土地整治項目（補充耕地）數據成果存在的問題及建議

郭曉慧　李海峰

摘要通過對土地整治項目（補充耕地）數據成果的審核，發現其存在報備坐標錯誤、重疊等問題。為了保障后續土地整治項目（補充耕地）數據成果質量，推進耕地占補平衡政策的有效實施，在項目立項、選址、規劃設計、項目驗收、后期管護等方面提出了相關建議。

關鍵詞土地整治；補充耕地；占補平衡

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）31-0197-02

AbstractThrough the review of data results of land consolidation project （supplementary land），a number of problems have been found as prepare for coordinate errors，overlaps，etc..In order to ensure the quality of the data of the subsequent land consolidation project （supplementary arable land），and promote the effective implementation of the balance policy of cultivated land requisition and compensation，relevant proposals were put forward in the aspects of project approval，site selection，planning and design，project acceptance，and later management and protection.

Key wordsLand improvement；Supplementary cultivated land；Demandsupply balance

在工業化、城鎮化和農業現代化同步加快推進背景下，工業農業爭地、城鎮農村爭地、生活生產爭地不斷加劇，土地供需矛盾日益尖銳。土地整治是破解當前土地利用矛盾與問題、促進農村發展的現實需要；是當前擴內需、保增長、惠民生的重要舉措；是促進城鄉土地資源、資產、資本有序合理流動的重要渠道[1]；是協調人地關系、優化配置土地資源、建設生態文明、有效增加耕地、挖掘土地有效利用面積，以及落實最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約用地制度的重要手段。國內專家、學者、業內人士對土地整治項目從規劃設計[2-4]、項目管理[5-7]、項目實施保障[8-9]、項目監管[10-14]、農民權益保障[15-17]等不同角度進行了分析研究，指出了存在的問題，提出了完善建議。但是，現有研究中對土地整治項目（補充耕地數據）成果進行的系統、全面的審核和研究極為匱乏。因此，筆者通過對某市“農村土地整治監測監管系統”中歷年來土地整治項目進行審核、分析、研究，指出其存在的問題，以促使后續土地整治項目的規劃設計更加完善，實施成果把控更加嚴格，管護責任得以切實落實，從而確保補充耕地數量和質量達到要求，使耕地占補平衡項目管理工作更加規范合理。

1土地整治項目（補充耕地）數據成果中存在的問題

1.1信息報備要求不清晰，已報備坐標不嚴謹、不準確

土地整治項目報備中針對地塊坐標的報備要求一直不清晰，導致部分批次項目按照新增耕地范圍報備，部分批次項目按照規模范圍報備。報備的坐標范圍不一致，加大了對新增耕地位置、面積、新增耕地與其他批次新增耕地重疊、規模范圍內地類現狀等情況的審核難度。同時，部分批次的報備坐標尚存在以下問題：一是拓撲關系錯誤，如生成圖形存在縫隙、亂線、自相交、自重疊、無法構成面狀圖形等問題；二是坐標系統不統一，如存在使用經緯度坐標、未加帶號、帶號與土地變更成果矢量數據所在帶號不一致、同一批次項目不同項目區使用不同的坐標系統等問題；三是系統錄入面積與實際規模面積不一致；四是項目區超出縣級行政區范圍。

1.2報備的坐標范圍重疊，導致報備規模面積甚至新增耕地面積存在虛增現象部分批次項目的報備坐標在空間位置上重疊，主要有以下4種情形：一是同一地塊的重復；二是同一批次內不同地塊之間的交叉重疊；三是與以往批次項目范圍重疊；四是與新增費項目重疊。空間位置上的重疊不僅造成同一地塊在不同批次項目間的重復整理、開墾，也造成同一批次或全域范圍內土地整治項目建設總規模的加大甚至是虛增新增補充耕地面積，嚴重影響了耕地占補平衡項目的有效管理和實施。

1.3項目實施范圍內耕地數量不夠，地類現狀不符合要求

報備規模范圍和新增耕地范圍僅能參照報備的面積加以區分，但是錄入面積與實際規模的不一致加大了區分難度。而且，部分項目區規模范圍內存在提質改造的耕地、未產生新增耕地的林地、園地等不符合耕地占補平衡政策要求的地塊。為了規避規模范圍內非耕地地類，審核時疊加最新的土地變更調查成果，提取項目區耕地進行審查，發現部分批次項目區內耕地面積小于驗收信息中的新增耕地面積。同時，將項目區現狀耕地地塊疊加最新的遙感影像，發現部分地塊存在建設占用、河流淹沒、農民自發種植為林地、園地等問題。

1.4土地整治項目新增補充耕地地塊質量差，撂荒嚴重

部分土地整治項目區距離人為活動地點遠、交通不便捷，新增補充耕地地塊田間道路不健全、集中連片程度低、片塊面積小，造成新增補充耕地地塊生產條件差、不利于機械化耕地，增加人工種植成本。同時，部分新增補充耕地地塊自然條件和立地條件較差、產量低、經濟收益低，導致土地整治項目新增補充耕地撂荒、還林、建設占用等情況的發生。

