供給側結構性改革視域下旅游行政管理研究

摘要：旅游業就是一個與中國居民需求升級高度契合的產業。近年來，越來越多的人力、物力、財力等生產要素涌入旅游業，旅游業有限的靈活性和適應性往往并不能夠充分消耗過多資源，旅游產品和服務的質量滯后于旅游業的快速發展，供給側結構性改革勢在必行。基于對供給側結構性改革動因的闡述，厘清供給側改革與旅游行政管理的關系，分析其所面臨的矛盾與問題，進而提出我國旅游行政管理改革的方向與對策。

關鍵詞：供給側改革；旅游；行政管理；對策建議

中圖分類號：F590 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-00-02

一、供給側結構性改革的動因

眾所周知，2003年后，中國國有企業生產力變革趨于遲滯，鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、鐵礦石、有色金屬等八大行業“僵尸”虧損面已經高達80%，產業利潤大幅下降，產能過剩極其嚴重[1]。中國供需關系正面臨著不容忽視的結構性失衡，“供需錯位”已成為牽制中國經濟持續增長的桎梏和障礙：一方面，過剩的產能阻擋和制約著中國經濟轉型；另一方面，供給側效率低下，不能使需求得以合意和滿足。此外，加之供需兩側嚴重失衡，導致中國必須從生產、供給一側著手，調整供給結構，為真正激發內需，創造經濟發展活力開拓新的途徑。

供給和需求，是一個經濟體的兩個側面。以前，國家消費動力不足，一提經濟增長便一味地強調擴大需求、刺激消費。如今，隨著中國國民經濟的快速發展，人均可支配收入大幅攀升，旅游消費需求多元化趨勢日漸顯著，昔日的供給產品早已無法滿足消費者不斷升級的需求[2]。因此，國家適時提出供給側結構性改革，旨在從供給的角度解決產能過剩和經濟結構失調等問題，注重的是從生產供給一側來改善中國經濟的質量。歸根究柢，供給側結構性改革就是要通過為社會大眾提供更為優良的產品和服務，從而實現產業的可持續發展和經濟的穩步增長。比如，近年來在世界各地中國人“購物血拼”的現象早已屢見不鮮，無論是日用百貨還是高檔奢侈品，在國內市場需求下降的同時國外同類產品卻備受追捧，頻頻遭遇出境游客哄搶。究其本質，即是由于國人的部分需求缺乏相應的國內供給，自然國外的供給順勢填補這種需求。所以說，推動供給側結構性改革勢在必行。

二、供給側改革與旅游行政管理的關系

毋庸置疑，旅游業就是一個與中國居民需求升級高度契合的產業。當前，我國正逐步進入大眾旅游時代，2016年中國接待國內外旅游人數達到44.4億人次，旅游總收入4.69萬億元，同比增長13.6%；旅游業直接、間接就業人數占到總就業人數的10%[3]。旅游成為人們日常生活不可或缺的重要組成部分，旅游需求日益旺盛，旅游業也實現了持續發展，成為當之無愧的“朝陽產業”。近年來，越來越多的人力、物力、財力等生產要素涌入旅游業，旅游業有限的靈活性和適應性往往并不能夠充分消耗過多資源，第三產業生產要素出現了結構性緊缺和不足，盲目的資源轉移造成生產要素的使用效率持續走低，制約著旅游行業的發展前景。供給側結構性改革已然成為培育新動能、發展新經濟、主動適應新常態的有利抓手和創新驅動，旅游業更是成為供給側結構性改革的重要陣地，在供給側結構性改革中占有舉足輕重的地位，是中國經濟供給側需要加強的重要內容。

在旅游供給側結構性改革中，誠然市場在資源配置中起決定性作用，但是由于旅游業與其他產業的發展有所不同，政府在相當長一段時期扮演著更為重要的角色，政府主導已經成為推動中國旅游業快速發展的重要經驗。無疑在日后旅游供給側結構性改革中，政府主導仍將持續存在。政府與市場的關系還需進一步梳理，“管辦不分”的情況仍舊揮之不去，市場功能沒有能夠很好的發揮，政府的效用也沒有得到充分的施展。因此，在旅游供給側結構性改革中，一個至關重要的內容就是，旅游行政管理體制的改革，抓緊建立一個現實和長遠的旅游行政管理體制，更好地實現“有效市場”和“有為政府”的協調統一，對于旅游業的持續健康發展具有重要作用。

