英國大學(xué)生資助政策效果研究：焦點(diǎn)、問題與啟示

王玉蕾，胡娟

（1.中國人民大學(xué)教育學(xué)院，北京100872；2.河北大學(xué)管理學(xué)院，河北保定071002）

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英國大學(xué)生資助政策效果研究：焦點(diǎn)、問題與啟示

王玉蕾1，2，胡娟1

（1.中國人民大學(xué)教育學(xué)院，北京100872；2.河北大學(xué)管理學(xué)院，河北保定071002）

從20世紀(jì)90年代至今，英國大學(xué)生資助政策不斷變革。免償還性資助項(xiàng)目主要包括助學(xué)金、補(bǔ)助金和獎學(xué)金等，關(guān)于其政策效果的研究集中在四個方面：資助政策對擴(kuò)大參與和機(jī)會公平的影響；資助政策對學(xué)生入學(xué)選擇的影響；資助政策對學(xué)生學(xué)業(yè)成就的影響；資助政策改革的分配效應(yīng)。對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理分析可以發(fā)現(xiàn)，資助模式未考慮高校層次和學(xué)生構(gòu)成，缺乏全國性的資助體系及政策調(diào)整過于頻繁成為阻礙資助政策效果發(fā)揮的主要問題。本文對英國社會關(guān)于大學(xué)生資助政策效果的討論焦點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，并就相關(guān)問題進(jìn)行了討論，以期對我國大學(xué)生資助政策改革起到一定的啟示作用。

英國；大學(xué)生；資助政策；政策效果

伴隨著高等教育毛入學(xué)率的提高和教育成本的增加，布魯斯·約翰斯通的高等教育成本分擔(dān)理論逐漸得到了各國政府的認(rèn)同，大學(xué)學(xué)費(fèi)增長成為世界性趨勢。在此背景下，大學(xué)生資助政策高效與否、完善與否成為影響教育公平進(jìn)而關(guān)系到社會公平的關(guān)鍵因素，各主要資本主義國家紛紛對本國大學(xué)生資助政策展開大刀闊斧的改革。其中，英國的經(jīng)驗(yàn)具有一定代表性，體現(xiàn)在改革過程中，官方和學(xué)界重視對其政策效果進(jìn)行多方面的評估和反饋，為政策完善提供可靠依據(jù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，為了應(yīng)對高等教育大眾化的挑戰(zhàn)，我國政府投入巨資用于構(gòu)建和完善大學(xué)生資助體系。然而，從目前來看，我國官方和學(xué)界對其政策效果評估的重視程度明顯不夠，相關(guān)研究并不豐富，這也在一定程度上制約了大學(xué)生資助政策的科學(xué)化和民主化。人類社會許多政策設(shè)計都有共通的一面，學(xué)習(xí)并借鑒英國大學(xué)生資助政策效果評估的經(jīng)驗(yàn)對進(jìn)一步完善我國大學(xué)生資助政策體系具有重要意義。

20世紀(jì)90年代以來，英國政府以推動高等教育逐步走向市場化、大眾化為目標(biāo)[1]，對大學(xué)生資助政策進(jìn)行了一系列調(diào)整。調(diào)整對象既涉及償還性資助政策，又涉及免償還性資助政策。在新公共管理運(yùn)動的推動下，資助政策改革效果評估受到空前重視，產(chǎn)生了一系列有價值的研究文獻(xiàn)。反觀國內(nèi)，雖然以助學(xué)貸款為代表的償還性資助和以國家獎助學(xué)金為代表的免償還性資助都屬于大學(xué)生資助體系的重要內(nèi)容，但學(xué)界的研究重點(diǎn)始終未聚焦到免償還性資助政策上。北京大學(xué)教育學(xué)院較早以總資助體系的政策效果為研究對象發(fā)表了一些較有指導(dǎo)意義的論文。例如：李文利基于2006年的調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)時的資助政策背景下，對于在校學(xué)生而言，凈支付與家庭收入水平之間存在嚴(yán)重的“逆向”關(guān)系，家庭收入水平越低，凈支付占家庭收入的比例越高[2]；楊釙基于2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)生資助與學(xué)習(xí)成績呈正相關(guān)關(guān)系[3]。1996年以來，華中科技大學(xué)沈紅教授的研究團(tuán)隊(duì)對于學(xué)生貸款財政補(bǔ)貼的效率、社會流動效應(yīng)、對學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展的影響等政策效果也進(jìn)行了較為深入、系統(tǒng)的研究[4]。然而，專門針對國家獎助學(xué)金政策效果開展的研究一直非常少。已有相關(guān)文獻(xiàn)大致可分為兩類。一類是對國家獎助學(xué)金政策設(shè)計、制度績效進(jìn)行的研究。例如：徐國興基于高等教育機(jī)會均等的觀點(diǎn)對國家獎助學(xué)金政策文本進(jìn)行了分析[5]；陳綿水、付劍茹等在對相關(guān)利益群體進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多元Logit模型對影響國家獎助學(xué)金獲取的因素進(jìn)行了分析，還通過學(xué)生滿意度測量、平衡積分卡構(gòu)建綜合評價體系等方法對國家獎助學(xué)金制度績效進(jìn)行了評價[6]。另一類是對國家獎助學(xué)金政策執(zhí)行的改進(jìn)進(jìn)行的探索，主要針對政策運(yùn)行中出現(xiàn)的貧困生認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、學(xué)生道德難以有效約束等問題提出解決對策，其研究者大部分是高校學(xué)生工作者。鑒于免償還性資助政策對促進(jìn)高等教育公平具有重要意義，在實(shí)際運(yùn)行過程中又暴露出諸多問題，筆者認(rèn)為有必要對此類政策進(jìn)行深入研究。

