中外離岸銀行稅收監管存在的差距及啟示

相天起

摘 要：隨著全球經濟一體化、自由化進程的加快，離岸銀行業務呈現創新化發展的趨勢。發達國家的經濟表明，發展離岸銀行業務離不開稅收政策的支持。尤其是美國長期實行寬松的貨幣政策，人民幣兌換進程持續推進，加強離岸銀行稅收監管的重要意義更為突出。本文主要通過深入剖析國外離岸銀行進行稅收監管的先進經驗，并具體分析當前我國與國外存在的監管差距，進而提出完善我國離岸銀行稅收監管的相關建議。

關鍵詞：中外離岸銀行；稅收監管；中外差距；啟示

離岸銀行業務是指，銀行吸收國際非居民資金，服務于非居民的一種金融活動。離岸銀行業務具有跨國性、交易量大、頻繁性、稅負低等特點，也容易成為一些參與主體的避稅場所。目前，打擊國際金融犯罪、加強稅收監管成為全球共識，且國際協作正不斷加強，2017年1月1日，瑞士與經合組織成員國以及中國、巴西等47個國家簽署的《銀行信息自動交換國際公約》正式生效，將有力打擊全球金融犯罪，營造規范、和諧的金融秩序。為進一步提升我國離岸銀行稅收監管的實施效果，本文借鑒國際一些發達國家的先進經驗，總結中外差距，進而提出了相關建議，以促進我國離岸金融的規范發展，顯得十分重要。

一、國外離岸銀行稅收監管的經驗分析

（一）離岸銀行稅收監管體系較為完善，具有法定化、透明化的特點

經濟全球化背景下，離岸金融發展迅速，當前發達國家通過實施稅收優惠制度，已構建了較為完善的稅收監管體系以維護離岸業務的穩定推進。例如新加坡在實施離岸銀行業務時，更注重監管的明確性，對參與主體分層次實施監管，以保證監管的有效性。具體將參與主體分為國家、金融機構、納稅人，制定的監管依據、監管標準各不相同，監管更具針對性。日本構建了全面的監管體系，旨在創建安全的銀行交易環境。實施內容分層監管，尤其是針對洗錢、毒資等黑色經濟的負面效應，更是監管提檔升級。2015年，IMF提出離岸銀行擁有全球約二分之一的跨國資產，《The Banker》也提出全球三分之一的國內生產總值（GDP）在離岸銀行進行交易。可見，離岸銀行已與全球經濟緊密結合。美國作為全球金融貿易的典范，構建了完善的信息披露制度，不斷完善金融執法信息庫，解決管理軟化、信息不對稱問題，先后通過了《禁止濫用避免天堂法案》、《海外銀行及金融賬戶申報》，促進離岸銀行稅收監管的法定化、透明化，以保障國家稅源。2015年，瑞士簽署多個協議公約共同加強離岸銀行的稅收監管，打擊逃稅漏稅問題，共同維護金融秩序。

（二）實施低稅負的適度稅收監管制度，減輕離岸銀行業務稅負

目前，在離岸銀行稅收征管方面，各國通行的做法是結合自貿區經濟發展特點，實施低稅負的稅收監管制度，旨在減輕相關業務的稅負。新加坡是典型的實施低稅負的國家，稅收在GDP中的占比約為13%左右，以保證其投資環境獨具的吸引力。按照金融業務分類來看，對離岸銀行業務實施10%的特惠稅率，相比銀行業務17%、保險15%的稅率而言，低稅負突顯。新加坡個人所得稅稅負也較低，兩萬新元起征、海外所得但在國內收取均不需納稅、大部分金融服務可免征等。中國香港也實施低稅負以增強本地區稅制競爭力，離岸銀行業務實施16.5%的企業所得稅，個人投資收益、資本收入、股東分紅收益等均無需納稅。美國聯邦部門雖然未對離岸業務所得稅作出專門的豁免規定，但紐約州、佐治亞州等均在本州所得稅層面給予了一定的稅收優惠，如加利福尼亞州對離岸銀行業務的稅金和執照費均可依法得到豁免。縱觀全球大多數國家針對金融業均實施相對低稅負的優惠制度，如日本作為經濟外向型國家，利用稅率這一金融杠桿，降低間接稅比重，極大地促進了本國經濟的發展。