三、旅游行政管理面臨的矛盾與問題

（一）手段薄弱，管理不足

在過去我國旅游業的發展歷程中，紛繁復雜的行業問題時有發生，但是由于相關法律法規的缺失和規章制度的不足，導致旅游行政管理部門在面對種種不法現象和不良行為時顯得茫然無助、束手無策[4]。比如，在許多旅游景區被媒體頻繁曝光的宰客、黑導、強制購物等市場亂象，旅游行政管理部門也想打擊整頓、有所作為，卻往往倍感困頓、力不從心。此外，面對大眾旅游、全域旅游時代的到來以及以云計算、物聯網、大數據、人工智能等為代表的智慧旅游的興起，傳統旅游行政管理模式顯然與更趨多元化的時代要求不相適應。比如，快速發展的在線旅游，由于不在傳統旅行社的管理范圍之內，政府既不能對其中存在問題進行管理和引導，也沒有相應的行業協會來進行規范，想要形成依法治旅、依法促旅的法律政策體系，為深入推進旅游行政管理提供法治依據和制度保障還有很長的路要走。

（二）職責交叉，管理混亂

職責不清和職責交叉是目前困擾我國旅游行政管理體制改革的另一障礙，多頭管理所造成的管理混亂無疑制約著手段的創新和改革的進程。各旅游管理部門和行政機構對于管理權限的劃分都明搶暗奪、趨之若鶩，卻往往在發生問題和出現舛錯的時候避而遠之、互相推諉。比如，從2015年開始進行為期三年的“旅游廁所革命”，旅游部門指導旅游廁所的建設和管理，規劃部門的職責是負責基礎設施的建設規劃，環保部門的機構職能又是管理公共衛生服務。多方之間管理職能的交叉與沖突在一定程度上影響了廁所革命的進展，降低了旅游行政管理機構的影響力和公信度。此外，許多景區同時涉及部門與地方之間管理的沖突。按照現行的旅游行政管理體制，在同一個旅游目的地內，旅游資源的規劃、開發與經營除旅游部門之外還可能涉及建設部、文化部、環保部、水利部、國土資源部、地質礦產部等多個行政主管部門[5]。管理主體的割裂與渙散也在某種程度上阻擾著多元主體的協同治理，破壞了旅游業發展的整體性，使得旅游景區的整體保護與利用面臨很大困難，制約著旅游景區的健康發展。

（三）職能分散，缺乏體系

從現有的旅游行政管理看，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的現象比較普遍，缺乏對旅游行政管理的整體考慮。比如，對游客反映強烈的旅游市場秩序問題，由于沒有從制度上理順管理關系，只是用運動式的辦法進行治理整頓，其結果只能是治標不治本。此外，由于法律手段的相對缺乏，從中央到地方推動旅游業發展，完善旅游管理，很大程度上是通過出臺相關政府的文件來進行。這種推進方式雖然比較靈活，也能體現特定時期旅游業發展的特點，但是也存在著規范力度不強等問題。特別是由于政府換屆等問題，使得推進旅游行政管理的持續性不強。只有通過形成體系化、制度化的旅游行政管理格局，才能解決旅游管理層級不高，權威性不強等問題，從而更好地促進旅游業這一綜合產業的健康發展。

四、旅游行政管理改革的方向與對策

（一）從分散管理到協同管理

當前，政府面臨職能的全面轉變和轉型，旅游業的快速發展與公共服務供給不足等加速了社會管理方式的轉變，分散于多個部門和社會層面的管理加速向協同管理轉變。尤其是政府改革的不斷深化，管理體系與管理能力現代化進程的不斷加快，中介組織、企業、游客和社會公眾參與管理的積極性不斷高漲，旅游行業部門的管理嚴重滯后于旅游業覆蓋和融合多產業發展的趨勢，旅游亟需多部門齊抓共管。進而，國家與社會展開普遍、廣泛、深度地交流與合作，形成“你中有我，我中有你”相互融合，共生、共存、共榮的合作格局，傳統的旅游專項整治與旅游業的融合發展現實及未來嚴重脫節，天然的需要政府市場充分發揮“兩只手”的協同作用。自20世紀90年代以來，“合作治理”的新治理理論在世界范圍內迅速推廣和發展，該理論致力于把包含政府在內的多個利益相關者集聚在一個公共輿論空間，公共和私人部門的界限變得模糊，通過協商達成共識形成決策，合作治理由政府等公共機構發起，治理主體包括利益相關的公共和私人部門、利益無關者，治理目標實現的根本基礎在于達成共識，采取共同決策[6]。