2相關建議

2.1建立、落實項目立項，尤其是立項位置的論證、審查制度

為了做好、做實土地整治工作，部分區域已相應出臺土地整治項目管理實施細則、工程建設標準、竣工驗收規程、項目監理規范、工程質量評定、田間道路工程質量評定標準等規章制度，但是針對項目立項的論證、審查一直缺少相應的實施細則和相關要求，而且當地主管部門、政府也存在“輕規劃、重結果”的情形，對于項目立項位置缺乏監督、管理，致使項目立項材料上報后缺乏相應的審查。因此，有必要在符合土地利用總體規劃、土地整治規劃，與經濟社會發展、農業、水利、生態等規劃的基礎上，制定項目立項實施細則，嚴格審查項目區與其他批次項目的空間位置關系，并且明確界定項目選址、實施地坡度條件、水源距離區間、交通通達性、新增耕地面積大小等基本要素，確保新增耕地質量，使新增耕地得以充分利用，從而推動新增補充耕地保護工作落到實處。

2.2完善項目規劃設計要求，提升規劃設計水平

規劃設計與實地情況不符，在前期踏勘和規劃設計中未充分征求相關部門和人員意見，未與相關農業產業結合，缺少生態保護工程等問題，嚴重制約了項目的順利實施和成果質量。因此，有必要提高規劃設計行業門檻，加強行業自律，強化規劃設計的針對性，做到有的放矢，加強規范管理，科學論證項目規劃設計所需時間，規范項目評審程序，嚴格落實群眾全程參與原則，調動群眾積極性，把群眾意愿帶入規劃草案，使規劃方案盡可能與公眾利益相一致[16]。

2.3統一坐標范圍報備要求，明確界定新增耕地范圍

準確的空間位置信息是對土地整治項目成果實施有效審核、驗收的前提。但是，由于坐標范圍報備不統一，新增耕地范圍不明確，對新增耕地數量、質量的審核、后期管護、責任界定，以及耕地占補平衡政策有效落實等方面帶來了多重困難。必須嚴格要求新增耕地范圍的報備工作，明確界定新增耕地范圍，解決規模范圍報備時對范圍內林地、園地、江河灘地等生態用地是否已開墾為耕地而無法進行審查的難題，同時便于對新增耕地地塊的變更、現狀、數量變化和質量情況進行長期有效監管。

2.4強化項目驗收工作，確保項目質量

項目驗收環節內業主要是針對工程內容、資金使用、土地權屬調整方案、項目管護責任主體、項目檔案等方面的審查；外業主要是對工程實施內容、質量進行實地檢查。由于外業核查時技術手段的局限性、片面性，往往缺少對項目區與以往批次空間位置關系、項目實施前的地類現狀、項目實施后范圍內的整體情況等方面的有效把握。因此，有必要強化工程驗收手段，促使實地成果審核與外業調查相結合，使得土地整治項目驗收工作更加嚴謹、科學有效。

2.5建立國土資源電子政務平臺、綜合監管平臺

整合國土資源批、供、用、管以及遙感影像等全部數據，并在政務平臺加掛補充耕地項目新增耕地指標審核系統。實現直接利用項目用地坐標等信息通過系統疊加最新的遙感影像圖及土地利用總體規劃圖等，了解占用補充地塊的地類、等級等各類信息，為用地審查提供快捷有效的依據。同時，要求縣級以項目為單位組織電子案卷，通過內網逐級報送，市縣聯動審查復核。復核人員通過疊加年度遙感影像、土地利用變更調查成果等數據成果，復核項目位置、規模、開發前地類、新增耕地面積、坡度等信息。

2.6加強后期管護，建立新增補充耕地動態監管機制

制訂后期管護具體方案、措施和獎懲機制，頒布可行的工程管護方案，明確規定管護主體、原則、內容、方式、資金來源等內容[7]。要充分利用計算機技術、網絡技術、GIS技術等先進技術，不斷提高后期管護、監管工作的信息化水平。建立土地整治項目新增補充耕地的動態監管機制，發揮省、市、縣三級相關部門的技術優勢、資源優勢，充分利用年度土地利用變更調查成果、遙感影像成果，對新增補充耕地進行動態監測，以有效掌握新增耕地使用、地類現狀、實地現狀的變化情況，實現對新增補充耕地的長期監管和有效保護。

3結語

土地整治項目（補充耕地）數據成果尚存在不嚴謹、不翔實等問題，給耕地占補平衡政策的實施帶來嚴重困擾。結合土地整治項目（補充耕地）數據成果的諸多問題，分析其原因，在項目立項、選址、規劃設計、數據成果（坐標）報備、項目驗收、綜合平臺建設、后期管護等方面提出建議，以全程把控成果質量，從而為耕地占補平衡政策的有效實施提供翔實的數據基礎。

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