江蘇省耕地占補平衡對策研究

王燕

摘要運用文獻資料法、理論分析與實證分析方法，探討江蘇省耕地占補平衡管理措施，分析耕地占補平衡實施成效及耕地占補平衡存在的問題，剖析江蘇省耕地占補平衡面臨的挑戰。結合耕地占補平衡存在問題和耕地占補平衡趨勢預測等，提出包括界定耕地占補平衡為階段性目標，有限開展農用地占補平衡，加大抑制耕地被占用的力度，積極完善補充耕地的措施，探索實施耕地占補平衡協調管理機制等對策建議。

關鍵詞耕地占補平衡；補充耕地；耕地保護

中圖分類號S29；F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）19-203-02

Countermeasures of Cultivated Land Occupation and Compensation Balance of Jiangsu Province

WANG Yan

（Jiangsu Land Survey and Planning Institute， Nanjing， Jiangsu 210017）

AbstractBy documentation method， heoretical analysis and empirical analysis， discussing management measures of balance of arable land in Jiangsu Province analyzing in implemention effects，existing problems and the challenges of balance of arable land.Combining the existing problems and the trend prediction of balance of arable land， countermeasures and suggestions were put forward， including defining balance of arable land as phased goal， developing balance of agricultural finitely，increasing efforts to curb the occupation of cultivated land，improving measures for cultivated land，and exploring the coordinated management mechanism of balance of arable land.

Key wordsBalance of arable land；Add arable land；Cultivated land protection

耕地占補平衡是指非農建設占用耕地與土地整理開發復墾補充耕地兩者的平衡。2008年10月23號國務院發布的《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020）》明確了控制非農建設占用耕地，嚴格落實補充耕地的法定義務，加強基本農田保護和建設，提高農用地綜合利用效益。2010年1月《國土資源部關于切實加強耕地占補平衡監督管理的通知》中提出為完善耕地占補平衡制度，強化監管，切實做好耕地占補平衡工作，應建立耕地占補平衡全面全程監管制度，落實補充耕地項目，核實補充耕地情況，監控耕地占補平衡，嚴格耕地開墾費收繳使用管理?？梢?，耕地占補平衡制度是確保我國耕地不減少的重要舉措，其關系到國家糧食安全、經濟發展和社會穩定，是國土資源管理的重要任務。

江蘇省耕地保護壓力非常大，自1998年開始實施的耕地占補平衡政策，為有效控制江蘇省建設占用耕地、保障耕地數量平衡做出了積極的貢獻，在一定程度上緩解了經濟發展造成的耕地壓力。但與此同時，由于耕地占補平衡制度尚不完善，實施中存在占優補劣及土地違法違規侵害耕地等問題，土地監管的任務十分艱巨。筆者分析了江蘇省耕地占補平衡管理現狀，探討了其中存在的問題、面臨的挑戰，并提出促進耕地占補平衡的對策建議。

1耕地占補平衡現狀

1.1耕地占補平衡管理措施

為進一步貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。江蘇省出臺了相關管理措施。①全省各市政府與縣政府、縣政府與鄉政府、鄉政府與村委會之間也按照要求層層簽訂耕地保護責任書，形成了一級抓一級，層層抓落實的耕地保護責任體系。②為了確保非農業建設占用耕地占補平衡并略有儲備，每年組織建立全省耕地占補平衡補充耕地項目庫，將年度補充耕地任務分解落實到具體的土地開發整理項目上。③為確保將補充耕地工作落到實處，從2007年度用地報批開始，除個別單獨選址項目以外，其他建設用地批次（項目）涉及非農建設占用耕地的，一律使用“先補后占”方式進行占補。④為了能夠讓補充耕地資金及時落實到具體土地開發整理項目上，凡使用已經驗收確認的補充耕地指標進行補充的建設用地項目，由各市縣負責耕地開墾費的征收。⑤江蘇省蘇南、蘇北經濟社會發展不平衡和耕地后備資源不平衡，為實現全省的占補平衡，自2002年起，允許采用補充耕地指標易地調劑方式開展省域內易地補充耕地。同時，利用省結余耕地開墾費安排省易地補充耕地重點項目，旨在解決部分省以上重點工程的占補平衡問題。⑥江蘇省按照國土資源部的有關要求，規范信息系統運用，自下而上全面運用了農村土地整治監測監管系統和耕地占補平衡動態監管系統。

1.2耕地占補平衡現狀

全省各市每年完成新增占補平衡指標范圍在0.028萬～0.775萬hm2，為全省耕地占補平衡補充耕地項目庫完成新增耕地面積呈逐年減少趨勢，基本以平均每年17%的降幅減少，年均減少約0.3萬hm2[1-5]。自2007年開始，鎮江和蘇州等市（區）補充耕地面積已不足1萬hm2。2010年起全省補充耕地面積最高值已不足0.3萬hm2，全省呈現整體性的耕地資源匱乏[6]。在質量建設方面，部分補充耕地項目雖然達到了項目工程建設質量的要求，但新增耕地與被占用耕地的質量相比仍存在一些差距。