一、英國大學(xué)生免償還性資助政策的主要項(xiàng)目及其演變

從1990/91學(xué)年英國政府設(shè)立助學(xué)金貸款（Maintenance Loan）開始[7]，英國大學(xué)生資助政策一直處于不斷的變革之中（主要變革過程見表1）。其間，免償還性資助項(xiàng)目主要以助學(xué)金（Grant）、補(bǔ)助金（Bursary）、獎學(xué)金（Scholarship）等形式發(fā)揮作用。

在英國，助學(xué)金是由政府作為資助主體、以家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生為資助對象，并基于學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查確定資助額的一類資助項(xiàng)目，主要以生活費(fèi)助學(xué)金（Maintenance Grants）的形式發(fā)揮作用。該助學(xué)金于1962年設(shè)立時即規(guī)定“所有英國籍且攻讀第一個學(xué)位的全日制大學(xué)生都可以獲得資助”[8]。隨著高等教育從精英主義向大眾化過渡，日益龐大的教育經(jīng)費(fèi)開支給政府財政造成了沉重壓力。到1984年，不考慮家庭收入狀況、全部學(xué)生都可以獲得生活費(fèi)助學(xué)金的時代宣告終結(jié)[9]。此后，政府引入了生活費(fèi)貸款，逐步取代生活費(fèi)助學(xué)金[10]。從1998/99學(xué)年起，英國高等教育開始全面收費(fèi)，其后的十八年間，生活費(fèi)助學(xué)金歷經(jīng)廢止-恢復(fù)-廢止，最終于2016/17學(xué)年在大學(xué)生資助政策體系中消失[11]。

相對于全國性的助學(xué)金，補(bǔ)助金是以大學(xué)為資助主體、以家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生為資助對象的項(xiàng)目，其特點(diǎn)表現(xiàn)為年度撥款、免償還、基于學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。作為2004年《高等教育法案》（Higher Education Act）構(gòu)建的新資助體系的重要內(nèi)容之一，補(bǔ)助金于2006/07學(xué)年付諸實(shí)施[12]，包括義務(wù)補(bǔ)助金（Mandatory Bursaries）和斟酌性補(bǔ)助金（Discretionary Bursaries）兩部分。該法案規(guī)定，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超過2700英鎊/年的大學(xué)必須向那些獲得政府全額生活費(fèi)助學(xué)金的學(xué)生提供義務(wù)補(bǔ)助金，金額大約為300英鎊/年。因此，義務(wù)補(bǔ)助金被認(rèn)為是彌補(bǔ)學(xué)費(fèi)與全額生活費(fèi)助學(xué)金之差距的政策工具，目的是保證家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的學(xué)費(fèi)被全部抵免[13]。2011年，公平入學(xué)辦公室（Office for Fair Access，簡稱OFFA）宣布不再要求大學(xué)向特定群體學(xué)生發(fā)放義務(wù)補(bǔ)助金，其功能主要由國家獎學(xué)金項(xiàng)目（National Scholarship Programme,簡稱NSP）取代[14]。斟酌性補(bǔ)助金是公平入學(xué)辦公室要求各大學(xué)在向其提交的入學(xué)協(xié)議（Access Agreement）中必須承諾的一項(xiàng)超越義務(wù)補(bǔ)助金的資助計劃，目的是確保學(xué)費(fèi)提高不會影響低收入群體對高等教育的參與。該計劃完全由大學(xué)自主管理，因此各大學(xué)提供的此類補(bǔ)助金種類繁多，在資助對象、資助規(guī)模、資助期限等方面也存在巨大差異。

