城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下社會保障法律制度的理論述評

鄭鵬

摘 要：改革開放以來，我國城市社會保障制度通過不斷地改革和創(chuàng)新已形成為一套較為完整的保障體系。而農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，形成城鄉(xiāng)分割的二元社會保障結(jié)構(gòu)。本文以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主線，通過對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本內(nèi)涵及其對我國社會保障制度建設(shè)的新要求的闡釋，提出完善社保制度的措施。

關(guān)鍵詞：社會保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；制度完善

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本內(nèi)涵

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌旨在打破城市和鄉(xiāng)村相互分立的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，在改革開放的時代背景中，使城市和農(nóng)村相互融合與促進，互動發(fā)展，將農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟體系中進行宏觀考慮，統(tǒng)籌物質(zhì)、政治、精神和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的作用，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展互贏的格局。總的說來，包括以下基本含義：

城鄉(xiāng)一體化。我國城市與農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平已呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不對等：偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟落后，依然自給自足，而發(fā)達(dá)城市已經(jīng)接近中等發(fā)達(dá)國家的水平。在嚴(yán)重的發(fā)展差異背景下，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌策略便是通過城鄉(xiāng)一體化，逐步消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補，國民待遇一致，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟互惠互利，相互帶動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

1.統(tǒng)一部署

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌即包含了要對城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃和部署的意思。政府在編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的具體規(guī)劃時，要縱觀大局，統(tǒng)一謀劃，將農(nóng)村的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展納入到國家宏觀戰(zhàn)略布局中去。農(nóng)村的各項事業(yè)的有序發(fā)展也應(yīng)成為國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的一項重點，并通過統(tǒng)一謀劃，使農(nóng)村與城市經(jīng)濟得以在正確的政策策略推動下均衡發(fā)展。

2.平等對待

平等對待不僅意味著在政策制定和國民經(jīng)濟計劃上使農(nóng)村和城市融為一體，通盤謀劃，共同考慮，更強調(diào)要將城市和農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和生態(tài)保護等各方面給予一視同仁的對待，二者應(yīng)放在同樣重要的位置上，不要一味地劃分先后、快慢和主次。并且城市和農(nóng)村應(yīng)實現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享，應(yīng)以客觀、公正、平等的理念發(fā)展，以逐步縮小我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會差距，因為從發(fā)展權(quán)的角度來說，不同區(qū)域間理應(yīng)獲得平等的發(fā)展機會和發(fā)展權(quán)利。

3.共同發(fā)展

共同發(fā)展是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本目的和途徑。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌意味著農(nóng)村和城市的發(fā)展應(yīng)同時進行，缺一不可，不能只重其一。原因在于城市和農(nóng)村的發(fā)展是相互聯(lián)系、相互依賴、相互作用、相互促進的，農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的引導(dǎo)和帶動，城市發(fā)展也離不開農(nóng)村的推動和促進。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟、社會、政治、文化和生態(tài)領(lǐng)域的共同發(fā)展，就要通過合理調(diào)整區(qū)域布局，完善區(qū)域政策制定，改善國民收入分配制度等措施，使農(nóng)村和城市相互促進、共同發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對社會保障制度建設(shè)的基本要求

1.堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向

要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度的目標(biāo)，就要認(rèn)清中國社會保障制度的現(xiàn)實情況，以解決農(nóng)民民生問題為出發(fā)點，分步實施，層層推進，逐步完善和改革農(nóng)村的社會保障體制，并加大政府對其投入資金的力度，建立起多層次、全方位、多角度的農(nóng)村社會保障制度，縮小城鄉(xiāng)差別，使城市和農(nóng)村的社會保障制度建設(shè)最終實現(xiàn)一體化。我國長期處于社會主義初級階段，農(nóng)村人口眾多，發(fā)展不平衡，要在短時間內(nèi)形成高度發(fā)達(dá)的社會保障體系不太現(xiàn)實。故應(yīng)從發(fā)展條件相對較好的農(nóng)村地區(qū)著眼改革，然后層層推進到全國，與城鎮(zhèn)社保實現(xiàn)對接。

