芻議城鄉統籌背景下小城鎮總體規劃的編制

李佳　王曉濤　王景

【摘 要】 本文在詳細分析城鄉統籌背景下影響小城鎮發展要素的基礎上，提出了規劃研究的重點內容應該包括：發展空間利用統籌化、經濟發展與產業布局一體化、農村勞動力轉移與城鎮化無縫對接、居民點體系優化與重構、社會服務設施均等化、基礎設施建設一體化。

【關鍵詞】 城鄉統籌；小城鎮；總體規劃

“城鄉統籌”這一發展思想最早是在黨的十六大報告中提出的，隨后在黨的十六屆三中全會中得到了進一步拓展，將其放在了“五個統籌”的首位，自此，全國大多省份紛紛開始著手城鄉統籌規劃工作。[1]

加強現階段城鄉統籌規劃具有重要意義。城鄉統籌發展是構建和諧社會的重要任務；城鄉統籌是城鎮化發展到一定階段的必然發展途徑；城鄉統籌使農村地區的發展面臨更多的機遇。小城鎮作為聯系城鄉的紐帶，既是農村地區的經濟、政治、教育、文化和信息中心，又依托于城市，具有一定的經濟功能。作為工業反哺農業的重要載體，小城鎮對新農村的發展起著指導、示范和支持作用，同時又可以作為農村地區的發展極。因此，以小城鎮為空間節點，通過絕大多數農民的“就地城市化”實現城鄉統籌是我國最現實的選擇。因此，要特別重視城鄉統籌背景下的小城鎮規劃編制工作。[2]

一、城鄉統籌背景下影響小城鎮發展的要素分析

1、人口要素

人口要素直接決定了小城鎮的等級規模，也決定了公共設施、基礎設施的配置標準。人口要素是所有要素中最具有主動性的因素，人口的集聚與流動，很大程度上影響著小城鎮的發展與規劃。

2、產業要素

生產力發展到一定水平后，產業要素會在空間上進行聚集，它是城鎮發展最基本的動力。各小城鎮在發展過程中都將形成各自的主導產業，以期與周邊地區或更大的區域發生聯系。但在某些地區，各小城鎮的主導產業趨同性較強，出現了同質化的惡性競爭，影響了該區域經濟的發展。城鄉統籌背景下產業間的協調將是小城鎮發展的重要手段。

3、土地要素

從用地層面來看，小城鎮發展是城鎮建設用地的擴張、農村居民點的縮減合并與建設用地對農用地的侵蝕，通過土地的規模、屬性及空間分布的變化，從而達到一個基本均衡的狀態。

4、設施要素

設施要素包括網狀設施與點狀設施。網狀設施有兩種：一種是網狀生態通廊，指生態廊道、河流水系等生態性物質連通媒介；另一種是網狀基礎設施，指道路網絡、電力電信網絡等各類市政基礎設施，是小城鎮發展的重要支撐保障。點狀設施指分布在各建制鎮、農村地區分等級的教育、醫療衛生、文化體育、養老等設施。[3]

二、城鄉統籌背景下小城鎮總體規劃的重點研究內容

1、發展空間利用統籌化

城鄉統籌的目標之一就是協調設施布局、重構空間格局，科學空間管制來協調資源環境沖突。在城鄉統籌的背景下，需要按照功能區劃對小城鎮的發展空間進行嚴格的管制。在此基礎上，與更大區域，如縣域的空間結構規劃相協調，確定小城鎮規劃區域的空間結構，以促進小城鎮的可持續發展。小城鎮空間統籌的管制分區可分為：災害防治區、生態保護區、風景旅游區、居民點建設區、農業生產區和基礎設施廊道。[4]

2、經濟發展與產業布局一體化

經濟發展是小城鎮發展的重要組成部分，經濟發展水平有時可作為小城鎮整體發展水平的衡量指標，而產業是經濟發展的主要動力。統籌城鄉產業發展，首先要優化產業結構，將工業生產鏈條向農業延伸，大力發展與該地區資源條件相適應、與農村經濟結構緊密聯系的勞動密集型產業，并將其培育成特色主導產業；其次依托城鎮工業園區整合產業布局，通過工農、工貿、農貿聯動，形成一、二、三產相互協調、關聯配套、結構合理、技術先進的產業體系。

