上海市農村居民點整治現狀及發展變遷

郭淑紅

摘要分析了上海市農村居民點現狀：上海農村建設用地總量規模大，人均建設用地面積大，居民點布局分散，土地使用效率低下，公共服務和基礎設施配套水平低，村莊總體發展滯后于城鎮化進程，不均衡和不協調現象比較突出。近30年上海市農村居民點整治變遷分為遷村并點、鎮區集中、多元化3個階段，對各整治模式進行了分析。

關鍵詞現狀；農村居民點；整治模式；上海市

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）20-0179-03

AbstractThe present state of rural residential land in Shanghai were analyzed：Large total rural construction land scale in Shanghai， large per capita construction land area， scattered layout of residential area， low land use efficiency， low level of public services and infrastructure supporting； overall development lags behind the village urbanization， uneven and not harmonious phenomenon more prominently. Nearly 30 years of rural residential areas in Shanghai were divided into village relocation and point，the town focused，diversfied three stages，and the remediation mode were analyzed.

Key wordsCurrent situation；Rural residential areas； Remediation mode；Shanghai

農村居民點是鄉村聚落主要形態和重要人文景觀，其空間分布以及格局是農村各種社會經濟活動在自然、社會、經濟等區域綜合環境影響下的反映，是人與環境之間最密切的時空單元，隨著社會經濟的發展不斷演化與變遷[1-2]。大量進城又難以落戶成為市民的農民工返鄉再度興起新房建設熱潮，這樣建新但不同步拆舊，或者“一戶多宅”導致農村居民點“外擴內空”“人減房增”等現象，且這種現象隨著農村經濟社會發展日益嚴重，農村居民點空間格局發生巨大變化，進而也激化了當前城鎮建設用地供給緊張與農村大量土地資源閑置浪費的尖銳矛盾，一定程度上阻礙了城鄉統籌發展和新農村建設進程[3-5]。國外相關研究主要從農村居民點的區位環境特征、分布形態及其影響因素、優化方式等方面研究其空間格局特征及布局優化[6-8]。

上海農村建設用地（主要是農村宅基地和集體工業倉儲用地）總量大，人均建設用地面積大，農村居民點布局不具規模，較為零星，農村土地使用效率較低，公共服務和基礎設施配套水平低。加上一戶多宅等歷史遺留問題，根據調研，近四成的農村村民戶存在違章搭建現象，即使在已經登記的部分中，幾乎半數村民戶的住宅超過了現行滬府發〔2007〕71 號文件等規定的建筑占地面積或者宅基地面積上限。筆者概述了上海市農村居民點現狀，結合農村居民點整治內涵，分析了近30年來上海市農村居民點整治的發展變遷。

1上海市農村居民點現狀

1.1郊區人口構成

上海郊區人戶分離、老齡化和空心化越來越嚴重，多數鎮的外來人口已經突破戶籍人口，嘉定區安亭鎮聯西村的外來人口甚至超過戶籍人口的10倍。人戶分離現象突出，戶在人不在的比例高達50%。郊區城鎮化人口老齡化趨勢加劇，村莊空心化現象明顯。常住人口文化素質不高、流動性較大，地域性特征明顯，社會網絡結構日益復雜，當地社會治安較為混亂。

1.2土地利用效率低下

從總量上看，上海市目前農村居民點面積已接近550 km2，農村居民人均宅基地面積180 m2，遠超合理水平；從區縣來看，以浦東新區農村宅基地面積最多，寶山區最少，并且各區縣都有一定比例的空閑宅基地；從區縣人均宅基地面積來看，各區農村居民人均宅基地面積均在110 m2以上，其中浦東、金山、崇明和青浦4區縣農村居民人均宅基地面積均在200 m2。另外，通過調研也發現，由于上海市農民住宅建設過程中缺乏必要規劃，以農民自建為主，因此布局極為散亂，同時，由于農民建房不得打破村界隊界的規定，更進一步加劇了農居點的散亂。