2.合理布局，統(tǒng)一規(guī)劃

完善農(nóng)村社會保障制度是推進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的題中之義，也是重要組成部分，它理應(yīng)被政府納入我國國民經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃之中，進行統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。應(yīng)實現(xiàn)農(nóng)村與城市社會保障制度的相互融合，相互帶動，消除城鄉(xiāng)差別，為社會保障統(tǒng)籌發(fā)展奠定基礎(chǔ)。為確保農(nóng)村社會保障制度與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌布局，就要大力彌補農(nóng)村社保制度中的缺陷，加大政府對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，改善農(nóng)村在社保資源配置中的不利地位，使農(nóng)村社會保障制度全方位地惠及于民。

3.公平對待

公平對待，即指社會保障制度應(yīng)體現(xiàn)出平等對待城市居民和農(nóng)村居民的含義。在保障覆蓋面上，處在相同條件的農(nóng)村與城市居民應(yīng)該享受相同的保障覆蓋；在保障水平上，應(yīng)該使得同類的農(nóng)村和城市社會成員享受到同等的社會保障服務(wù)；在保障項目類別上，農(nóng)村居民應(yīng)該能夠與城市居民一樣享受到同等條件的保障項目。但是，公平對待也并非絕對意義上的公平，城市與農(nóng)村居民的社會保障待遇也不應(yīng)完全相同。如果在待遇上完全相同，則更多地會對城市居民不利。所以，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各種實際情況，從社會保障本身所產(chǎn)生的實際效果來評判其是否公平。

4.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對我國社會保障制度產(chǎn)生阻礙作用，應(yīng)積極促進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的融合，縮小城鄉(xiāng)差距，以逐步完善社會保障體系和促進我國城鄉(xiāng)的健康發(fā)展。要不斷增加對農(nóng)村社保的財政投入，通過建立基金等方式來開拓農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展渠道。同時要通過城市社會保障制度安排中的各種優(yōu)勢所在，來逐漸彌補農(nóng)村社保制度的不足，使農(nóng)村社保的覆蓋面以及服務(wù)水平不斷提升。

三、加大農(nóng)村社會保障投入，大幅度提高農(nóng)村社會保障待遇

為提高農(nóng)村社會保障水平，中央、省、市要不斷加大農(nóng)村社會保障投入。在中央和各省增加社保額度的前提下，各市縣應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村社會保障資金建立動態(tài)調(diào)整機制，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平增加保障資金，使各級財政補助金及時撥付和就位；穩(wěn)步提升農(nóng)村居民最低生活保障、新農(nóng)合補助、五保戶和農(nóng)民養(yǎng)老的待遇標(biāo)準(zhǔn)；加快農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)，了解并研究新農(nóng)合制度的資金匹配狀況、資金統(tǒng)一運作和個人付費標(biāo)準(zhǔn)等問題，同時較大程度地提升報銷占比和報銷極限。

四、結(jié)論

為完善我國農(nóng)村社會保障制度，應(yīng)改變傳統(tǒng)的“二元化”社會保障制度，遵循城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，合理布局，統(tǒng)一規(guī)劃，公平對待，不斷增加對農(nóng)村社保的財政投入，滿足農(nóng)民的基本生活保障需求，推進城市和農(nóng)村社會保障制度的整合，最終實現(xiàn)社會保障體系的一體化。我國農(nóng)村人口眾多，社會問題復(fù)雜，基本的國情決定了農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展是個循序漸進的過程。我們應(yīng)當(dāng)不斷開拓適合我國國情的農(nóng)村社會保障制度，不斷彌補農(nóng)村社保制度的不足，縮小與城市的差距，實現(xiàn)二者的共同發(fā)展，同步推進。只有這樣，才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立具有中國特色的完善的社會保障體系。

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