國外土地整理經驗對我國的啟示

朱鵬飛 華璀

摘要 分析了國外土地整理的發展以及土地法律制度的建設情況，總結德國、荷蘭土地整理經驗，結合我國國情，對我國土地整理提出以下建議：土地整理要結合現階段我國的實際情況，通過土地整理促進農業綠色發展及農村產業融合，夯實現代農業，推動精準扶貧。

關鍵詞 土地整理；國外經驗；啟示

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）07-0176-03

Enlightenment of Foreign Land Consolidation Experience to China—Taking Germany and Holland as Examples

ZHU Peng-fei1，2，HUA Cui1，2*

（1.Guangxi Teachers Education University，Nanning，Guangxi 530001；2.Key Laboratory of Beibu Gulf Evironment Change and Resources Utilization，Nanning，Guangxi 530001）

Abstract The development of land consolidation in foreign countries and the construction of the legal system of the land were analyzed.The land consolidation experiences of Germany and Holland were summarizd，combined with the situation of Chinese national conditions，the following suggestions of Chinese land consolidation were put foward：The land consolidation should be combined with the actual situation of China，promote the development of modern agriculture，promote the green development of agriculture，the integration of rural industry，and promote the precision of poverty alleviation through land consolidation.

Key words Land consolidation；Foreign experience；Enlightenment

土地整理是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設活動和自然災害損毀的土地進行整理，提高土地利用效率的活動。2016年中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》明確指出要有序大力推進農村土地整理。在全國范圍內開展土地整理將是“十三五”期間國家農村土地改革的重要組成部分，將在促進農村土地利用結構改革、盤活農村大量閑置土地、重置農村空間景觀、打造新型生態農村方面起到極為重要的作用。通過土地整理，將散亂的農地連成大片，將農村因勞動力外出務工而撂荒的大量閑置農田耕地重新利用。以土地整理為農村土地改革的契機，推進農村土地利用的升級轉型。根據國情，不同區域的發展狀況的不同，發展現狀的差異，對農田規模經營來進行分等定級。通過規模經營挖掘“小塊并大塊”的整體效益。通過土地整理為最終實現促進“三農”的發展，完成2020年順利實現農村貧困人口全面精準脫貧，貧困縣集體如期“摘帽”的任務提供有力的保障。

1 國內外土地整理現狀

1.1 國內土地整理現狀 我國沿海地區發展迅速，人地矛盾突出。浙江省于2003年開始對全省范圍內的行政村進行全面整理。該省整理的類型主要有整村異地搬遷型、本行政村內部整理重劃型、中心村聚攏型、城鎮安置型等土地整理類型。通過大力開展土地整理工作，截至2015年底浙江省已經連續20年實現耕地占補平衡。2008年以來，浙江開展了“百萬”造地保障工程、農村土地綜合整理、高標準基本農田建設等一系列工作。2009—2014年，浙江省共整理土地面積56.867萬hm2，新增耕地面積8.067萬hm2。上海市土地整理通過宅基地置換的方式將村民向集鎮集中，縮小宅基地使用面積，農田集中經營管理，以此增加土地供應量。廣西龍州縣開創了土地整理龍州模式。從2006年開始，龍州縣通過“結對并地，小塊并大塊”的方式進行土地整理，將散亂、小塊的土地合并成大塊的土地，再根據農戶原有面積抽簽分配土地。這極大地方便了農田管理和機械化耕作，有利于促進增產增收，調動農民生產積極性。隨后又開創了“并戶聯營”經營模式，農戶間合并土地交由農民專業合作社經營管理，而具體經營管理農地的是專業種植戶，農戶根據出地的比例出資、收益。創新性地設立了農業龍頭公司模式，農戶將土地流轉給農業龍頭公司，國家在水源建設，基礎道路方面給予公司補貼支持，公司進行規模種植，機械化種植管理[1]。

1.2 國外土地整理現狀 國外土地整理首先起源于歐洲，德國是歐洲國家中較早進行土地整理的國家，然而不同國家和地區對土地整理的稱呼也不同。其中，俄羅斯、德國、荷蘭等國稱之為土地整理， 澳大利亞稱其為土地復墾整理，日本則稱其為土地整理或整備，或稱其為耕地整理[2]。

德國的土地整理大致可以分為3個階段：在生產力比較落后的中世紀到20世紀初，以土地“小塊并大塊”為主，合并規整零散小塊的土地，提高土地的集體效益；在經濟高速發展的20世紀30年代，土地整理以儲備土地為主，把因為推進基礎設施建設而凌亂分布的土地重新調整規劃；20世紀70年代，這一時期歐洲經濟發達，社會繁榮昌盛，治安穩定，人們渴望回歸自然的心理極其強烈，此時的土地整理以保護自然環境和景觀生態格局為主題。德國土地整理取得成功，得益于有關土地整理方面的法律法規、土地整理機構的完善、土地整理過程中的權屬管理、公眾的高度參與等[3]。

