多元主體參與背景下的基礎教學治理結構構建研究

摘 要在我國經濟和社會高速發展的新常態下，單一的主體已經不能滿足中小學現代化的需求，多元主體的參與才是推進我國中小學治理結構改革的必由之路，同時也是實現教育治理現代化、建設中國特色社會主義民主的必然要求。通過分析中小學的多元主體，比如政府、校長、教師、學生和學生家長、社區和社會的權益訴求，來探討目前在多元主體參與背景下中小學治理結構存在的現實問題，以及提出解決問題的有效策略，對完善中小學的治理結構具有不容小覷的建設意義。

關鍵詞多元主體 中小學 治理結構

新時期，基礎教育的義務化、大眾化給中小學校發展帶來了一定機遇，但是與之俱來的便是競爭淘汰機制下的挑戰。因此，中小學要想獲得發展，就必須接受挑戰，抓住機遇，積極推進中小學進行教育改革，促使中小學構建科學化、規范化的治理結構，實現中小學健康持續的發展。但是因為利益主體的多元化、復雜化，中小學在發展過程中，不論是外部治理結構，還是內部治理結構，不可避免地都會遇到一些難題，那么如何構建良好的中小學治理結構便成為當務之急。

一、中小學多元利益主體及其權益訴求

現代教育改革要求我們構建的中小學治理結構不能再停留在單一的主體上，應拓展到多元主體。多元主體指的是與學校有密切關系的利益相關者。“利益相關者”一詞的出現可以追溯到1708年，當時還主要應用于企業、經濟等領域，之后拓展開來，文化學、教育學也開始使用這一概念，像政府、校長、教師、學生和學生家長、社區和社會都可以被視為中小學的利益主體。每個主體都有自己不同的權益訴求，了解利益主體的權益訴求對調動多元主體共同參與中小學治理結構的構建具有極其重要的意義。

1.政府及其權益訴求

政府不僅是國家事務的管理者，也是政策的執行者。中小學教育屬于基礎教育，是義務教育的重要組成部分，政府通過調節財政、招生、獎勵政策來影響中小學教育的實施。其權益訴求是希望中小學能夠積極貫徹中國特色社會主義的教育辦學方針，為國家經濟、社會發展培養人才。

2.校長及其權益訴求

在中國，義務教育階段實行的是“校長負責制”，校長是中小學教學管理的第一責任人，對學校的章程或者管理制度的制定有一定的決策權，可以任意調配中小學各個部門的資源；負責指導學校按照國家規定的教學大綱來組織教育教學活動。校長一般會從學校的角度去思考問題，希冀通過構建中小學的治理結構來改善學校自身的辦學條件，提高人才培養質量，形成獨樹一幟的辦學特色，促進中小學又好又快地發展。

3.教師及其權益訴求

教師是教學活動的直接參與者以及具體執行者，是聯系學校和學生的重要橋梁。教師擁有教育教學權、崗位培訓權、學術自由權以及參與學校公共事務管理的權力，通過教職工代表大會來表達自己的內心需求和自己對于學校發展的個人看法，從而行使自己對于學校的管理參與權，在為自己爭取更多的利益和福利的同時促進學校的發展。教職工代表大會維護了教職工的合法權益，保障了教育教學的正常運行。

4.學生和學生家長及其權益訴求

學生是教育教學活動的重要主體，學校的一切設施、服務都是圍繞學生來提供的，他們是諸多利益主體中最重要的一員，無論是政府、學校還是家長、社會都是由于學生而聯系在一起的，因而其權益訴求也是我們第一時間應該考慮的。學生家長作為中小學生的監護人，和學生一樣總是希望學校能夠開展更豐富多彩的教學活動，組織更有趣好玩的社會實踐活動，提升學生的實踐能力和競爭力，實現多方面、多領域的綜合發展。

5.社區和社會及其權益訴求

社區是社會的組成基礎，社區通過組織社區比賽、社區實踐等活動來補充和豐富“校內教育”，開展“校外教育”，提高中小學生的綜合素質，促進其全面發展。社區希望通過中小學等教育資源來提升自身綜合水平，吸引更多的人入住，從而創造更大的收益。