表1 20世紀(jì)90年代以來英國大學(xué)生主要資助項(xiàng)目設(shè)立及變化情況

在義務(wù)補(bǔ)助金和斟酌性補(bǔ)助金出現(xiàn)前，還有一類資助項(xiàng)目曾發(fā)揮過過渡性作用，即機(jī)會補(bǔ)助金(Opportunity Bursaries)。該項(xiàng)目最早作為卓越挑戰(zhàn)項(xiàng)目（Excellence Challenge Programme）的一部分于2001/02學(xué)年被引入，旨在為來自特定地區(qū)、入學(xué)年齡低于21歲的低收入全日制學(xué)生提供有限支持。雖然此類資助的管理權(quán)歸屬于各高校，但其獲得需學(xué)生主動申請，資金由財政支持[15]，性質(zhì)上仍屬于助學(xué)金。2003年，機(jī)會補(bǔ)助金的適用范圍被擴(kuò)大到所有低收入學(xué)生，2004-2006年更名為高等教育助學(xué)金（Higher Education Grant），2006年后轉(zhuǎn)化為重新設(shè)立的高等教育生活費(fèi)助學(xué)金（Higher Education Maintenance Grant）[16]。

在助學(xué)金和補(bǔ)助金之外，第三類重要的非償還性資助項(xiàng)目是獎學(xué)金。一般來講，人們將基于學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)放的資助項(xiàng)目稱為助學(xué)金或補(bǔ)助金，將基于學(xué)生學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀發(fā)放的資助稱為獎學(xué)金。然而，在英國大學(xué)生資助領(lǐng)域，兩類資助之間的界限并不是那么清晰[17]，如于2012-2015年實(shí)施的國家獎學(xué)金項(xiàng)目[11]就兼具二者的功能。政府要求各大學(xué)必須在其入學(xué)協(xié)議中簽署國家獎學(xué)金項(xiàng)目，并承諾與政府合作，以學(xué)費(fèi)減免（Fee Waivers）或現(xiàn)金資助等形式向目標(biāo)群體提供資助。雖然從某種意義上講，該項(xiàng)目被認(rèn)為延續(xù)了義務(wù)補(bǔ)助金的部分功能，但它與義務(wù)補(bǔ)助金又存在本質(zhì)區(qū)別，體現(xiàn)在國家獎學(xué)金項(xiàng)目將資助對象從所有獲得大學(xué)入學(xué)資格的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生調(diào)整為極少數(shù)“最應(yīng)該獲得者”[18]，且主要目的被認(rèn)為是為那些出身貧寒但學(xué)業(yè)優(yōu)秀的年輕人進(jìn)入頂尖大學(xué)創(chuàng)造機(jī)會。因此，國家獎學(xué)金項(xiàng)目又名副其實(shí)地體現(xiàn)了獎學(xué)金的功能。當(dāng)然，國家獎學(xué)金項(xiàng)目的實(shí)施主要是對其他資助項(xiàng)目起補(bǔ)充作用，補(bǔ)助金在新的學(xué)生資助框架中仍扮演主要角色。

二、英國社會關(guān)于政策效果的討論焦點(diǎn)

在新公共管理運(yùn)動第二波浪潮風(fēng)起云涌的時代背景下，績效管理理念已經(jīng)深入人心[19]。伴隨著大學(xué)生資助政策的變遷，官方和學(xué)界對其政策效果進(jìn)行了大量研究，形成了一系列有價值的文獻(xiàn)。相關(guān)研究主要聚焦以下四個方面：