（二）從單一主體到多元合作

隨著旅游業管理的相關事宜日益龐大化和復雜化，旅游行政管理的主體也由傳統行政管理的單一主體向多元主體轉變，政府、中介組織、企業、游客和社會公眾等共同參與管理建構了復雜開放的共同治理系統，多元主體之間以共同利益作為最終產出和價值追求，形成了“小政府、強政府、大社會”的共同管理模式。旅游行政管理順應供給側結構性改革的變革要求，積極主動適應從政府為中心的管控向多元主體參與的合作管理轉變，政府的壟斷地位被徹底打破的同時建構起了多元管理主體基于合作互動方式的合作管理模式。在旅游行政管理結構中，政府包括國家和地方跨部門和層級的所有主體，中介組織主要包括民非性質的行業協會、社會團體組織等，企業包括所有旅游及其相關行業領域的經濟性組織，游客包括域內外參與旅游活動的所有人，社會公眾包括具有社會屬性的所有個體或群體的人。這些多元主體之間相互獨立，他們共同構成了委托——代理關系、合作關系，亦或兼具競爭與合作的博弈關系。

（三）從應急管控到常態有序

歌德在《致卡羅琳·馮·赫爾德》中指出“人之所以愛旅行，不是為了抵達目的地，而是為了享受旅途中的種種樂趣”。但在現實中，人在旅途常會變成人在囧途，除了旅途勞頓、更因其遭遇強制購物、動輒被“宰”卻投訴無門甚至推諉塞責等令人沮喪，傳統的滅火式管控已無法確立起長效機制來保障旅游業有序科學發展。比如，海南省三亞市與其他旅游目的地一樣，在旅游業快速發展的同時也頗受諸多“成長的煩惱”所困擾，形形色色的旅游市場問題紛至沓來，三亞市行政管理部門不斷創新旅游行業監管機制，試圖在已有旅游巡回法庭背景下，探索組建旅游警察支隊，并且竭力嘗試打破旅游監管“九龍治水”僵局，積極推進旅游警察支隊與工商、旅游、交通等旅游市場秩序行政執法監管部門聯勤聯動，形成敏捷靈活的“多部門聯勤聯動，聯合執法”行政體制，實現行政執法和刑事執法的無縫銜接，依法對旅游市場實施監管[7]。

（四）從本位管理到綜合協調

本位管理長期影響和制約了我國經濟社會的全面可持續發展，尤其是對旅游業這一新興產業領域的管理更是不應拘泥于本位管理。隨著旅游業在市場經濟中的地位不斷攀升，特別是旅游對整個經濟貢獻率的快速提高，資源配合方式從“累積—集中”的傳統模式轉變為“彌散—輻射”的現代模式。傳統的“封閉”、“孤立”、“自上而下”的管理模式正在被“開放”、“參與”、“合作”、“自下而上與自上而下互動”的合作管理模式取代。其中，政府、企業和第三方組織應基于旅游行政管理結構的建構而運行，在政府的權威領導及服務協調下，充分尊重和發揮市場在資源配置中的支配性地位，突出第三方組織在整個管理體系及其運行中的中介銜接作用。

（五）從個案管理到智慧管理

自2008年以來，智慧管理已經深入人心，并對世界各國旅游行政管理的方式和手段產生了深刻影響，特別是對發展中國家產生了革命性的作用和價值。旅游業的互聯網信息化發展趨勢日益凸顯，其覆蓋面已延伸至三大產業，并基于互聯網智慧平臺的搭建而與相關產業產生了極為密切的聯系。旅游的基本要素和拓展要素均主動或被動的融入到互聯網新經濟網絡平臺中，傳統的疲于應付一個一個具體的個體或個案的管理手段，已很難與市場主體形成平等對話和信息交互[8]。因此，旅游行政管理只有積極運用智慧手段、參與并運用好智慧管理手段，才能從紛繁冗余的個案管理中解脫出來，以促進人的全面發展為前提推動旅游行政管理的智慧化發展。

參考文獻：

[1]藍志勇.民生領域供給側結構性改革的探討[J].行政管理改革，2017（1）.

[2]魏禮群.全面建設世界旅游強國[J].全球化，2016（2）.

[3]中國旅游研究院編.2016年中國旅游經濟運行分析與2017年發展預測[M].北京：中國旅游出版社，2017，1.

[4]宋瑞主編.2015-2016年中國旅游發展分析與預測[M].北京：社會科學文獻出版社，2016，4.

[5]曾博偉，魏小安.旅游供給側結構性改革[M].北京：中國旅游出版社，2016，7.

[6]王名，蔡志鴻，王春婷.社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新[J].中國行政管理，2014（12）.

[7]曾凡容.在全國首創旅游警察 推動旅游市場治理管理常態化[N].人民日報，2016-01-31（07）.

[8]劉剛，梁謀，陳靖堯，李子昂.自媒體時代旅游信息化發展的策略選擇[J].經營管理者，2016（16）.

作者簡介：張書毓（1995-），山西忻州人，海南大學熱帶農林學院信息管理學院行政管理（行政文秘方向）專業，本科生在讀，主要從事旅游行政管理、城市交通管理研究。