（三）實體與程序“雙輪驅動”，構建高效的稅收征管體系

如果說法制化的稅收監管體系是離岸銀行業務的保障，那高效的稅收監管體系則是離岸銀行業務的核心與靈魂所在。國際通行做法是構建了實體與程序“雙輪驅動”的稅收監管程序、科學設計稅種，實現對離岸銀行業務的高效監管。中國香港稅收征管的高效性體現于征管方式，采用通知申報納稅，操作性較強，精簡冗長的繳納環節。稅收征管主體規范化，避免了多頭監管、相互推諉的問題，有效減輕了納稅人的負擔。新加坡稅收征管的主要特點是，稅率簡單化，無論是對征稅機關還是納稅人都便于操作，使征稅流程規范化，實現了高效監管。美國稅收征管體系的主要特點是加強國際合作力度，對逃稅行為給予嚴厲懲罰，使其無處遁形，如國內針對利用離岸銀行轉移財產等逃稅行為，處以5年以下監禁，并處以罰金；如瑞士銀行利用嚴格的保密性，利用因幫助美國客戶逃稅，在美國的重壓之下，不僅就加強稅收監管簽署多個協議公約，瑞銀集團還被處以7.8億美元的罰金。

（四）積極發展稅收計算機征管系統，提高稅收征管效率

隨著信息技術的發展，各國均積極發展離岸銀行稅收計算機征管系統，既有利于監管逃稅避稅行為，又有助于提高稅收征管效率。美國推行稅收征管無紙化辦公，通過數據聯網使納稅人足不出戶便可完成納稅義務，減輕納稅人負擔。利用計算機系統的大數據篩選，甄別出可疑賬戶，通過聯網技術實現國內報告、國外信息交換的雙向監管，節約了稅收征管成本、有效提高了稅收征管效率。如金融機構必須立即將涉及1萬美元以上的異常外匯交易向財政部報告，標記為逃稅嫌疑賬戶，通過互聯技術實施實時監管并及時做出處罰，凍結賬戶、立案征查、處以罰金等。中國香港征稅機關實施網絡化管理，實現了征稅程序的透明化，由銀行通過離岸業務數據進行客戶識別、保存交易信息，列出存在逃稅嫌疑的賬戶，傳輸至征稅監管系統，征稅機關進一步對賬戶進行核查，防范洗錢、逃避納稅等行為。整體而言，稅收監管向信息化、網絡化發展，能夠有效的遏制逃避行為、打擊金融犯罪，這與信息時代的發展高度契合。

二、中外離岸銀行稅收監管存在的差距比較

（一）中外離岸銀行稅收監管法律體系存在差距

中外離岸銀行稅收監管法律體系存在較大的差距，且我國相關法律的適用性、操作性不高。美國、日本、新加坡、歐盟等發達國家與地區均構建了較為完善的稅收監管法律體系，具有法定化、透明化的特點。如歐盟先后通過了《歐洲聯盟條約》、《里斯本條約》、《歐盟金融工具市場指令》等，不斷完善離岸銀行稅收監管法律體系，打擊逃稅漏稅行為、維護離岸業務的穩定推進。我國制定了一系列的政策制度，旨在規范離岸銀行稅收監管，如《服務貿易總協定》、《外資金融機構管理條例》、《離岸銀行業務管理辦法》等，但法律的適用性、操作性還有待于提升。如針對納稅主體利用離岸銀行的稅收監管漏洞實現延遲納稅的行為，大多數國家都引起重視，美國出臺了《海外銀行及金融賬戶申報》以便加強稅收監管，但目前我國這一領域還處于監管空白。又如關于離岸銀行稅收優惠的政策有很多，如享受企業所得稅10%的優惠稅率，外資金融機構從獲利年度起，第一年免征企業所得稅，第二、三年按15%的稅率減半征收企業所得稅等，但多以公告、通知的形式發布，并不具備法律強制性。同時，目前我國尚未出臺專門的離岸銀行稅收法規，無法與國家稅法體系相銜接。