（一）資助政策對擴(kuò)大參與和機(jī)會公平的影響

從20世紀(jì)90年代開始，擴(kuò)大各階層的高等教育參與并為公民接受高等教育提供公平機(jī)會逐步成為英國高等教育的戰(zhàn)略重點(diǎn)。1997年工黨政府上臺執(zhí)政后，明確將“擴(kuò)大參與”作為21世紀(jì)英國高等教育發(fā)展的重要目標(biāo)[20]，并于1999年宣布“到2010年將18-30歲適齡人群的高等教育入學(xué)率提高到50%”[16]。鑒于中產(chǎn)階級子女的入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到飽和點(diǎn)，而體力勞動者、少數(shù)族裔和殘疾人等低收入階層子女的入學(xué)率遠(yuǎn)低于其在總?cè)丝谥兴急壤默F(xiàn)狀[15]，英格蘭高等教育基金會（Higher Education Funding Council for England,簡稱HEFCE）主張通過提升未被充分代表的人群(Under-Represented)的入學(xué)率來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)[21]，“擴(kuò)大參與和機(jī)會公平”也成為大學(xué)生資助政策的首要目標(biāo)。相關(guān)研究又可歸納為以下三個方面：

1.各項(xiàng)資助政策變革對高等教育參與的影響

這一方面的研究較早受到關(guān)注，但是由于研究方法、研究視角存在差異，學(xué)者們的研究結(jié)論也不盡相同。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，資助政策變革并未使低收入學(xué)生的高等教育參與率得到有效提升。馬克·科沃爾結(jié)合高等教育統(tǒng)計局（Higher Education Statistics Agency，簡稱HESA）的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代生活費(fèi)貸款取代生活費(fèi)助學(xué)金及其后學(xué)費(fèi)的引入并沒有對18-19歲青年學(xué)生參與高等教育產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響[22]。拉維納·米頓也發(fā)現(xiàn)，雖然2006/07學(xué)年資助政策改革后設(shè)置了基于學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的資助項(xiàng)目，但是仍有大量具備受助資格的學(xué)生最終并未提出申請，在他看來，新資助體系在擴(kuò)大參與方面并沒有像公平機(jī)會辦公室和政府預(yù)想的那樣有效[9]。皮特·戴維斯、珍·曼根等人結(jié)合2006年后大學(xué)生資助政策的運(yùn)行數(shù)據(jù)以及學(xué)生對接受高等教育認(rèn)識的調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)財政資助在促進(jìn)邊緣學(xué)生（Margin Student）參與高等教育方面作用較為明顯，但是具體程度則難以確定[23]。然而，洛林·迪爾登和艾馬拉·菲斯西蒙斯的研究卻得出相反結(jié)論。他們運(yùn)用偽面板數(shù)據(jù)構(gòu)建了一個可以連續(xù)16年觀測大學(xué)第一年參與率的模型。研究發(fā)現(xiàn)：學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)助學(xué)金的變化會對高等教育參與產(chǎn)生強(qiáng)影響。學(xué)費(fèi)每增加1000英鎊，高等教育參與率將下降3.9%；而生活費(fèi)助學(xué)金每增加1000英鎊，高等教育參與率將提升2.6%[24]。

2.資助經(jīng)費(fèi)在不同層次大學(xué)間的分配差異對擴(kuò)大參與和機(jī)會公平的影響

學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，資助經(jīng)費(fèi)在不同層次大學(xué)間的分配實(shí)際上沒有對擴(kuò)大參與和機(jī)會公平產(chǎn)生積極作用。依據(jù)2004年頒布的《高等教育法案》，從2006/07學(xué)年起，由高校自主管理的補(bǔ)助金制度開始實(shí)施。受資金充裕程度、戰(zhàn)略重點(diǎn)順序等因素影響，不同層次高校①在補(bǔ)助金規(guī)模和分配方式等方面存在顯著差異。克萊爾·卡倫德是第一個對2006/07學(xué)年后建立的補(bǔ)助金體系進(jìn)行系統(tǒng)研究的代表性學(xué)者。通過對該法案實(shí)施當(dāng)年117個樣本大學(xué)和303個資助項(xiàng)目的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，她發(fā)現(xiàn)補(bǔ)助金制度的實(shí)施導(dǎo)致那些處于較低層次卻聚集了大量低收入學(xué)生的高校要比處于較高層次但生源卻多為富裕學(xué)生的高校支出更多，而那些就讀于最高層次大學(xué)的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生年均獲得的補(bǔ)助金大概相當(dāng)于那些就讀于最低層次高校同類人群的3倍[13]。因此，她認(rèn)為這種補(bǔ)助金分配制度實(shí)際上造成了不平等。尼爾·哈里森的研究也得出了類似結(jié)論。他通過對高等教育統(tǒng)計局公布的2010年以前羅素集團(tuán)大學(xué)年度數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，2004年《高等教育法案》實(shí)施后，低收入學(xué)生進(jìn)入精英大學(xué)的可能性反而下降了，高收入階層“根深蒂固的特權(quán)并沒有得到改變”[25]。總體來看，資助經(jīng)費(fèi)在不同層次大學(xué)間的分配實(shí)際上并沒有對擴(kuò)大參與和機(jī)會公平產(chǎn)生積極作用。