二、多元主體參與背景下的中小學治理結構存在亟待解決的現實問題

1.學校外部治理結構中存在的問題

行政管理與學校發展之間的矛盾有待調整。基礎教育是義務教育的重要組成部分，相比于高等教育而言，與政府的關系會密切一些，并在一定程度上依賴著政府。政府的財政支持是中小學校發展的根基，中小學的學生資源、教育資源、師資隊伍無一不需要政府的經濟支撐，對政府有很強的依賴性。這種情況會導致政府的行政干預權力過大，中小學的自主辦學權消失殆盡，管理服務機構帶上濃厚的行政色彩，事無巨細都需要經過政府部門同意才能得以實施。這樣的狀態不利于中小學校構建良好的治理結構，同時對于中小學自身發展也是有一定害處的。因此，要想構建中小學治理結構，就必須盡快調整政府與中小學的關系。

2.學校內部治理結構中存在的問題

（1）主體監督渠道不暢

中小學內部治理機構是一個有機運行的管理體制，主要以黨的地方委員會監督指導下的“校長負責制”為主，同時又以校務管理委員會和教職工代表大會為輔。中小學校長是教育教學和行政管理的具體負責人，具有極高的權力，而黨委、教職工代表大會和校務管理委員會是其行政管理體制中的“下屬部門”，不利于利益相關者發揮其應有的監督、管理權，是導致多元主體監督不力的重要因素，它限制了黨委成員、教職工、行政人員的監督權力，致使主體監督渠道不暢，監督系統流于形式化、場面化。

（2）民主管理形式需完善

中小學教育章程和校內制度的制定人員不夠專業。學校章程的法律效力遭到漠視，學校缺乏一個標準化、規范化的形式來實施民主管理。

學校很多行政部門的民主管理權得不到有效發揮，比如教職工代表大會，老師和教職工是與學生聯系最緊密的人群，他們對于學校管理提出的意見一般具有建設意義，但是他們的意見往往被忽視。還比如家長委員會，作為學生的監護人，他們應具有一定的學校管理參與權，但是在當前階段，家委會功能的發揮明顯不足，還未參與到中小學民主管理中來。

三、多元主體參與背景下的中小學治理結構構建策略展望

1.全面推進依法治校，“政校”合作共建全新的教育發展機制

政府應簡政放權，將辦學自主權下放。首先，國家政府應為教育立法，將政府的權力關進制度的牢籠，轉變政府的行政管理職能，改變當前政府部門“管得太多”的局面，依法治教、依法治校，按照規定的行政管理方式，根據國家法律規定的職權和固定的制度對中小學進行管理；其次，政府部門在教育審批等方面應依據法律法規做到透明公開，精簡中小學審批項目，將審批的整體過程進行定期公開匯報，依法監督中小學辦學流程，提高工作效率，維護教育教學活動的正常秩序；最后，政府應依據法律健全和規范申訴渠道，建立起面向家長、社區、社會的申訴舉報制度，發揮多元主體的監督效力，及時糾正中小學老師的不正當行為以及學校的違法行為，依法保障學生的個人權益，營造陽光、和諧的教育環境。

中小學應主動承擔起辦學責任，提高自主辦學的能力，制定合理規范的學校章程。首先，中小學校應該第一時間重視學校章程，聽取多方利益相關者的可行性建議，制定科學合理的學校治理的“基本法”，并且采用多種手段力求做到學校章程人人皆知；其次，有了學校章程以后，中小學校所有的工作都應該按照章程規定的程序來辦理，盡量使一切教學和管理工作規范化和制度化，并且逐漸構建起具有本校特色、適合本校發展的治理結構；最后，要想全面推進依法治校，就必須確立有效的監督機制，這些監督機構要定期對學校重要干部任免、重大問題決策和重大投資項目經費等重大事件和決策進行全程監督，并開展調查研究，落實好監督意見，并及時地公布監督的結果。

