制度的同時，也形成了一系列支持與否定的學說，其中主要觀點有改革說和廢除說，在改革說之下分為概括保留說以及職能擴張說，在廢除說之下分為完全廢除說以及部分廢除說，并且在兩類學說中還有更具體的劃分。

2.1 改革說

改革說一派學者，大致持以下四個觀點：首先，該學說認為審委會制度是歷史和時代的必然性選擇，其既不是法律移植的結果，也不是理論創造的結果，而是中國司法本土化的結果；其次，本派學者認為審委會制度是我國特色社會主義司法制度的重要組成部分，其根植于人民法院組織法的規定，具有豐富的制度內涵和充分的制度依據，且其自身特有的決策機制與操作流程，經過幾十年的司法實踐與改革，早已與司法機關及其司法工作形成了不可分割的羈絆；再次，該學說認為審委會的產生以人民法院組織法為基礎，是我國民主集中制原則的又一代名詞，有利于各級人民法院的運作與管控，為審判工作保駕護航；最后，只有進行充分的改革，端正并發揮其法院系統內最高審判組織的核心作用，才能提升人民法院的司法能力、審判能力、監督能力，維護我國司法權威，杜絕司法腐敗。因故，利大于弊應保留之，在此基礎上進行改良與提升。

基于以上認知，改革說學派在進一步發展中也形成了兩派觀點，一派是概括保留說，另一派為職能擴張說。概括保留說認為在目前中國社會條件下審委會利大于弊，應保留之，如以后前提條件發生變化時，視情況決定是否廢除或職能轉化。職能擴張說則認為，不僅不應該取消，而是應進一步加強和完善，明確其地位和作用，如可通過憲法規定或修訂人民法院組織法有關條款，賦予審委會在司法活動與事務中更大的權力；通過修改相關法律制度，賦予審委會以司法審判權能等。

2.2 廢除說

從上世紀八十年代開始，伴隨著法律不斷完善，學界開始關注審判獨立與體制改革。因審委會制度設計模糊所衍生的問題不斷暴露，學界開始產生剔除、廢除審委會的聲音，紛紛劍指審委會制度的弊端：首先，審委會作為法律明確規定的組織，且實際上掌握了法院的大部分裁判權，但法律對其職權范圍界定十分模糊，沒有限制的強權組織必然產生混亂；其次，審委會所處理的案件應當是“重大、復雜、疑難案件”，但重大、復雜、疑難的標準為何，卻不得而知，因此審委會除異常簡單的案件以外，便可決定任何案件的走向，為此為徇私舞弊提供了空間；再次，審委會作為“不出臺”的“審判組織”，衍生出“審判分離”的司法現狀，不僅嚴重違背了以事實為依據、以法律為準繩的原則和合議制原則，而且破壞了訴訟程序的連續性和完整性，加之大量的案件可由審委會終局裁定，其負面影響可謂達到極端。

因故在學界中“廢除說”愈發興盛，其中“部分廢除說”一派認為，審委會之所以飽受爭議的根源在于：審委會所對案件的決定權與其未參與庭審之因素無法銜接，而衍生出公然違反我國法律規定的“審而不判，判而不審”的局面，所以提出僅廢除審委會的“審判職能”，并保留監督等其他職能，以保障審委會在不影響現有司法體制的前提下正常運行；“完全廢除說”一派則認為，審委會的斷案制度與庭審人員的辦案責任制相悖，基于審委會對案件的決定權，使得由審委會形成或敲定的最終判決無法得到本應來自審委會的監督與審議，加之其缺乏對實踐中審委會運作情況進行實證分析等，而是籠統從文化論，規范論或組織結構、功能論理論視角，主張審委會是一種反法律、反司法的制度，是一種得不償失、弊大于利的制度安排，也是一種應該廢除的制度。endprint

2.3 學說評價

從完全廢除說角度出發，審委會確有諸如極具行政化味道、議事方式模糊、權責不明等缺陷，的確亟需改革，可中國本身的司法傳統與司法資源以及整體社會狀況等本土因素，加之審委會制度長期存在于我國司法實踐之中，早已融入我國司法體系，鑒于目前并無明確可降低法院及法官職業風險的代替機制，過于注重從法理角度論證廢除審委會定案機制的應然性，但脫離于我國法院系統的司法運行環境、基礎條件和實踐特色，相較之下完全廢除并非明智之舉。

從改革說角度出發，最高人民法院在不同場合均承認審委會制度存在諸多問題，并且肯定了改革審委會的必要性，但如何改革才能根治問題的本源，在破除司法行政化缺點的同時，還能使之適應整個現存司法體制？筆者認為，制度改革旨在達成社會需求，社會需求的實現基于大背景下相關配套制度與設施的完善，理論上趨于完備的制度設計并非必然適應社會需求。因此，單方面追求改革革新，爭取改變目前看似表面且不合理的現狀，不如分析社會需求，將配套條件及相關制度進行剖析，在制度推進至成熟的同時，在進行下一步具化的改革。

實際上，審委會制度是中國司法制度的縮影，其所承載的問題之復雜程度，已遠超這一制度存廢本身，單純的完全廢除說抑或概括保留說都無法適應目前的改革方向。如前所述，審委會制度的存在符合當前的政治體制要求，因此帶有較為敏感的政治色彩，從而短期內是無法廢除的。所以我們應當采取一種比較現實、可行的改革策略，在審委會現有的基礎上對它進行改革，讓它距離我國的司法制度改革目標更近一些，故筆者認為改革應在部分廢除說的基礎上加之職能擴張說。

3 審委會之“三權”強化

談及審委會制度改革，應先明確審委會組織的自身性質，通過保留、廢除和擴張的改革方式，使得新制度既滿足在新制度融入的過渡期中，不影響現有的司法體制；又要達到對目前審委會制度不足之處改良之目的。

