當前檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為監(jiān)督的現(xiàn)狀與問題及對策

李廣如

黨的行又大報告明確提出構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系。十八屆三中全會進一步指出：完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督。這是法治中國建設的必由之路，也是當下行政執(zhí)法體制改革的主要內(nèi)容，法治的精髓在于制約與監(jiān)督國家公權(quán)力，但每個國家選擇的路徑各有千秋。立足我國憲政體制安排，如何強化檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約，規(guī)范行政權(quán)的正常運行，應成為緊迫的研究問題。

一、對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

（1）檢察機關(guān)時行政訴訟的監(jiān)督方式包括行政抗訴和對行政訴訟活動的監(jiān)督兩個方面。《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定，檢察機關(guān)對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)依照審判監(jiān)督程序提出抗訴。行政抗訴無論對于行政審判權(quán)還是對于行政權(quán)，都具有監(jiān)督功能。《行政訴訟法》第十條規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督。這里的“行政訴訟活動”既包括對法院的審判活動的監(jiān)督，也包括對當事人的訴訟活動的監(jiān)督。法律授權(quán)檢察機關(guān)對行政訴訟活動實行全面監(jiān)督的主要目的之一就是防止行政訴訟被告不遵守訴訟秩序。可以說，檢察機關(guān)對被告的訴訟活力的監(jiān)督職能既是對訴訟秩序的監(jiān)督是對行政權(quán)的約束。可是法律沒有明確賦予檢察機關(guān)有效的監(jiān)督手段。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法的訴訟行為以后，只能建議法庭依法采取強制措施或者建議有權(quán)的行政機關(guān)予以處理。

（2）查處職務犯罪。根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)直接受理立案偵查的國家機關(guān)及其工作人員職務犯罪案件包括：貪污賄賂犯罪，續(xù)職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪。檢察機關(guān)設有反讀職侵權(quán)檢察部門和反貪污賄賂檢察部門，分別負責瀆職侵權(quán)和貪污賄賂罪案件的偵查工作。就規(guī)范行政權(quán)力而言，其主要功能是：通過對讀職侵權(quán)、貪污賄賂等犯罪行為的偵查，追訴嚴重違法亂紀、構(gòu)成犯罪的國家工作人員或單位，以此保障行政執(zhí)法行為的正當行使。

（3）日常監(jiān)督。主要對特定的行政機關(guān)其及工作人員的日常監(jiān)督。在一般行政領(lǐng)域，檢察機關(guān)無權(quán)對行政機關(guān)及其工作人員的一般違法行的行政機關(guān)或者其工作人員有職務違法行為尚未構(gòu)犯罪的，只能提出檢察建議，要求有關(guān)機關(guān)予以處理。但是，全國人大常委會批準國務院發(fā)布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第五條規(guī)定，檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督。一般認為，這是現(xiàn)行法授權(quán)檢察機關(guān)對行政機關(guān)實行一般監(jiān)督的特例。法律之所以授權(quán)檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督，主要是考慮到勞動教養(yǎng)制度對公民基本人權(quán)的影響巨大，不實行直接的日常監(jiān)督難以保障人權(quán)。目前，檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)的監(jiān)督，主要是通過勞教場所及其管教人員履行職責的情況實行日常監(jiān)督，接受勞教人員及其家屬的申訴和舉報，調(diào)查勞動教養(yǎng)執(zhí)行中的違法行為，以維護勞教人員的合法權(quán)益。

二、對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督存在的問題

1.檢察監(jiān)替的法律依據(jù)不足

憲法明確規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，享有對國家法律正確實施進行監(jiān)督的權(quán)力和識責，而且未限制法律監(jiān)督權(quán)的范圍，但在法律層面卻對法律監(jiān)督的范圍大大壓縮。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督只停留在憲法依據(jù)，在法律層面依據(jù)不足，特別是對于行政執(zhí)法行為過程的監(jiān)督幾乎是空白，所以，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督難以找到明確的法律依據(jù)，立法上的先天不足制約了檢察機關(guān)對于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。

2.檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍有限

前檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督主要是行政訴訟監(jiān)督、查處職務犯罪、立案監(jiān)督、對勞力教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督等四種情況，而對于政執(zhí)法機關(guān)的一般違法行為則只能通過行政相士人提起行政訴訟，檢察機關(guān)才有行使法律監(jiān)督的可能，只有在行政訴訟判決存在違反法律、法規(guī)的情況下才可以提起抗訴，但是，實踐中行政案件進人行政訴訟的比例極少，所以檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督范圍是有限的。

二、加強和改進對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的對策和建議

1.完法律規(guī)定

這是解決對行政執(zhí)法行為監(jiān)督不力的根本方法，通過制訂、完善、落實檢察監(jiān)督權(quán)在行政執(zhí)法行為方面的具體法律規(guī)定，提升檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督的法律地位，強化對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督權(quán)，明晰權(quán)責范圍，規(guī)范監(jiān)督程序，增強監(jiān)督的可操作性。從而為檢察機關(guān)實施行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督提供明確的法律依據(jù)和操作機制，同時還應明確規(guī)定行政主體接受檢察監(jiān)督的法定義務以及具體的法律責任。

2.明確檢察監(jiān)督范圍

主要是明確檢察機關(guān)對一般違法行政執(zhí)法活動監(jiān)督的范圍。檢察機關(guān)不可能也沒有必要對所有行政行為進行監(jiān)督，其監(jiān)督范圍應當是有限的。具體包括：一是公民、法人和其他組織向檢察機關(guān)申訴的侵犯其人身、財產(chǎn)權(quán)利的行政違法行為。這類違法行為，行政相對人可以通過行政復議、行政訴訟來保護自己的權(quán)利。但行政復議和行政訴訟在對權(quán)利的保護上都存在很大的局限生，對這類違法行為監(jiān)督不力，因而客觀上需要檢察機關(guān)以其特殊的方法和手段彌補上述監(jiān)督手段的不足，參與此類監(jiān)督。雖然這種監(jiān)督是局部的，啟動需要公民、法人和其他組織向檢察機關(guān)的控告申訴，但如果監(jiān)督到位，對從整體上促進依法行政必將起到重要作用。二是行政執(zhí)法人員行政破壞國家管理秩序，損害國家利益的行為。對于這種違法行政行為，檢察機關(guān)應當主動注行監(jiān)督，也應當是檢察機關(guān)監(jiān)督的重點。

3.提高法律監(jiān)替意識

為進一步加強和完善對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督，還必須加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，為對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督營造一個良好的社會氛圍。檢察機關(guān)可以聯(lián)合公安機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎(chǔ)上，建立情況信息通報制度，在做好保密工作的前提，做到信息共享、資源共享。同時，檢察機關(guān)可以通過推進陽光檢務，讓群眾對檢察機關(guān)和檢察工作有更多的了解并為檢察機關(guān)進行行政執(zhí)法行為監(jiān)督提供線索或建言獻策。英國教授阿克頓曾直言：“權(quán)力導致腐敗，失去監(jiān)督的絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”。為了保證行政執(zhí)法權(quán)的有效行使，防止行政機關(guān)的自由裁量權(quán)的濫用，實現(xiàn)依法行政和構(gòu)建法治政府的目標，檢察機關(guān)必須真正擁有對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，對行政執(zhí)法權(quán)起到一個制衡作用，這樣才能實現(xiàn)社會和諧、科學、穩(wěn)定的發(fā)展。