高校院系治理改革的理念、困境與突破
——“中國高校院系設置與治理改革”學術研討會述評

謝峰，宋彩萍

（1.華東師范大學高等教育研究所，上海200062；2.上海對外經貿大學高等教育研究所，上海201620）

·方略·

高校院系治理改革的理念、困境與突破
——“中國高校院系設置與治理改革”學術研討會述評

謝峰1，宋彩萍2

（1.華東師范大學高等教育研究所，上海200062；2.上海對外經貿大學高等教育研究所，上海201620）

2017年5月19日—21日，“中國高校院系設置與治理改革”學術研討會在上海舉行。與會專家學者主要從學術探究和改革實踐兩個方面，圍繞院系設置、治理理念與困境、治理策略等進行了深入探討。自上而下的改革和自下而上的改革均聚焦于管理重心下移，激活院系辦學活力，提升院系治理水平。院系治理改革目前面臨的主要是基礎性、前置性現實困境，表明院系治理改革仍然處于初級階段，其中院系設置和學術權力是兩個關鍵問題。院系治理改革的舉措是構建現代院系治理制度，重點是構建學院設置標準、理清院系權力清單。

院系；設置；治理；述評

2017年5月19日至21日，“中國高校院系設置與治理改革”學術研討會在上海召開。中國高教學會院校研究會、教育部綜改司、上海市教委綜改辦相關領導以及來自全國20余所高校的專家學者與會。與會專家學者主要從學術探究和改革實踐兩個方面，圍繞治理理念、治理困境、治理策略進行了充分交流與研討。

一、院系治理理念：管理重心下移，激活學術活力

黨的十八屆三中全會以來，全面深化綜合改革已成為推動我國高等教育改革發展的主旋律。隨著教育部、地方政府、試點高校等不同層次的穩步推進，特別是2015年8月習近平主持召開中央深改組會議，審議通過《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，全面深化高等教育綜合改革的步伐更加邁向深入。在這一背景下，院系設置與治理改革已成為高等教育綜合改革深水區的一個關鍵領域。如何理解和推進院系治理，改革理念就必須成為先導。研討會上形成的院系治理改革理念主要有：

（一）自上而下，以“落實推動改革”為理念

從理性邏輯認知上，全面深化高等教育綜合改革的起點是中央頂層設計，落點在高校；在高校綜合改革中，落點是院系。周川認為我國高等教育的“行政化管理模式”是自上而下形成的，因此以“現代大學制度”為目標的系統改革，最理想的路徑也應該是自上而下的。首先從政府自身改起，只有首先建立“現代政府制度”，才有可能建立“現代大學制度”。他指出，“政府自身的改革，事關國家政治體制和行政體制，茲事體大。總的來看，政府（尤其是教育行政主管部門）自我改革的動力尚未形成，體制改革沒有觸及深水區。”從參會的政府部門管理者看來，高校院系設置與治理改革是推進高校綜合改革的支點，是實現高等教育功能使命的落點，同時也是當前高校內部治理體系的弱點。在上海高校全面深化綜合改革實踐中，學院層面“最后一公里”沒有完全打通，自上而下是一種理想狀態下的改革。然而，從改革實踐來看，自上而下和自下而上的理念之間缺乏有效融合，這也可能是導致院系“最后一公里”問題產生的認識論上的主要原因。

（二）自下而上，以“倒逼推動改革”為理念

劉恩允認為，從作為大學基層組織的院系改起，通過院系管理改革形成改革的倒逼機制，以促進“現代大學制度”的真正建立，進而推動整個高等教育管理體制的改革。周川同樣認為，從國家層面的上策、從學校層面的中策在目前看來都很難實行，當前高等教育治理體系改革的突破口“被迫下移至大學的二級機構——學院、學系層面，也即基層學術組織層面”，尋找一條自下而上、通過建立“現代學院制度”來建立“現代大學制度”的改革路徑也是非常有可能的。然而，在我國高校的辦學傳統和現實語境中，“學而優則仕”的院系領導產生規則仍然占主導，很多院系領導在學術文化和行政角色方面存在沖突，積極主動形成“倒逼推動改革”的動力與能力尚有不小的差距。大部分行政權力和資源集中在學校層面。校辦院的格局是歷史積淀形成的治理傳統，打破這一格局，至少要從學校層面突破。這也就不難理解為什么有學者提出院系治理改革為“下策”。然而，是否可以形成倒逼？高校內部治理如何倒逼？這些問題仍然值得反思。換言之，院系治理什么？能治理什么？這是院系設置與治理改革的邏輯基礎。