討論審委會必須把審委會性質界定清楚，否則就會影響到問題的解決。關于審委會的性質學界主要有三種觀點：審判組織說、審判管理組織說及法院內部咨詢、監督機構說。由此可見，審委會其性質典型表現為集審判權、審判監督權、審判管理權于一身，因此如何配比“三權”的權重，通過什么方式具化相應權利以達到控權的目的，是目前改革的主要方向。

3.1 審判權角度——以法律審為中心

因為法律在對審委會審判案件的內容上限制模糊，使得審委會制度在實踐運行中過分參與個案審判，尤其是大量涉及事實認定的案件進入審委會討論范圍，造成審委會對合議庭職能的替代廣度不適當擴大。

首先，應明確審委會進行法律審的范圍。區分好法律問題與事實問題是審委會進行法律審的基礎性問題，因此可參照英美法系陪審團之方式，將案件分為“法律審”與“事實審”，由本案經手的法官進行具體案件的事實審理，由審委會負責法律審的范圍，如此一來既保障了案件整體的走向不違背親歷性原則，也充分發揮了審委會的指導監督效能。

其次，完善審委會討論決定案件的過濾篩選機制。審委會進行法律審的最終目的在于限縮對具體案件的直接參與，逐步實現功能重心的轉移，因此，如何認定所謂的“少數重大、疑難、復雜案件”的法律適用問題是關鍵。因故，通過建立相應的審委會非臨時性機構——審判辦公室（下稱“審判辦”），選擇具有相應辦案經驗、職位較高的成員進入，以控制進入審委會的案件類型、調整分配審委會職能范圍的能力。在該機構人員配置合理的基礎上，改良審委會討論案件的預審程序，在審判長、庭長決定提交案件的過程中，加入“審判辦”的最終預審環節，對案件進行專門的篩選和過濾。

最后，明確審委會討論案件相應的標準和相應制度。“審判辦”作為審委會審理前的把關機構，在對案件的預審上應有相應的細化標準，并且可加之特色案例以達到“舉重以明輕”的作用；在特色制度設計上可通過增加審委會委員參與一審審判的方式，來解決審委會審判親歷性缺失的問題，即“審判辦”在先對所有案件進行甄別，對于社會影響力大，極有可能進入審委會的特定案件，鼓勵合議庭進行上報和自身篩選，之后由審委會通知相應成員加入合議庭，協助審理。

3.2 審判管理權角度——強化宏觀指導能力

審判的宏觀指導是提升審判效率，把握審判大方向的核心。在我國四級法院制度下，各法院內部審委會的職能隨層級越高，距離具體案件審理越遠，其功能更趨近于總結、發布具備指導性意義的規范性文件，因故如何發揮層級化的審委會宏觀領導職能，是解決審委會現存不足的又一關鍵。

首先，應要求審委會定期總結和發布審判工作經驗。審委會可以從討論疑難、復雜、新型案件，對某些共性問題的處理方法或對某類案件的法律適用形成較為統一的認識，一方面，形成初步建議向審委會進行提交，經審委會審議決定后，形成規范性意見，以審委會名義予以發布；另一方面，審委會應當針對本轄區的司法改革工作進行研究，總結有益經驗，形成相應的規范性意見，總結提升出相應的制度規范，從宏觀上指導司法改革的正確方向。

其次，及時總結典型案例。案例的總結與歸納是彌補成文法的僵化而產生的一條靈活性途徑，審委會可選有關人民民生、公益訴訟、需保護群體等特別典型性案例進行總結與分析，并發布相應公告，一方面可及時回應社會關注，另一方面可供審判實踐參照，以充分發揮審委會的業務，維護司法正義。

最后，加強自身對錯案的確認與分析。涉及有錯誤可能性的案件，應當提交審委會討論決定，經審委會明確認定錯誤的案件，應當形成關于錯案確認情況及責任劃分意見的書面意見，由全體委員簽名確認后，由審委會辦公室將相關材料分別移交紀檢監察、組織人事部門實施責任追究。

只有審委會在日常職能上做到總結經驗，輔之以案例加以平衡，最后用錯案責任加以保證程序上的廉潔性，便可建立起通過宏觀指導的方式提升訴訟效率和完善訴訟程序的模式。

3.3 審判監督權角度——完善自身組織結構

審委會組織成員的獨立性是其公信力的立足之基，在審委會組織結構建設過程中，優化審委會的委員構成是最基礎的要求，但基于現實中審委會成員間以行政關系為主，相互之間為上下直屬關系，受限大，因此應做到完善自身組織結構。

（1）改良人員結構。審委會委員構成單一化是限制自身發展的重要原因，目前的人員構成多為法院領導階層，在審判能力打折扣的前提下加之領導階層的行政權威，很難達到實質的公平正義。因故，在院長及人大的核準下，加之審委會公開推薦模式作為第一環，鼓勵社會人士及法官自薦，增加普通法官擔任委員的比例，提升審委會審判能力及公正性。

（2）完善考核機制。組織審判能力的保持，需要考核機制來保障。目前審委會委員均為終身制，無法形成內部“優勝劣汰”的生態循環，必然形成審委會審判能力的下降和問題叢生的局面。首先，將終身制改為五年任職期，通過考評可連任，最多不超過兩年，形成良性循環；其次，完善委員的工作考核機制，涉及出勤、評議意見、個人科研實踐能力、廉潔自律情況等調查，面向全院進行評測，以達到考核的公平公正。

審委會的改革牽一發而動全身，某一層面的修改都將影響到原有制度的設計，諸如原有的回避機制、決議公示制度、復議機制等，都應依據現存改革內容相應地、適時地做出修改。

參考文獻

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