（二）中外離岸銀行稅收監管主體存在差距

中外離岸銀行稅收監管主體懸殊較大，且我國存在監管主體職責不明的問題。美國金融市場十分發達，在離岸金融市場發展速度迅速，也有賴于其強有力的稅收監管主體。尤其在《多德-弗蘭克法案》出臺后，確立了美聯儲（FED）為監管最高機構的地位，對離岸銀行業務及稅收實施全面監管。日本受美國離岸銀行稅收監管方面的影響較大，成立了專門的金融廳，對離岸銀行業務及稅收進行全面監管。尤其是取代了銀行局、大藏省等部門關于金融市場監管的職能，克服了多頭監管、監管“真空”等問題，加強財稅征管工作，有效防范潛在的金融風險。與之不同，我國離岸銀行稅收監管存在多頭管理，主體不統一、職責不明確等問題。2003年我國成立銀監會，設置初衷是確立其對國內所有金融機構的監管地位，剝離中國人民銀行對銀行監督權。然而，經過十多年的改革，目前央行依舊保留著對銀行業務的核心監管權，如支付清算、反洗錢等，并未移交給銀監會。另外，外匯管理局又負責離岸銀行的經營、外匯事務等。由此導致我國離岸銀行稅收監管主體職責不明，監管效果不佳。

（三）中外離岸銀行跨境資本流動監管存在差距

中外離岸銀行跨境資本流動監管明顯存在差距，且我國監管機制不健全，尤其是針對異常流動難以實現及時地全面監管。離岸銀行跨境資本流動具有自由化、規模大、交易頻繁等特點，成為各國金融監管的重點。美國頒布了《海外賬戶稅務法案》、《海外銀行及金融賬戶申報》等，實施大額現金交易報告制度、利用大數據收集和分析信息，防范洗錢、逃稅避稅行為。2017年3月美聯儲公布加息25點子，但貨幣政策依舊非常寬松，為應對美元貶值風險，勢必進一步加快人民幣的自由兌換。據央行統計數據顯示，截至2017年2月，跨境人民幣指數的（CRI）283點，已有160多個國家與我國進行兌換交付，活躍度較高。尤其是央行公布《擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點辦法》，進一步拓展了離岸銀行業務。大規模的人民幣資金流動，必須要有完善的監管體制作為支撐，但我國現有跨境資本流動監管機制并不健全。雖然央行于2016年12月通過了《金融機構大額和可疑交易報告管理辦法》，自2017年7月起實施，規定異常資金流動報告的對象是反洗錢中心。由此，銀監會、外匯管理局無法及時收到信息，也就很難對離岸銀行稅收、跨境資本流動實施全面的監管。

（四）中外離岸銀行稅收監管在國際協調方面存在差距

在全球經濟一體化、自由化背景下，各國已就規范離岸銀行業務、加強稅收監管達成共識。瑞士銀行被稱為“避稅天堂”，因其嚴格的保密制度受到來自全球客戶的青睞，但在以美國為首的發達國家重壓之下，承諾將于2018年與其他國家首次共享銀行信息，“避稅天堂”的地位行將終結。瑞士與包括中國、新加坡在內的47個國家簽署《銀行信息自動交換國際公約》于2017年正式生效，將有利于國際協作、共同打擊金融犯罪。目前，全球已成立了離岸銀行業監管集團、巴塞爾委員會等國際組織，以應對經濟全球化和規范離岸銀行業務，相續發布了一系列文件，如《跨境銀行監管》、《有效銀行監管的核心原則》等，但在實施過程中，由于缺乏法律的強制性、嚴格的追究的機制，導致效果并不理想。每年非法資金流向“避免天堂”的金融依舊十分巨大，如據全球金融誠信組織（GFI）估算，2016年從發展中國家流向“避稅天堂”瑞士的非法資金達到10425億美元之多，僅中國就約占到二分之一。我國已意識到強化離岸銀行的稅收監管必須加強國際協作，與近百個國家簽訂了避免雙重征稅、專項稅收信息交換等協議。但就目前國際協作來看，由于離岸銀行業務跨國性、復雜性的特點，國際合作效果并不顯著，尤其是國與國之間出于利益的考量，相關協議推行難度較大。

三、國際離岸銀行稅收監管模式對我國的啟示

（一）加強離岸銀行業務稅收監管制度的法治化，明確監管主體職責

在經濟全球化、自由化的背景下，成熟、完善的法律制度體系方能支撐法治化經濟，促進金融業的穩定發展、保護納稅人利益。由中央層面立法，提高法律層級，實現離岸銀行稅收監管制度的法定化、透明化，與我國稅收系統相銜接。借鑒國外稅收制度，結合具體國情進行研判，制定統一適用于中外資銀行的監管標準，營造公平的競爭環境，增強稅收監管的穩定性。同時，應科學設計稅率、稅種、征管程序，有效降低稅務部門的監管難度，合理限制自由裁量權，以符合國際慣例，提升對離岸銀行稅收監管的有效性。明確各金融監管部門的職責范圍，各司其職，有序銜接、協調工作，解決多頭管理、效率低下的問題，央行應逐步向銀監會過渡監管權，真實實現對銀行核心業務的獨立、高效監管。