日本土地整理以耕地整理為主，其特點主要包括有法可依、完善耕地整理程序、共同監督、完善監督機制4個方面。耕地整理的實施內容主要包括耕地整理實施的立項、置換土地、施工、竣工驗收、地租分配、登記及土地整理后續管理幾部分。

在全世界范圍內，荷蘭屬于較早開展土地整理的國家。20世紀初，荷蘭開始開展較低層次的土地整理，主要是將散亂的土地合并重新調整規劃，便于農業機械化生產和規模種植，促進農業的發展。荷蘭于1924年頒布第一部《土地整理法》，旨在將土地集中管理，便于農業機械化生產，提升農業生產水平。1938年出臺第二部《土地整理法》，目的與第一部一致，變化的是土地整理的手續得到了簡化。20世紀40年代開始，荷蘭土地整理向更為深層次的土地利用發展。特別是1954年頒布的《土地整理法》具有極大的轉折意義，最明顯的改變是引進了鄉村景觀規劃。風景園林師相對于過去土木建筑工程師，對鄉村景觀的布局設計重塑了荷蘭鄉村景觀生態美學，全面挖掘了鄉村美學潛力[4]。

1.3 國外土地整理與我國的聯系 相比于歐洲較早進行土地整理的國家，我國當前土地整理尚屬于初級階段。目前我國的土地整理更關注的是合并散亂的地塊、墾荒造地、鄉村布局調整、宅基地置換等，更多的是為了配合城鎮擴建，利用增減掛鉤實現耕地占補平衡。而土地整理較早的國家已經有了完善的土地整理法，規范了土地整理的目的、設計、施工，確保了土地整理涉及者的利益，明確了土地整理管理機構的權力范圍等。為了促進我國土地整理更加全方位的發展，可以深度分析總結較早實施土地整理國家的經驗。

2 典型國家土地整理分析

2.1 德國土地整理經驗

2.1.1 德國土地整理的目標。16世紀中期到20世紀初，以提高生產條件為主，“小塊并大塊”為這一時期土地整理的主題。20世紀30—60年代，該階段的歷史任務是進行土地儲備，便于推進基礎設施建設，并將大量因基礎設施建設造成地塊散亂的土地重新規劃整理。20世紀70年代至今，德國土地整理更加注重生態景觀的布局設計，既要促進現代化農業的發展，也要保護鄉村生態面貌和空間布局。

2.1.2 德國土地整理的機構建設。德國土地整理的政府機構稱為土地整理局，而土地整理是由從事農業的工人代表、公共利益代表、土地所有者共同參與下進行的一種經濟活動。土地整理局的職責主要是進行土地整理方面的立法工作，制定土地整理相關的操作細則，在有關的法律框架內對土地整理過程進行全程監督，并承擔相應的法律責任。土地整理最高權力機構是州一級，在地方區域和基層也均設立土地整理機構，地區和基層土地整理機構只需要負責本區域內的工作，禁止干涉其他地區的土地整理工作。德國土地整理工作的具體執行單位為參加者聯合會，該會是由土地整理區域內的土地所有人和土地整理期間的合法建屋權人共同組成。參加者聯合會是一種社會法人團體，該組織民主選出的理事會作為其權利代表人。參加者聯合會的具體執行工作受土地整理局的指導和監督[5]。

2.1.3 德國土地整理法律制度。德國的首部土地整理法于1953年頒布，并在此基礎上于1976 年和1982 年進行了2次修改完善，德國聯邦土地整理法明確規定了土地整理權力機構設置及職能、組織結構、具體執行單位、整理的目的、整理的任務與方法、竣工驗收、權屬調整登記等。土地整理法庭在州最高行政法院內均有設立，其職能負責審議、處理土地整理訴訟案件。為了便于處理爭議，在州一級土地整理局內部還設立了獨立的仲裁機構，負責解決土地整理過程中的有關爭議。德國聯邦土地整理法和各州在此基礎上制訂的實施細則與條例作為土地整理的法律根據。德國土地整理取得的巨大成功與其嚴明、細化、完善的法律法規，法庭設置，仲裁機構密不可分。這一系列的法律法規、法律機構為土地整理過程中的爭議、權屬關系、各方執行的權力范圍、應享有的權益做出明確的判定。

2.1.4 德國土地整理的特點。

（1）土地權屬關系的管理。在土地整理項目立項前，首先明晰項目區的各土地所有者與土地的權屬關系，調整方案必須權衡參加者聯合會各方的利益，且要通過表決、公示等復雜的程序。