3、農村勞動力轉移與城鎮化無縫對接

通過發展非農產業、加快城鎮建設、改革戶籍制度及相關聯的社會保障制度以及提高農民科技文化素質等途徑來減少農民群體的數量，而這實質上就是農村勞動力轉移的問題。小城鎮非農產業的發展可以解決一部分剩余勞動力的就業問題，其余人口需要異地遷移。政府可以通過提高勞動人口的文化、業務素質來推進勞動力轉移，通過戶籍制度改革和社會保障制度的完善，來實現進城人口市民化和流動人口固定化，使得勞動力轉移與城鎮化無縫對接。

4、居民點體系優化與重構

村莊布局分散是我國的普遍現象。因此，應優化鎮村體系結構，通過適當地“遷村并點”，積極引導農村人口向城鎮集中、基層村人口向中心村集中。在居民點體系優化與重構的過程中，選址、空間結構、規模等級、職能分工是規劃的重點內容。其中，選址主要考慮用地條件、交通區位條件以及設施配置狀況等；空間結構主要是結合上位規劃，基于生態安全和發展肌理而形成；規模等級是通過考慮各村鎮的發展現狀及潛力，從而確定人口和等級；職能分工是結合各村鎮的資源條件和農業、企業發展現狀，從區域的層面上合理確定職能分工體系。[5]

5、社會服務設施均等化

要在廣大農村地區完全實現集中居住往往存在限制性因素，因此，社會服務設施需要分等級均衡分布，以縮小城鄉居民生活條件上的差距。教育設施方面，小學和幼兒園的配置要在考慮標準規模下限的基礎上考慮合理服務半徑的問題，可比城市略大，但考慮到就學兒童年齡尚小，因此在空間上需均等布局，小學可以結合完全小學與非完全小學的方式配置。醫療設施需提高醫療水平，方便居民小病就近就醫。文化設施建議在每個集中居民點都配置，以活躍農村居民的生活。養老設施可在集鎮集中配置，考慮到目前我國農村老齡化率普遍較城市地區高的現狀，合理確定養老設施的規模。[6]

6、基礎設施建設一體化

為滿足農村經濟發展和改善人民生活的需要，必須堅持農村基礎設施規劃先行，充分考慮與周邊區域的共建共享、管網的銜接，使城市基礎設施向農村延伸。在農村地區，重點應解決路、水和環境景觀特色問題。道路是村莊乃至小城鎮與外部區域聯系的重要通道，因此要合理布局路網，提高道路等級。對于依河而建的小城鎮，需重視河堤建設與河道整治，并在其基礎上完成景觀治理，合理利用農村地區的環境資源。

三、結語

在城鄉統籌實踐逐步走向深入的過程中，小城鎮規劃無疑成為城鄉統籌的重點和難點，其規劃內容不僅解決了勞動力轉移帶動城鎮化的問題，同時為遺留在農村的居民解決了基本的生產、生活問題；同時，其規劃編制的質量和水平對于城鄉統籌的深化完善，引導農民安居致富具有重要意義。本文對城鄉統籌背景下的小城鎮總體規劃的編制內容進行了初步研究，得出了一個較為普遍的結論，但具體案例還要視其具體情況來進行分析和規劃，避免規劃在實施的過程中又出現“千城一面”的尷尬局面。

【參考文獻】

[1] 張俊衛.城鄉統籌發展的“2+8”研究模式[J].規劃師，2008.10.5-9.

[2] 袁靜.基于城鄉統籌視野下的關中地區小城鎮發展規劃研究[D].西安：長安大學，2010.

[3] 張宏元，王倩，鄭雄彬.“十二五”規劃背景下城鄉發展的機遇、挑戰與應對——兼論城鄉統籌發展的任務、途徑與典型模式[J].規劃師，2011.27（4）10-15.

[4] 鄧柏基，陶修華.城鄉統籌發展示范區規劃探討—以許昌市為例[J].規劃師，2008.24（10）14-18.

[5] 蔣蓉，邱建.城鄉統籌背景下成都市村鎮規劃的探索與思考[J].城市規劃，2012.36（1）86-91.

[6] 陳白磊，齊同軍.城鄉統籌下大城市郊區小城鎮發展研究——以杭州市為例[J].城市規劃，2009.33（5）84-87.

【作者簡介】

李 佳（1989.7-）女，陜西延安人，碩士研究生，任職于陜西省城鄉規劃設計研究院規劃設計所.

王曉濤（1989.5-）女，陜西榆林人，碩士研究生，任職于陜西省城鄉規劃設計研究院城市發展研究中心.

王 景（1985.4-）男，陜西渭南人，碩士研究生，陜西省城鄉規劃設計研究院，規劃設計所.