如何在行政處罰中適用比例原則

楊麗潔

摘 要：行政處罰是行政機關管理社會活動的重要方式，也是生活中常見的處罰方式，可以說行政處罰對社會發展做出許多的貢獻。本文在分析行政處罰以及比例原則概念的基礎上，從立法和執法兩個方面對比例原則在行政處罰中具體適用途徑做出深入分析。

關鍵詞：比例原則；行政處罰；立法；執法

一、相關概念的探析

（一）比例原則的概念

比例原則最早起源于德國，立法者設立該原則的目的在于約束執法人員的自由裁量權，確保采取的處罰措施與所希望達到的效果兩者相適應。如果執法人員采取的處罰措施已經超出了該相對人應受處罰的范圍，此時則會侵害到相對人的合法權益，該種處罰措施應當立即停止。對于比例原則的理解，很多學者提出了該項原則三個子原則：①執法機構采取的行政措施必須以滿足其希望的目標為前提要件；②如果為了保護公共利益使國家機關不得不侵犯到私人權益，此時應當盡可能將損失降至最低；③這種在保護公共利益的前提下實施的侵害私人利益的行為應當是適當的，既可以滿足行政機關所要追求的目標，又要對公民來說是適合的。

（二）行政處罰的概念

行政處罰是行政機構依據相關法律的規定，按照規定的權限與程序對違反了法律但是尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的行為，是行政機關管理社會活動的有效手段，在生活中經常發生。行政處罰對維護社會秩序的穩定起到重大貢獻，但同時如果對該項權力行使不當，則可能導致國家公權力對私權利的侵害。比例原則是行政處罰法中的重要原則，貫穿于立法和實踐多個環節，即行政機關應當將侵害公民權益控制在最小化的范圍內，實現行政處罰的目的。

二、比例原則在行政處罰中的適用

（一）在立法中的適用

1.比例原則是行政法基本原則

現有的立法中將比例原則作為行政法的基本原則，在確立該項基本原則之前，有學者層曾經提出應當將該原則確定為憲法的基本原則，但筆者認為并不妥。憲法原則適用范圍是我國所有的法律體系，并不具有實體操作性。但是比例原則卻是條操作性很強的原則。還有的學者提出應當將比例原則確認為行政處罰法的基本原則，但筆者認為這樣會限制住該原則的適用，比如訴訟階段則無法適用該原則。由此可見，將比例原則認定為行政法的基本原則，才是最為科學的立法方式，不僅規范了與行政處罰行為相關的法律性文件的制定，也將該原則貫徹到行政處罰各個階段。

2.比例原則為自由裁量設定基準

為執法人員賦予自由裁量權，可以保證處罰行為的靈活性，針對不同的違法情況采用不同的處理方式，來保證處罰結果的公平公正。從實踐角度處罰，為執法人員賦予的自由裁量權范圍不可過廣，但也不能過窄。很多行政機關在明確自己自由裁量權范圍的時候，也多是參考了國外的做法，即制定裁量基準。為了保證每個單位自行制定的裁量基準的科學性和公平性，裁量基準也應當堅持比例原則，體現法律實質公平正義。

（二）在執法中的適用

1.處罰必須以維護公共利益為目的

不同的行政處罰措施所追求目的也不同，比例原則要求行政機關要有正確的處罰目的，即保護公共利益。公共利益并不是針對某個人的利益，而是絕大多數公眾的集體利益。如果行政機關實施的行政處罰行為忽略了公共利益，也就意味著該處罰未遵循比例原則。而在實踐中，有些行政機關只考慮到處罰結果，即讓違法者受到相應懲罰，而缺少行政處罰目的。在《行政處罰法》中規定每種行政處罰的時候，都列出了行政處罰的目的即為了維護公共利益，這也是相對人對自己行為所造成的結果預期判斷。

2.處罰必須均衡各方主體的利益

在法治化社會進程中，行政機關在做出具體行政處罰行為時，不僅要滿足法律字面上的規定，還應當滿足法律實質性的規定，堅持法律嚴格主義。如果執法者并未對法律的實質含義深入解讀，未在了解立法目的基礎上再采取行政處罰，則可能導致處罰結果有失偏頗，相對人的合法權益可能造成損害。比如在治理城市小攤小販的時候，城管人員、執法人員采取驅趕、罰款甚至是毆打等粗暴的方式，這種暴力執法的行為很可能加劇行政機關與相對人之間的矛盾。這種現象產生的原因歸根結底在于，執法人員只是從字面上理解了法律的規定，從形式上滿足法律的要求而忽略法律更深層次的含義。立法者的初衷是為了通過法律的行使來維護各方主體的利益，執法人員這種片面追求城市整體形象而忽略了攤販合法利益的行為，也是有失比例原則的體現。因此在行政執法過程中，執法人員應當堅持比例原則，兼顧各方主體的利益，否則會使社會整體利益受到更大損失。

3.處罰應考慮相關因素

在行政處罰中，執法人員在做出最終處罰決策時應當考慮相關因素，這對于行政相對人來說十分重要，會影響到處罰的輕重后果。但是從目前執法現狀來看，有部分執法機構并未考慮到相關因素。筆者認為就行政處罰而言，相關因素包括以下幾方面：

（1）經濟罰是行政處罰的一種手段，在做出經濟性處罰的時候執法機關應當考慮到相對人的經濟實力，如果未考慮到這點會導致相對人經濟實力低，處罰無法執行的問題。比如在整治流動攤位的時候，執法人員如果對菜農進行數千元的罰款，而菜農一車菜的價值只值幾百元，此時明顯不合理；

（2）時間因素也是行政處罰需要考慮的因素。如果該處罰效果已經達成，或者已經無法達到既定效果，此時應當停止處罰，避免執法資源浪費以及相對人權益受到更多損失。

三、結語

比例原則是我國行政處罰的一項重要原則，是規范和約束行政權力的重要工具。比例原則不僅僅是行政處罰法規定的重要原則，更是貫徹于立法、執法等環節的重要原則。執法人員只有在做出每個行政處罰時都考慮到比例原則，才能保證處罰措施的公正性、合理性，才可以更好地維護公共利益。

參考文獻：

[1]李燕論.比例原則行政[J].法學研究，2011（2）.

[2]楊臨宏.行政法中的比例原則研究[J].法制與社會發展，2015（11）.