3.資助經(jīng)費(fèi)在單個大學(xué)內(nèi)的分配對擴(kuò)大參與和機(jī)會公平的影響

在多數(shù)學(xué)者看來，資助經(jīng)費(fèi)在單個大學(xué)內(nèi)的分配不僅沒有對擴(kuò)大參與和機(jī)會公平產(chǎn)生積極影響，甚至還起到了相反的作用。科林·麥凱格發(fā)現(xiàn)，國家獎學(xué)金項(xiàng)目設(shè)立后，1992年后的大學(xué)不僅不能保證其傳統(tǒng)生源——大量低收入學(xué)生全部獲得資助，為了吸引優(yōu)秀生源，它們還必須提供許多原本是精英大學(xué)常設(shè)的擴(kuò)展項(xiàng)目，以至于不得不壓縮招生人數(shù)甚至放棄部分傳統(tǒng)生源[18]。卡倫德的研究也得出類似結(jié)論。她發(fā)現(xiàn)，雖然88%的高校都建立了大學(xué)生資助體系，但大多數(shù)低層次高校將資助政策作為競爭策略，用以吸引學(xué)習(xí)成績優(yōu)異或者在特定學(xué)科表現(xiàn)卓越的學(xué)生。2006/07學(xué)年，約有1/4的斟酌性補(bǔ)助金被基于優(yōu)秀分配，而獲得者中的大多數(shù)來自可支付學(xué)費(fèi)的中高收入家庭。因此，她認(rèn)為這一結(jié)果也違背了補(bǔ)助金制度的初衷[13]。

（二）資助政策對學(xué)生入學(xué)選擇的影響

英國高校獲得補(bǔ)助金管理自主權(quán)后，紛紛推出獨(dú)具特色的學(xué)生資助計劃。那么，這些資助計劃對學(xué)生入學(xué)選擇產(chǎn)生了怎樣的影響？這也成為英國大學(xué)生資助政策效果研究的一個重要主題。

盡管學(xué)者們采用不同的方法對這一主題開展了研究，但得出的結(jié)論卻表現(xiàn)出較強(qiáng)的一致性——資助政策并未對學(xué)生入學(xué)選擇產(chǎn)生顯著影響。馬克·科沃爾基于2006/07學(xué)年-2009/10學(xué)年高等教育申請與參與的相關(guān)管理數(shù)據(jù)，在假設(shè)其他因素穩(wěn)定不變的情況下，通過對比補(bǔ)助金制度引入前后低收入群體的入學(xué)選擇發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)助金政策實(shí)施后，低收入群體學(xué)生申請最多的反而是那些提供較低補(bǔ)助金的非選擇性大學(xué)。因此，他認(rèn)為資助政策并未對學(xué)生入學(xué)選擇產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響[12]。卡倫德和威爾金森通過一項(xiàng)關(guān)于2008/09學(xué)年第一次入學(xué)的4848名全日制大學(xué)生的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，盡管那些成本敏感型（Cost-Conscious）學(xué)生、預(yù)期獲得1000英鎊以上補(bǔ)助金的學(xué)生和考取羅素集團(tuán)大學(xué)的學(xué)生認(rèn)為他們的入學(xué)選擇更多受到補(bǔ)助金政策的影響，但大多數(shù)受調(diào)查學(xué)生并不認(rèn)為他們對學(xué)校的選擇受到補(bǔ)助金或可供選擇的補(bǔ)助金規(guī)模的影響。原因在于，作為申請者，學(xué)生在入學(xué)前很難從學(xué)校網(wǎng)站獲取或計算出關(guān)于自己入學(xué)后可能獲得的資助種類和規(guī)模的有效信息[26]。珍·曼根與阿曼達(dá)·休斯的研究也得出相似結(jié)論。他們認(rèn)為，自2006/07學(xué)年大學(xué)生資助體系變革后，受信息獲取量和獲取時間等因素影響，大多數(shù)學(xué)生在做出入學(xué)選擇時并未將“資助包”考慮在內(nèi)；學(xué)生對資助政策認(rèn)知不足直接影響了他們搜集相關(guān)信息的積極性，從而導(dǎo)致那些最具受助資格的學(xué)生因?yàn)槲茨塬@取有效信息而錯失受助機(jī)會[27]。總體而言，資助政策并未對學(xué)生入學(xué)選擇產(chǎn)生顯著影響。