2耕地占補平衡存在問題

江蘇省各級國土資源管理部門在江蘇省耕地占補平衡工作方面，通過層層落實占補平衡責任、規范建設補充耕地項目庫、嚴格占補平衡臺賬管理，逐步提高耕地開墾費標準，積極開展易地補充耕地等多種手段齊抓共管，完成了占補平衡任務，全面實現了江蘇省耕地占補平衡。但在占補質量、易地占補、占補項目資金、占補后期管理等方面存在問題。

2.1“占優補劣”現象依然存在

目前，各項建設用地占用的大部分為城鎮周圍地勢較好、交通便利、土地肥沃的耕地，而新增耕地多處于低洼易澇地區，區位和耕種條件較差，很難形成一定的生產力，導致補充的耕地質量很難達到被占用耕地質量。導致“占優補劣”主要是因為：①補充的耕地本身稟賦不好；②土地整理復墾開發項目的管理不規范；③耕地補充過程中項目人員素質不高、技術落后、施工不當。

2.2省域內易地補充耕地實施困難

省域內易地補充耕地一系列舉措的實施，在一定時期內對實現全省，特別是蘇南地區的占補平衡發揮了重要作用。但隨著后備資源日益減少，蘇北地區“惜源”意識日益強烈，易地補充耕地工作的開展日漸艱難。同時易地補充耕地開墾費征收標準不能體現出耕地資源的實際使用價值，且易地補充耕地政策和省統籌指標方式約束性條件較多，激勵手段不明顯，無法調動指標富余地區調出指標的積極性。

2.3資金需求難以滿足，標準偏低

江蘇省土地整治項目在時間安排上遵循先易后難的原則，可預見規劃期內項目的難度將大于規劃基期項目的平均難度，這必然導致規劃期內項目總體投資水平將有較大幅度上升。同時為了提高耕地質量，土地整治項目工程單位面積投資水平大幅度上升，資金需求量大增。雖然2011年提高了收取標準，但由于物價上漲、用地需求量日益增大等原因，耕地開墾費無法真實反映耕地資源的真實成本，耕地資源的價值未能得到適當補償。江蘇省耕地開墾費的標準偏低，迫切需要提高，以滿足復墾、開發和整理的需要。

2.4耕地占補監管不力

耕地占補平衡相應的理論基礎研究不太完善，在實踐操作中存在機構不健全、項目管理不規范、耕地占補后期監管不力、監管方式不科學和缺少監管績效評價等問題。

3江蘇省耕地占補平衡對策建議

隨著城鎮化的進一步發展，建設用地不斷擴張、耕地面積不斷減少，耕地資源占補平衡形勢十分嚴峻。為了有效實現耕地占補平衡，需要進一步完善耕地保護責任目標考核制度，制訂考核和評價辦法，健全耕地保護目標共同責任機制，限制耕地占用。加快建立耕地保護補償機制，創新耕地資源補充方式，有效深化農村土地整治，實施耕地占補平衡。

3.1有限開展農用地占補平衡

建議有限開展農用地占補平衡，明確新增耕地和新增的具備耕作條件的其他農用地可用于占補平衡，如對開發復墾形成具備耕作條件的園地、苗圃（林地）、淡水淺水養殖用地、設施農業用地等。

3.2加大抑制耕地被占用的力度

依據《江蘇省耕地質量管理條例》中對全省行政區域范圍內的耕地質量建設、保護及其相關活動規定，對規劃中劃定的一些優質農田嚴禁占用。對占用優質耕地的，根據所占用耕地的質量等級征收差別化的賠償金額，以限制部分不合理、不經濟的耕地占用情況。在對全省范圍內的土地利用和管理形勢進行總體評判，從“面”上掌握全省土地管理基本態勢的同時，還要把握重點，根據各區域的實際情況，實施差別化的土地監管策略。

3.3積極完善補充耕地的措施

基于以質抵量為切入點，通過強化耕地質量管理、提高耕地產能，可在一定程度上折抵一定面積的耕地數量需求，研究探索通過土地整治提高耕地質量等級、折抵新增耕地占補平衡指標的途徑。①依靠科技將建設占用耕地的耕作層土壤剝離與利用，改良新造耕地土壤條件，大幅度提高優等、高等級耕地面積比重，通過土地整治提高耕地質量和耕地產出能力，從而彌補因耕地數量減少導致的生產力損失，從而達到真正意義上的占補平衡。②制定耕地質量保護激勵政策，鼓勵農民保護和提高耕地質量的積極性。在強化補充耕地項目管理的基礎上，建立補充耕地后期管護制度。③在全省建立不同地貌、不同土壤類型、不同種植結構的耕地質量監測網點，設立長期定位監測點、動態監測點與試驗區，及時定期了解耕地地力和環境污染狀況，提供預測和預警報告，建立耕地質量檔案和質量測報制度，從而實現耕地質量的動態監管。對耕地質量等級成果的管理應力爭做到“同尺度、全覆蓋、有屬性、要繼承、就近靠、可修正、信息化、同步變”，以實現耕地質量數據的逐年更新，并與耕地數量（土地變更調查）同步變更，增加或減少的耕地要同步匹配相應的質量等級。