1.3無系統規劃

目前上海市農村居民點多為農民自建，由于1984年之前上海對農村居民點建設并無規劃，因此，布局極為散亂，且多數農戶均建有配套房，既增加了宅基地的面積，同時也影響了鄉村美觀，使其從整體上顯得破敗。同時，農村居民點布局分散，增大了公共基礎設施的建造成本，上海市絕大多數未經整理的農村地區缺乏污水處理設施，污水往往直接排入河道，破壞了當地的生態環境。通過對上海市農村的實地調研也發現，對污染嚴重的工業用地進行減量化，遷出污染性企業的需求較高；另外，多數農村居民點缺乏公共娛樂空間，部分郊區縣道路基礎設施嚴重不足，總體上生活與生態條件較差。

2農村居民點整治內涵

農村居民點整治是基于對農村區域的發展現狀和以當地農民為代表的各種利益群體的現實需求，通過以改造建設為核心的綜合性措施的干預，促進農村地區社會、經濟以及文化水平的整體提升。

當前涉及農村宅基地管理的法規主要有《土地管理法》《物權法》《擔保法》，現有的法律法規限制了宅基地的流轉，但為宅基地的有償退出做出了引導。《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）規定：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。《中華人民共和國物權法》明確把農村宅基地使用權定義為“物權”，中共十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“依法保障農戶宅基地用益物權”，就是要保障農戶宅基地依法取得、使用和收益的權利。

3上海農村居民點整治的發展變遷

3.1遷村并點階段

20世紀80年代末期，上海市開始實施新的農民新村居民點建設模式和“遷村并點”的自然村歸并模式，前者即在鎮域范圍內集中布置新建農村居民點，通過化零為整的建房模式，達到土地資源的優化布局；后者則是向現有行政村靠攏，逐步搬遷合并分散的自然村落。

3.2鎮區集中階段

1997年上海市提出“三個集中”戰略，明確了“促進農民居住向城鎮集中”。1999年上海市制定面向新世紀發展的《上海城市總體規劃（1999-2020）》，規劃突破了主要發展上海市中心城區的范圍，第一次把郊區納入城市總體規劃的范疇，形成多軸、多層、多核的城市空間布局結構，對新城、中心鎮、一般鄉鎮適當合并，合理歸并自然村為中心村，把加快郊區農村發展放在更加突出的位置。期間，上海市郊區進行了大量村鎮集中建房的實踐，如松江區小昆山模式、嘉定區外岡模式等村鎮集中住宅建設。

3.3多元化階段

2000年后，上海市農村居民點整治趨于規范和有序。2000年上海市發布《上海村鎮住宅建設試點工作實施意見》提出中心村建設標準，并確定1城6村第一批試點，對這些試點，通過建設中心村來引導農民集中居住。2003年上海市出臺《關于鼓勵郊區村民參與集中統一建房的若干意見》，意見要求進一步推進中心村建設，6個試點中心村中有5個全面啟動，其中寶山、奉賢為宅基地置換，其余試點為宅基地征用。此外，郊區積極推進村鎮的合并與重組，原有212個鄉鎮合并為121個，3 000多個行政村歸并為1 991個。2003年，上海市出臺《關于鼓勵本市村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的實施細則（試行）》，推行宅基地有償置換，并在奉賢區試點。2004年上海市確定15個宅基地置換試點單位；2004年11月，上海市發布《關于推進“三個集中”加快上海郊區發展的規劃綱要》，綱要提出，要加快歸并農村居民點建設，設立居民新村，在新村規劃區外圍，不允許農民個人自主建房。

2005年上海“1966”城鄉規劃體系框架完成，規劃中心村是農村基本居住單元，對布局散亂的村落進行適度歸并，并同步配置相應的公共基礎設施。2006年確定9個遠郊試點地區，重點為改善居住環境，完善基礎設施。

2009年上海市規劃和國土資源管理局為規范城鎮建設用地增加和農村建設用地掛鉤試點工作，促進土地集約節約利用和城鄉統籌發展，印發了《上海市城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點有關規定》的通知（滬規土資〔2009〕1084號），通知要求，在實施增減掛鉤的過程中，要尊重群眾意愿（要保障項目區群眾支持率達到85%以上），充分保障農民的知情權和各個環節的參與權，從項目區選址、拆舊建新地塊置換、土地征收、安置補償等掛鉤試點中重大事項均要建立公眾參與以及公眾監督制度，做到項目實施過程中，切實保障農民以及所在集體經濟組織的各項合法權益。通過增減掛鉤項目的實施，實現城鄉聯動，以城帶鄉，優化城鎮用地布局，促進產業升級，通過建設集中居住社區等多種形式，改善農民生活條件，結合土地整治，建設集中連片優質農田，進而改善農業生產條件。2009年上海市人民政府印發了《關于本市開展小城鎮發展改革試點政策意見的通知》，通知中強調上海市多部門聯合，對包括上海市規劃和國土資源管理局、上海市發展改革委員會、上海市農委等部門進行了政策分工。