更準確地說，以上兩種都是院系治理改革的行動理念，在根本認識上具有一致性，即：進一步實現高等教育管理重心下移，激活學術活力，實現院系現代治理水平和治理能力的有效提升。從我國高校大部分實行三級建制、二級管理的治理體系實踐看，作為大學二級機構的“學院或系”，它們是大學職能的直接承擔者和各項活動的直接組織者，是在學科專業層面上實現大學發展目標的基本組織單位，是學術心臟地帶。胡仁東認為，知識的拓展、分化為學院自主治理提供了合法性基礎。學院治理是學院人以所承載學科專業知識的生產、傳播與運用為目標，以權力配置和運行為重點，完善制度體系并有效開展學術活動的過程。從全面深化綜合改革視角來看，院系較為缺乏全面綜合治理的理念和經驗；校辦院的傳統也致使院系全面綜合治理的空間較為逼仄。因此，高校要在內部治理中形成倒逼機制，院系學術治理改革就要優先于全面綜合治理改革。在目前兩種改革行動理念的基礎上，進一步聚焦到尋找影響院系學術治理水平和能力提升的關鍵問題，并以問題為導向，形成改革方案和其他配套改革舉措，自下而上倒逼高校綜合改革，逐步實現全面深化綜合改革。

二、院系治理改革困境：改革初級階段的基礎性問題

當前，院系治理改革面臨的困難是復雜多元的，并不是院系作為唯一主體能夠自行破解的。在當前各種困境中，基礎的前置性困境是主要的，其中尤其體現在結構性問題和權力分置問題上。從結構視角看，院系設置情況是院系治理改革之基，院系設置出了問題，其他問題就很難理順。從權力視角看，不同改革理念對院系治理綜合改革的權力困境與責任主體的認知是不同的，直接導致了權力關系的膠著狀態。這些困境不突破，更遑論院系治理改革。

（一）結構困境：學院設置的分散現狀

劉獻君指出，當前學院治理缺乏學院設置標準，學院結構單一不利于學科交叉，學院結構分散不利于管理。胡建華基于對348所被稱為“大學”的本科高校（截止時間為2010年底）的統計研究表明，存在學院數量過多、學院名稱不規范且頻繁變更、學院設置具有隨意性、學院設置過分市場化等問題。在348所大學中，二級學院（系）共設有5505個，平均每所大學設有15.8個二級院系。學位層次越高的大學學院數量越多，在博士“211”大學中，平均每所大學有18.7個學院。5505個學院竟然有約1200種名稱。與其他國家的大學相比，我國大學在學院設置的依據上存在較大的差異。其他國家的大學主要按照學科門類設置學院，而我國的大學則主要按照一級學科來設置學院，還有不少學院是按照二級學科設置的。就當前我國大學學院設置依據來看，不僅部分學院的學科基礎偏窄，學科容量偏小，而且有許多學院的學院設置依據不明確，如有的大學設有物聯網工程學院、木質科學與裝飾工程學院等。這類學院的設置口徑極其狹窄且缺乏依據，體現出學院設置的過分市場化。

（二）權力困境：權力關系的膠著狀態

權力走向是從政府逐漸下移到大學，權力從大學再向下移動，但程度都十分有限。熊慶年以257所樣本高校的調研數據為基礎，通過質性研究指出學院治理還存在縱向權力分置模糊不清、橫向權力分置規范不足等問題。二級管理改革推進遇到的主要困難是權責利不匹配，管理權限界定不清，學校未充分放權。這種表征背后透射出兩個深層次問題：自上而下放權過程中，授權者對授權對象的用權能力仍然不夠信任；自下而上要權過程中，相關主體要權不擔責的心態依然嚴重。究其原因，可能是院系管理“行政化傾向”導致的權力依附。周川認為，我國高校當前院系管理的“行政化傾向”表現為：院系領導權力過大，獨斷專行比較普遍；院系領導由校方任命，上下級依附關系比較嚴重；院內學術委員會、教職工代表大會一類的分權管理、監督制約形式大多形同虛設，既沒有被授權，也沒有獨立性，基本是擺設。他由此提出院系治理改革的核心是分權。而在行政化傾向下，學術權力受到擠壓。遲景明認為，權力制約總體在中等偏下水平，權力制約關系中學術權力強度最差，學院內部各項事務決策過程中學術權力影響作用較弱。學院內部的權力監督不夠有效，特別是黨委對行政的監督不得力，既有的法律法規和制度規則對學術權力的賦權明顯不夠。