（2）土地整理過程中進行土地估價。德國的國家土地并不是通過對土地分等定級確定一定范圍內土地的基準地價，而是建立起地塊間的相對價值關系。首先是土地整理局建立一個土地價值參考體系，相當于我國的地價基準體系。再根據土地的質量、用途、坡度、植被覆蓋等對土地進行分等定級。為了便于每個土地等間的價值交換，需對每個土地等級都確定一個相對價值系數。土地的估價結果要具體落到土地估價圖上，即在各個圖斑上有各自等級的土地估值。

（3）公眾廣泛參與到土地整理過程中。首先，德國公眾參與土地整理的組織形式、參加的規模、可以行使的權力都有明確的法律條文保護。其次，土地整理每一個項目的立項、估價結果、整理方案、權屬調整都會公示，接受公眾的監督和質詢。

（4）德國土地整理既要兼顧促進農業的發展，更要考慮景觀的空間布局、當地人文、社會習俗、自然生態間的平衡關系。

（5）“3S”（GIS、RS、GPS）技術在土地整理過程中的廣泛應用。硬件設施、軟件配備、技術標準的有機結合為高效的土地整理提供了科學保障。

（6）土地整理費用出資情況。土地整理費用多數由政府出，部分由參加者聯合會分擔。政府對道路規劃建設、給水設施建設等公共設施出資80%左右，對生態建設部分則是承擔全部費用。

2.2 荷蘭土地整理經驗

2.2.1 荷蘭完善的土地整理法及其相關法。荷蘭于1924年頒布首部《土地整理法》以來，伴隨著土地整理的目的由單一的促進農業生產發展逐漸演變為更深層次、復雜的綜合土地整理，荷蘭《土地整理法》也不斷地修訂。在修訂過程中，為了順應時代的需要，豐富土地綜合整理的內容，推出了《自然和景觀保護法》《鄉村發展的布局安排》法案等多部法律。有了完善的法律作為土地整理的保證，荷蘭進行土地整理過程更加順暢，

規劃也更加科學，整理的結果更受公眾認同。

2.2.2 風景園林設計師參與到土地整理過程中。荷蘭參與土地整理的風景園林設計師不僅是做鄉村的景觀布局、綠化設計等傳統業務，也參與到基礎設施的路線設計布局、區域種植規劃、生態網絡設計、當地歷史紋理的延續中[6]。土木建筑工程師對基礎設施的路線選址考慮得更多的是快捷便利、實用、成本預算，而風景園林設計師更善于考慮基礎設施與沿途風景的融合、協調、線性的襯托。對于生態網絡的規劃，風景園林設計師會關注當地自然的發展進程，參考景觀生態學的設計，兼顧農業發展、戶外休閑、生態自然保護區等的利用布局。

3 探索符合我國國情的土地整理道路

3.1 德國土地整理對我國土地整理的啟示

3.1.1 土地整理法律法規方面。為了加快土地整理的法治化進程，我國需要一部完善的全國性的土地整理法——《國家土地整理法》。各省、區、直轄市、特別行政區在《國家土地整理法》的基礎上出臺符合本省、區、直轄市、特別行政區情況的土地整理管理辦法和具體的操作細則。

3.1.2 土地整理機構的設置。我國在國土資源部，省（區、直轄市）市縣均設有土地整理中心，各地區名稱不一，但是核心工作都是土地整理。我國的土地整理機構設置完善，但是比起德國的土地整理法庭、仲裁機構、監督機構還是有很大的差距。土地整理已是大勢所趨，是“十三五”期間農村土地改革的重要組成成分，是解決空心村遺留土地、農民進城務工丟荒土地、改變農村生態格局、鼓勵農民留守家鄉建設生態農村的大好政策。

在土地整理機構設置方面建議如下：

第一，在省一級高級人民法院設置土地整理審判法庭，負責審判土地整理涉及到的爭議，包括審理各個土地整理機構的權利執行范圍、權屬關系、調整方案等。在市一級土地整理中心設置獨立的土地整理直接仲裁庭，負責直接仲裁縣級土地整理過程中發生的爭議。

第二，設立土地整理監察機構。省一級設立土地整理巡視處，負責不定期地到各個市進行土地整理巡視工作。市一級設立土地整理巡視常駐機構，負責到各個縣去巡視土地整理的工作。

第三，縣一級作為土地整理的具體實施單位。具體實施單位應該不僅包括政府土地整理中心的代表，更應該有土地所有權代表人、土地使用權代表人，還應該包括農林、水利、交通、環保、財政各方代表。