（三）資助政策對學(xué)生學(xué)業(yè)成就的影響

所謂學(xué)業(yè)成就（Academic Success），實(shí)際上是個比較寬泛的概念，保持率、畢業(yè)率、學(xué)習(xí)成績、知識積累、核心思維能力發(fā)展等都被涵蓋在內(nèi)[28]。這里主要從學(xué)習(xí)成績、保持率、畢業(yè)率三個方面論述。毋庸置疑，學(xué)生獲得資助后學(xué)習(xí)成績是否得到有效改善是衡量資助政策效果的重要指標(biāo)。此外，保持率和畢業(yè)率也受到相關(guān)學(xué)者的普遍重視。在2006/07學(xué)年資助政策改革前，每年約有20%的新生退學(xué)[29]。即便部分學(xué)生沒有在入學(xué)第一年退學(xué)，也極有可能因不能在規(guī)定年限內(nèi)獲得學(xué)位而無法順利畢業(yè)。一般認(rèn)為，家庭經(jīng)濟(jì)困難是導(dǎo)致學(xué)生學(xué)業(yè)成績差、退學(xué)和無法畢業(yè)的主要原因[30]。曼茨·約克指出，因?yàn)檎诟叩冉逃I(lǐng)域投資巨大，所以特別希望投入能夠產(chǎn)生相應(yīng)效果，退學(xué)和不能順利畢業(yè)都將被視為財政資金使用的低效率[31]。因此，資助政策改革對學(xué)生保持率和畢業(yè)率的改善程度成為衡量政策效果的另外兩個重要指標(biāo)。保持率的統(tǒng)計方法不盡相同，一般是指入學(xué)第二年的注冊率，因?yàn)閷W(xué)生退學(xué)通常在入學(xué)第一年期末考試期間達(dá)到峰值，大概有2/3的退學(xué)者選擇在此期間離開校園[32]。

總體上看，獲得資助對提升學(xué)生學(xué)業(yè)成就有較為顯著的影響。蘇·哈特、安德魯·漢南等基于兩所大學(xué)的數(shù)據(jù)研究了補(bǔ)助金對低收入家庭大學(xué)生學(xué)業(yè)成就的影響[33]。他們發(fā)現(xiàn)，獲得補(bǔ)助金的學(xué)生完成學(xué)習(xí)目標(biāo)的比率要顯著高于未獲得補(bǔ)助金的學(xué)生，多數(shù)獲得補(bǔ)助金的學(xué)生經(jīng)過努力獲得了更好的學(xué)位。理查德·墨菲和吉爾·威尼斯基于22所英國大學(xué)英國籍和歐盟本科生的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過對比受助學(xué)生及未受助學(xué)生在年度測驗(yàn)分?jǐn)?shù)、最終學(xué)位等級及入學(xué)一年后的保持率上的差距，在增加背景條件限制的情況下，通過初步回歸分析發(fā)現(xiàn)，獲得資助可促進(jìn)畢業(yè)率、一等榮譽(yù)學(xué)位獲得率分別提升4.4%和1%，每增加1000英鎊資助能夠促進(jìn)畢業(yè)率提升1.4%[34]。研究結(jié)論顯示，補(bǔ)助金與學(xué)業(yè)成就之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。安妮·韋斯特和卡爾·艾默森等人借助問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，機(jī)會補(bǔ)助金顯著提升了入學(xué)一年后的保持率。據(jù)此作者們認(rèn)為，對低收入學(xué)生的合理資助有利于幫助他們減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)和形成積極向上的心態(tài)，而這兩者是學(xué)生能否順利畢業(yè)的關(guān)鍵因素[35]。為了測量資助政策對保持率的影響，2014年公平入學(xué)辦公室專門發(fā)布了一份中期研究報告。該報告基于對2006/07學(xué)年-2010/11學(xué)年間87所英國高校入學(xué)協(xié)議的分析發(fā)現(xiàn)，改革后的補(bǔ)助金計劃對學(xué)生保持率并無直接影響[36]。盡管公平入學(xué)辦公室對這一報告持謹(jǐn)慎態(tài)度，但綜合學(xué)者們的研究結(jié)論可以發(fā)現(xiàn)，獲得資助是有助于提升學(xué)生學(xué)業(yè)成就的。