（二）強化離岸銀行稅收監管制度的中性化

從國際離岸銀行的稅收監管經驗來看，適度寬松的監管環境與稅收優惠制度有助于保障業務的發展、實現金融自由。在經濟全球化、國際合作加強的背景下，單純的稅收優惠政策對離岸銀行業務的影響越來越少，投資軟環境的建設更具吸引力，國民待遇原則將占據主導地位。離岸銀行業務是我國面向國際金融市場的窗口，推行中性化的稅收優惠制度，能充分發揮杠桿作用，達到市場、資源的有效配置。借鑒發達國家實施低稅負的經驗，逐步減征營業稅、利息預提稅、印花稅等，減輕納稅人的稅負，使稅收監管制度既發揮普遍調節作用，又能夠緩沖因財富分配比例過大所造成的影響。針對跨境流通資金交易額大且頻繁的特點，稅率的設計與資金的短期行為相結合，解決金融長短資金不匹配問題，防范國內金融風險。

（三）構建信息化的稅收征管體系，實現高效監管

離岸銀行稅收監管程序中，信息不對稱是主要癥結所在，構建信息化的征管體系是國際化稅收監管制度的核心所在。借鑒發達國家的稅收監管經驗，在稅收征管環節實施網絡化管理，構建信息技術與高度融合稅收業務的征稅平臺，讓納稅人能通過網絡自主完成納稅義務，確立離岸銀行業務的判斷標準，為征管機關提供明確指引，征管機構分清權責、實行征管職能合并，實現稅收監管的高效性。同時，征稅機關應聯合海關、工商、外匯等部門，構建誠信管理體系，探索綜合監管模式，利用大數據對跨境流動資金進行實時、全面監測，對可能存在的風險進行信息篩選，便于分析與預測，提升稅收監管效率。構建國內、國外稅務信息交換制度，進行執法監察，統一為納稅人發放識別號，明確涉稅信息報告制度，推進稅收管理的精細化、專業化發展，避免利用離岸業務逃避稅收征管。

（四）加強國際稅收合作，完善離岸銀行稅收情報交換制度

離岸銀行業務跨國性的特點，決定其實施高效的征稅監管必須明晰國際稅收監管規則，通過積極參與國際協調、國際合作，打擊洗錢、逃避稅行為。適當擴大避稅主體，將自然人納入征管范圍，明確避稅執法主體，參考《稅收條件示范法》完善預約定價（APA）機制，明確避稅啟用條件，規制國際避稅行為。并且，應積極參與國際稅收合作，在簽訂雙邊APA的同時，制定國內法律與之相協調，既有效避免國際重復征稅，又能夠實現稅收監管的全面高效。構建稅收情報交換網絡，在現有的自動情報交換基礎上，利用互聯網不斷提高交換種類、效率、規模、層次，減少稅收資產的流失。實施稅收情報交換時，注意信息網絡安全，防范因黑客、病毒入侵導致的納稅人信息泄漏。

（五）遵循國際慣例，改革現有稅收救濟方式

加強國際稅收合作，必須遵循國際慣例，在充分利用國際資源的基礎上，提升我國對離岸銀行業務稅收的監管能力，避免國際爭端。通過與各國簽訂稅收協議，建立良好的稅收合作關系，有效打擊金融犯罪行為。同時，必須意識到無救濟則無權利。在離岸銀行稅收監管國際化的背景上，國際爭端、沖突、法律適用等問題不可避免，近年來訴訟數量增多、專業性增強，給司法部門造成不小的壓力。由此，改革現有的稅收救濟方式已刻不容緩，針對案情簡單、涉稅金額較少的爭端，應保持與國際慣例的統一性，取消復議前置條件，保障納稅人的合法權利。針對案情復雜且涉稅金額較高的爭端，可將“先繳納稅款或提供擔保”的條件移至行政訴訟階段，既能夠提高涉稅行政復議案件的解決效率，又能夠充分發揮司法系統的監督作用。▲

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