3.1.3 土地整理過程中的權屬管理。必須界定清楚土地權屬人各方的產權關系，禁止權屬不清的情況出現。在土地整理調整前，首先要將國有土地、集體所有土地分別進行產權登記。解決好土地所有權爭議、土地使用權爭議、土地他項權利爭議。本著“充分尊重歷史，從當前實際出發，保護當下實際占有使用的情況”原則解決各類爭議。土地整理調整方案要及時公示，接受群眾，特別是土地權屬人的質詢[7]。

3.1.4 土地整理過程中的技術及大數據支持。利用“3S”技術，充分整合GPS、RS、GIS三大軟件的強大功能，構造一個能夠融合這三大技術的工作空間，能夠實現對各類空間信息的監控、管理、預判以及處理更新。通過部門間的數據共享獲取村莊常住人口，閑置宅基地、空地，村莊建設用地范圍。通過遙感影像可以預判農用地耕種情況、丟荒數據、土地植被覆蓋率、坡度、土地利用類型等情況。大數據可以為土地整理提供海量的基礎信息，加工處理后的大數據可預判整理的范圍，為施工方案的設計提供數據支持等。

3.1.5 以土地整理促農村土地利用結構改革。通過土地整理重新劃分土地利用類型，既要建設不同標準農田促進農業現代化發展，實現增產增收的經濟目標，也要考慮水、路、林的線性布局和區域規劃，以及休閑娛樂與生態景觀的空間布局。低碳、綠色、生態發展已經成為未來發展的趨勢。在土地整理過程中，人性化的設計、對生態系統平衡的保護、綠水青山的堅守、空間景觀的布局應該成為土地整理前著重考慮的核心課題。

3.1.6 讓群眾廣泛參與到土地整理中。我國很多農民群眾都不理解什么是土地整理，為什么要進行土地整理，土地整理有什么用，整理過程對自己利益的影響如何，這一系列的問題必須向農民群眾解釋清楚。在進行土地整理前，縣、鄉、鎮、村每一級都要開會普及介紹土地整理所涉及到的各方面問題。唯有在廣泛的群眾參與和監督下，土地整理過程中所涉及到的問題才能得到有效的解決。

3.1.7 爭取金融機構和公司的支持。我國土地整理過程中的項目資金主要來源于政府，這對政府的財政壓力很大，而政府的資金投入對土地整理所需資金又很有限，當前阻礙我國土地整理事業發展的主要障礙是缺乏土地整理資金以及全社會各方的參與度偏低。在土地整理實施過程中，可以爭取金融機構和公司的支持。央行可要求每家銀行每年要對從事土地整理工作的公司低息放貸一定的資金，對于完成指標的銀行，可以下調該銀行的存款準備金，以此推動各大銀行對土地整理的支持。

3.2 荷蘭土地管理經驗對我國的啟示

3.2.1 在土地整理過程中重視風景園林設計師的廣泛參與。我國在道路橋梁、通水設施建設、土木設計施工等基礎設施建設方面有很完備且富有經驗的隊伍，但缺乏土地整理整體布局的把握。而我國風景園林設計師則更多地活躍在房地產行業、公園規劃、城市園林設計中。我國需要挖掘風景園林設計師的靈感，讓他們廣泛地參與到土地整理中，讓風景園林設計師參與到田水路林村的設計布局、土地利用類型的分布設計、生態景觀的空間布局中去。

3.2.2 在土地整理過程中延續歷史文化肌理。我國歷史文化深厚，56個民族各有特色，各個片區間文化習俗、歷史沉淀差異巨大。2016年國家公布了首批127個特色小鎮，國家區域文化特色傳承已迫在眉睫。在土地整理過程中，應該看到當下的存在是歷史選擇的結果，充分順應自然歷史的演變，尊重區域特色文化，規劃既要注重當下的實際也要研究過去的演變。

3.2.3 以土地整理促城鄉協調發展。以開展土地整理為契機，重塑農村景觀生態布局，推進農村環境治理，打造生態宜居美麗新農村。根據“留住綠水青山，建設生態新農村”原則，加大農村基礎設施建設力度，以城市反哺農村，實現基建聯動互補，共享發展成果。要維護土地整理項目中進城落戶農民宅基地使用權、地役權、土地承包經營權、土地抵押權等，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。

3.2.4 以土地整理促進精準扶貧。全國貧困縣、貧困村要在2020年前全體實現“貧困摘帽”，以農村土地綜合整理為抓手，全力推進全國596個國家貧困縣土地整理工程，特別是山區貧困縣的土地整理工程。通過土地整理進行差異化精準扶貧，發展當地特色產業，提高農產品數量產出，提升農產品質量。根據“集中連片、整村整鄉推進”土地整理的原則，將土地利用總體規劃、城鄉建設規劃和村級發展規劃多規聯動互補，明確土地整理的范圍。

參考文獻

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