2.強化民主與監督，搭建“教代會”和“家委會”的良性運行平臺

強化民主與監督，必須落實教職工代表大會對于學校公共事務的決策參與權和民主監督權。首先，教職工代表大會是用來保障教師和學校職工參與學校管理權力的機構。為了維護中小學教職工的合法權益，在確定一些關乎教職工直接利益，比如教職工的工資水平、福利政策或者是留學深造等事務時，應該保障教職工直接參與權，并且可以交由教代會進行預審，建立一個由教職工直接參與的前置性的評議制度。另外，在一些能夠影響中小學校發展的重要事項上給予教職工一票否決權，確立教代會的“一票否決制”。其次，教職工代表大會還擁有對學校教育教學管理與學校領導權力的監督權，這種監督權主要涉及兩大方面內容，一是對學校行政人員工作的監督，比如校長、副校長，中小學實行的是“校長負責制”，校長權力過大，往往需要教代會進行民主監督，保證權力在制度的制約下有限制地使用；二是對學校教育教學工作的監督，中小學教育教學活動和日常工作的開展離不開廣大教職工的參與，并且師資隊伍是學校發展的首要前提，學校的發展都關乎教職工的切身利益。

要強化民主與監督，就必須保障家長和社區的學校管理參與權、教學工作知情權、學校工作監督權等。家長委員會是由學生家長構成的組織，是溝通家庭與學校的橋梁。在多元主體參與的背景下，家長委員會顯得愈發重要，成為打造良好的家校關系的重要因素之一。要想構建好中小學民主監督體系，首先，我們要保障家長對于學校工作的知情權，并且給予家長一定的決策權；其次，保障家委會參與學校管理工作的權力，學校管理需要綜合多方意見，考慮多元主體的權益訴求，在直接關乎家長、學生的重大事項上，家長擁有直接參與權；最后，保障家委會的監督權，對于校領導收受紅包、教師私自輔導等現象，家長可以反映到家委會，由家委會統一告發，以維護家長和學生的權益。

3.試點設立理事會制度，完善學校治理的外圍主體參與機制

多元主體不僅包括內圍主體——政府、校長、教師、學生和學生家長、社區和社會等，還包括外圍主體，比如學校理事會。只有將內圍主體和外圍主體結合起來，才是真正意義上的多元主體，才能構建好多元主體參與的中小學治理結構，推進中小學管理體制改革。

學校理事會是由政府有關部門、學校、社區以及社會知名人士等共同協作、多方參與學校工作和管理的咨詢、協調、參謀、監督機構。學校理事會的主要職責是評議監督、宣傳協調、咨詢建議等。首先，咨詢建議指的是理事會向學校提供市場的需求信息，將社會對教育的需求反饋給學校，為學校進行教育改革和發展提出建設性的意見。顯然，理事會并不直接參與到中小學的決策之中，而是為中小學確立辦學方向、發展規劃、培養目標、教學改革等重大事項的決策提供咨詢建議，是一個決策咨詢機構。其次，宣傳協調是指理事會會定期宣傳學校的重大決策和重大發展規劃，讓利益相關者了解到學校近期的發展走向，協調社區、家庭和學校之間的關系，利用多方資源打造良好的教育環境，為學生服務。最后，評議監督指的是理事會會對中小學的辦學條件、師資力量、教育教學質量以及行政人員的管理工作進行評價議論并實行監督機制。理事會的這三種職能有利于中小學校構建民主監督和民主管理的治理結構，完善學校治理的外圍主體參與機制，將政府、社會、學校等多方利益相關者結合起來，共同構建中小學民主化、科學化的治理結構，增強中小學的辦學自主性，全面提高義務教育的質量和水平，促進教育事業朝著良性方向發展。

綜上所述，中小學在構建治理結構時，一定要考慮到多方利益相關者的權益訴求，綜合多方力量參與到中小學管理中來。構建良好的治理結構有利于中小學建立多層次、多元化的民主管理和監督體系，從而最大程度地促進中小學健康運行和良性發展，使中小學能夠更好地為學生服務，早日實現國家“人才強國”的偉大構想。

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參考文獻

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[作者：陳良英（1981-），女，四川廣元人，四川信息職業技術學院講師。]

【責任編輯 楊 子】