總體上看，院系治理改革困境中要解決的主要是基礎問題，這也能反映出院系治理改革仍然處于初期階段。學院設置的不合理現狀突出表現為數量過多、缺乏規范、頻繁變更、過于市場化，從制度規范視角來看，主要是學院設置缺乏標準。另一方面，從現有研究來看，關于系的設置的實證研究還較為欠缺。在學系層面，以跨學科、交叉學科為特征的新型科研組織迅速發展，已經成為世界高等教育發展的重要趨勢。各類新型科研組織以問題為導向，具有靈活性、適應性，正在成為提升大學核心競爭力的重要組織，但相關研討不夠充分。

院系設置要綜合院、系、新型科研組織的整體情況，從功能視角進行建構，注重統一性與多樣性相統一，穩定性與適應性相統一，人才培養功能與研究、服務功能相統一。院系層面強調建立較為統一的指導標準，注重學院人的歸屬感；院系內部新型科研組織提倡開放性、靈活性、適應性。在權力問題上，缺乏明晰的權力清單導致權力分置不清等一系列問題，特別是各類權力關系總體上存在“不敢放、放不下”“不敢要、用不好”的膠著狀態。抓住關鍵權力問題，就是要圍繞實現院系學術治理的核心權力，以此為點，自下而上帶動整個權力體系的變革。

三、院系治理改革突破：構建現代院系治理制度

在院系治理的路徑上，主要存在綜合治理邏輯、重點治理邏輯兩種思路。綜合治理強調整體改革，改革方式以強制性變遷路徑為主；重點治理強調改革的優先次序，改革方式以誘致性變遷為主。兩者并非截然對立，而是辯證統一。

（一）綜合治理邏輯：注重全面系統的重建

胡仁東從知識、學院人、權力三個維度出發，認為學院治理應遵循教育邏輯、學科邏輯、組織邏輯，從制度治理、共享治理、和諧治理三方面建立學院治理的系統的方法論。制度治理在于建立規則體系、規約學院權力、化解學院沖突；共享治理在于知識場域的動員、治理結構的完善、治理權責的匹配；和諧治理在于選擇善治理念、構建學院文化、建立學院機制。李立國認為，改善學院治理，需要多方面協同。要建立校院協同的權力運行機制，以章程規制校院兩級權力，建立校院權責協調統一的機制；完善決策機制，實施參與型的學院治理模式，完善學院黨政聯席會議制度，健全集體決策機制，完善學院重大事項決策機制；建立扁平化學術組織體系；通過設立理事會、咨詢委員會、顧問委員會等機構，進一步強化學院與社會的聯系。宋彩萍等對上海對外經貿大學BA學院創新學院治理的案例進行了剖析。該院創造性地引用“量子管理－賦能機制”思想進行治理戰略的設計。賦能理念下，院系治理強調從人性角度出發，將教師的個人權利、自由和需求作為治理過程中的重要元素。BA學院賦能管理主要從6個方面進行改革：理順學術權力與行政權力關系；為師生搭建賦能平臺；系主任從執行層面走向戰略設計層面；建立新型科研組織，創新知識生產模式；國際化戰略；學院宣傳作為使能資源。