3.4強化土地整治補充耕地資金管理

土地整治資金是土地整治工作補充耕地的保障。提高資金的使用效率，加強土地整治資金的管理是確保耕地總量不減少、質量提高和保障國家糧食安全的重要手段。土地整治資金來源主要包括新增建設土地有償使用費、耕地開墾費、用于農業土地開發的土地出讓金收入、吸收社會資金。其中，新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費是目前土地整治資金獲取的主要途徑。基于江蘇省耕地占補平衡和資金需求的壓力，建議在新增建設用地有償使用費和耕地開墾費的使用及管理上加以適當調整。

3.5探索實施耕地占補平衡協調管理機制

①結合全國耕地資源狀況與經濟發展水平的空間異質性與不平衡性特征，建議在全國范圍內探索實施基于經濟手段的省際易地耕地占補市場化管理機制，使用地需求大的經濟發達地區有地可用，放開經濟發展的步伐；使耕地資源相對充裕的地區有利可圖，找到經濟發展的出路。②建立耕地占用指標省-市兩級動態分配機制和籌集機制。依據規定，國家及省以上重大工程項目和民生項目涉及的耕地占用指標列入省統籌范圍，其他項目原則上列入市級分解范圍，但隨著經濟社會的發展，列入省統籌范圍的項目類型應當進行適時的動態調整。對于國家下達的歷年新增建設用地占用耕地指標在省、市兩級間的分配比例，可依據不同年度省統籌項目的范圍大小等特點，結合考慮市（區）情況，建立年度間動態調整機制?？紤]到近幾年出現的市（區）級耕地占用指標使用出現剩余的情況，建立省-市兩級耕地占用指標年內動態調整機制，即將年度內未使用的市級剩余耕地占用指標經省廳收回轉為省統籌耕地占用指標，從而實現年度內耕地占用指標的年內動態調整。各地新形成的補充耕地指標必須在3年內使用完畢，到期仍未安排使用的補充耕地指標、已安排使用但使

用進度不理想或未在規定時間內使用完畢的指標，省廳將視情況予以統籌使用。③實施省以上重大項目國家統籌安排機制。

建議國土資源部統一組織實施一批土地開發整理重大項目，產生的新增耕地與部分國家重點建設項目占用耕地掛鉤，統籌安排這部分建設項目的耕地占補平衡。對于“外益型”的重大建設項目，建議由項目單位出資，受益地區共同承擔補充耕地任務。

此外，根據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的規定，“掛鉤項目區內拆舊地塊整理的耕地面積大于建新占用的耕地的，可用于建設占用耕地占補平衡”，建議國土資源部研究出臺與之配套銜接的規定，明確這部分耕地用于占補平衡的具體路徑，方便基層操作。

4結論

（1）為了有效實現耕地占補平衡，江蘇省實施了一系列耕地占補平衡管理措施：簽訂耕地保護責任書，層層落實耕地保護和占補平衡責任；掌握占補平衡主動權，規范建設全省補充耕地項目庫；嚴格占補平衡臺賬管理，全面實行耕地先補后占；足額收取耕地開墾費，保證占補平衡資金來源；積極開展易地補充耕地，實現全省范圍的占補平衡；嚴格規范信息系統使用，確保占補平衡數據可控。總體來看，江蘇省全面實現了耕地占補平衡。

（2）江蘇省耕地占補平衡存在一定的問題，主要包括“占優補劣”現象依然存在，省域內易地補充耕地實施困難，資金需求難以滿足，標準偏低，地方政府無力承擔部分省以上重點工程的占補平衡，耕地占補后期監管不力。伴隨著經濟社會的發展，耕地占補平衡面臨一定的挑戰：迅速發展大量占用耕地，數量平衡管理矛盾加?。桓卣純炑a劣現象猶存，質量平衡管理任務加重；區域資源經濟存在差異，區域協調管理難度加深。

（3）為了進一步促進江蘇省耕地占補平衡的有效實現，該研究提出了相關政策建議：界定耕地占補平衡為階段性目標，有限開展農用地占補平衡，制定對優質耕地占用的高賠償機制，實施差別化土地監管，探索以質抵量折抵占補平衡指標，強化土地整治補充耕地資金管理，探索省際易地耕地占補市場化管理機制，構建省域內耕地占補動態管理機制，實施省以上重大項目國家統籌安排機制。

參考文獻

[1] 江蘇省國土資源廳.江蘇省2015年度土地利用變化情況分析報告[R].2016.

[2] 江蘇省國土資源廳.江蘇省2014年度土地利用變化情況分析報告[R].2015.

[3] 江蘇省國土資源廳.江蘇省2013年度土地利用變化情況分析報告[R].2014.

[4] 江蘇省國土資源廳.江蘇省2012年度土地利用變化情況分析報告[R].2013.

[5] 江蘇省國土資源廳.江蘇省2011年度土地利用變化情況分析報告[R].2012.

[6] 江蘇省國土資源廳.江蘇省土地利用變更調查數據（2004-2015年）[Z].2016.