此外，2009年至今，上海市開展政府實施項目，對郊區縣農村低收入戶危舊房、農村橋梁和經濟相對薄弱村村內道路進行整治改造，在“十三五”時期內，將進一步改善和提高農村生產生活條件。“十二五”期間內，2009—2010年完成農村低收入戶危舊房改造超過4 000戶，2012—2013年，已基本完成2 400余座農村橋梁改造，經濟薄弱村村內道路改建已完成1/3。總體來看，目前上海農村居民點整治主要有宅基地征用、宅基地置換、漸進歸并及整治改造4種模式（表1）。

宅基地置換和漸進歸并是上海市郊區2類典型的農村居民點整治模式。宅基地置換模式的特點表現為整治對象的多元化和綜合化，整治的范圍大，增加耕地面積的潛力大。漸進歸并模式的特點表現為整治對象的綜合化，項目的范圍較小，拆舊和建新都在一個村莊范圍內進行操作，如2011年以來奉賢區莊行鎮新葉村農居點歸并則是采用這種模式。這2類農村居民點整治模式存在較多差異。上海市農委提出的宅基地置換模式，主要是在市農委、市規土部門主導下開展的，資金籌集采用政府資金配套社會資金的方式；而漸進歸并模式是以村集體為主導、政府支持通過資金支持開展的，資金籌集采用政府補大頭農戶出小頭的方式。在嘉定區、寶山區、閔行區和浦東新區等近郊快速城市化地區，積極規范地推進“城市化推進型的農村居民點整治”，采用宅基地置換的安置模式，注重居住向城鎮集中和農民向市民的轉化。在奉賢區、金山區等遠郊農業地區，穩妥推進“鄉村更新型的農村居民點整治”，采用漸進歸并的安置模式，注重建設農村、服務農民和提升農業的目標。

在經濟薄弱地區、太湖流域水環境綜合整治區域以及自然與人文特色優勢明顯的地區，積極開展原地改造型的村莊整治。村莊改造以保持村莊原有生態、自然特色為前提，以科學合理的村莊規劃為指導，展現農村自然風景和文化特色。

在規劃集中建設區內及部分集中建設區外的農村居民點整治運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，堅持項目封閉運行、規范管理原則，安排增減掛鉤試點、拆舊建新規模、選址布局以及實施時序。在嚴格尊重農民及集體經濟組織的主體作用以及決策權前提下，通過農村居民點整治騰出土地，在滿足項目區農村發展用地后，節余指標調劑為城市建設用地的，亦必須納入掛鉤試點管理，并確保掛鉤所獲土地級差收益返還到所在村集體組織。

4結語

對于上海市而言，農村居民點整治需要大量資金支持，因此，建立政府主導的農村宅基地退出“資金庫”十分必要，而資金庫的來源可以是相關規費、出讓金部分和宅基地退出本身指標產生的收益。建立資金庫，實行專款專用，才能保障對農村居民點整治的巨大資金需求。同時，通過農村居民點整治，節余的用地指標還可以建立“指標庫”，即耕地指標和新增建設用地指標。它不同于新增建設用地計劃指標，也區別于增減掛鉤中先行借用的周轉指標，主要是針對項目區實施中節余的建設用地，對這部分節余指標，每個區可以結合各區特點進行使用，像上海市遠郊的奉賢區、松江區、金山區可以使用節余用地指標發展觀光休閑農業和生態旅游業。

根據上海市各區縣自然和社會經濟條件的差異性，后續可以從不同維度對上海市各區縣農村居民點整治進行類型劃分，結合上海市本輪在編的土地利用總體規劃，針對不同區域給出具體的村莊整治建設指引，為上海市農村地區發展提供導向。

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