（二）重點治理邏輯：聚焦院系制度改革完善

劉獻君認為，要著手開展院系設置標準編制的研究。劉恩允主要從治理機制上進行重點探討，提出用三種機制推進院系治理改革。（1）學術主導機制：堅持大學院系發展定位的學術性導向、院系權力配置的學術性內生機理和院系治理改革的學術性驅動力。（2）分類治理機制：學科型院系實行教授委員會集體決策下的院長負責制；綜合型院系實行黨政聯席會議決策下的院長負責制；專業型院系實行學院董事會制度下的院長書記分工負責制。（3）綜合改進機制：培育院系治理基本精神，構建外部治理支撐體系，預防改革異化驅動力量。康翠萍通過中南民族大學教育學院的個案研究探索了高校績效考核體系下的院系治理。針對案例在推行績效考核體系中存在的業績津貼考核結果運用效率不高、業績津貼卡和激勵效果不佳、業績津貼分配方案實施中偏向于科研等問題，提出了相關建議：加強與教師教學發展中心的聯動作用，突出考核結果的導向作用；細分崗位類別，保證教學科研并重；等等。胡仁東以江蘇師范大學學院治理實踐中試點學院工作為例，指出試點院校重點強化的是建立健全制度規則體系、增強學術權力、擴大辦學自主權。

當前，院系治理在路徑上應尋求全面綜合治理戰略中的重點突破，建立現代院系治理制度是提高院系治理能力和水平的關鍵和首要舉措。治理策略上，要重點從三個方面對現有制度體系進行突破。

第一，政府層面，開展院系設置標準編制的研究和實踐。目前院系設置標準還處于較為模糊的階段，以至于出現了一系列由缺乏標準引發的問題。例如：就學院和學科之間的關系而言，學院應該建立在學科的哪一層級上，學系應該建立在學科的哪一層級上？學院數量是否依據一所大學的學科建設水平及相應層級設置相應標準，學系數量是否依據學院情況設置相應標準？對于新型科研組織的設立與學系之間的關系如何評價？院系的設置和功能如何匹配？這些標準問題有待于在更多的實證研究基礎上，形成具有指導性、操作性、針對性的院系設置標準，并以評估的方式，在高校院系設置的改革實踐中，形成推動和評價院系治理現代化的基本抓手。

第二，學校層面，圍繞院系學術治理權力編制院系權力清單。學校以院系學術治理權力為核心，自下而上梳理權力運行遇阻的體制機制問題，為教育部、地方政府的權力下放提供決策依據。在縱向權力分置上，學校和院系、院系與新型科研組織權力邊界如何更加清晰；在橫向權力分置上，行政權力與學術權力，黨政權力，權力運行與權力監督之間如何平衡。在這些方面，各類高校要因校而異，形成圍繞院系學術治理權力的權力清單。教育部和各地政府在充分收集各高校權力清單基礎上，重點推進與權力清單相匹配的政策制度，促進權力分置的完善與落實。

第三，院系層面，著力改善內部領導體制。特別是在院系領導調整和培養上，逐漸培養一批具有全面綜合治理理念的院系領導，提高院系領導的專業化管理能力，推動院系從以學術治理為重心轉向全面綜合治理，不斷提高院系治理的專業化、現代化水平，為真正實現院辦校提供保障。

The Ideas,Dilemm a and Breakthrough of University Governance Reform:A Review of the Sym posium on the Reform of Establishment and Governance of University Departments in China

XIE Feng1,SONG Cai-ping2
（1.Institute of Higher Education,East China Normal University,Shanghai200062,China; 2.Institute of Higher Education,Shanghai University of Foreign Trade&Economics,Shanghai201620,China）

On May 19-21,2017,the Symposium on the Reform of Establishment and Governance of University Departments in China was held in Shanghai.Experts and scholars had in-depth and heated discussions on the setting of departments,ideas and dilemma of governance and governance strategies from the perspectives of academic research and reform practice.The ideas of reform from top to bottom and from bottom to top should focus on lowering the center of governance,activating academic spirit and enhancing governance capabilities ofmodern departments.The reform of department governance ismainly faced with basic and preset difficulties,which also shows that the reform is still at the initial stage.The two key problems lie in the establishment of departments and academic power.The measures of the reform include establishing modern department governance system,implementing department setting standards,and formulating power list.

Department；Establishment；Governance；Review

2017-06-25

謝峰，1980年生，男，安徽潛山人，華東師范大學高等教育研究所博士研究生；宋彩萍，1961年生，女，山西晉城人，上海對外經貿大學教授，高等教育研究所所長。