（四）資助政策改革的分配效應(yīng)

資助政策改革也影響了公共資源在社會各階層之間的分配狀況，產(chǎn)生了較為顯著的分配效應(yīng)。20世紀(jì)90年代，工黨政府通過引入生活費(fèi)貸款、推動高等教育收費(fèi)、廢除生活費(fèi)助學(xué)金等措施推動了一場資助政策變革。克萊爾·卡倫德對這場改革在不同學(xué)生群體間的分配效應(yīng)進(jìn)行了分析。她發(fā)現(xiàn)，1989-2001年間，低收入群體學(xué)生獲得的政府補(bǔ)貼總量下降了35%，而高收入群體學(xué)生的相應(yīng)指標(biāo)僅下降了2.5%，事實(shí)上低收入學(xué)生從改革中獲益最少，反而是中高收入階層受益更多[37]。因此，她認(rèn)為這一改革是失敗的。洛林·迪爾登和艾馬拉·菲斯西蒙斯對英國2006/07學(xué)年資助政策改革在各利益相關(guān)群體間產(chǎn)生的分配效應(yīng)進(jìn)行了研究[38]。他們發(fā)現(xiàn)，改革后家庭經(jīng)濟(jì)最困難的學(xué)生從改革中收益最多，而來自中高收入家庭學(xué)生的高等教育支出則出現(xiàn)不同程度的增加。此外，他們還發(fā)現(xiàn)大學(xué)是資助政策改革的受益方，其中公共部門對高等教育投入的增加比例要遠(yuǎn)大于私人部門。在這之后，哈隆·喬德里和洛林·迪爾登等人又對2012/13學(xué)年資助政策改革的分配效應(yīng)進(jìn)行了分析[39]。他們發(fā)現(xiàn)，新的資助政策相對之前的政策更有效，但是從畢業(yè)生終身所得角度來看，生均償付高等教育債務(wù)增加了8600英鎊，約30%的經(jīng)濟(jì)條件最差的畢業(yè)生從新政策中獲益，而其他畢業(yè)生則需要負(fù)擔(dān)更多。從公、私分擔(dān)高等教育成本的比例來看，改革后公共財政投入大幅縮減，生均財政支出下降了13%，納稅人也成為改革的一個主要受益方；大學(xué)收入增長了12%，因此成為改革的另一主要受益方。這一變化也顯示了英國高等教育經(jīng)費(fèi)逐步從依靠公共投入轉(zhuǎn)向依靠私人的趨勢。

三、英國大學(xué)生資助政策的主要問題

總體來看，從20世紀(jì)90年代至今，英國大學(xué)生資助政策的持續(xù)變革在推動英國高等教育走向大眾化、減少政府財政壓力等方面起到了積極作用。然而，通過以上討論可以發(fā)現(xiàn)，其政策效果除對提升學(xué)生學(xué)業(yè)成就影響較為顯著之外，其他并不十分理想。究其原因，以下三個方面值得思考：

（一）未考慮高校層次及學(xué)生組成成分的資助模式影響了資助的公平性

2004年《高等教育法案》頒布后，英國政府基于該法案精神組建了公平入學(xué)辦公室，并要求全英所有公立大學(xué)和學(xué)院在收取高學(xué)費(fèi)前必須向該辦公室提交入學(xué)協(xié)議，入學(xué)協(xié)議一般包括該大學(xué)或?qū)W院的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助金方案等內(nèi)容。政府提出這一要求的目的是確保未被充分代表的人群的入學(xué)機(jī)會得到改善。然而，這種想法在已經(jīng)高度市場化的高等教育體系中被認(rèn)為是不切實(shí)際的[40]。以羅素集團(tuán)大學(xué)為代表的精英大學(xué)聲譽(yù)好，入學(xué)門檻高，學(xué)費(fèi)昂貴，此類大學(xué)也有更多經(jīng)費(fèi)可用于學(xué)生資助，但其生源多來自中產(chǎn)階級及以上階層，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的數(shù)量及困難程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1992年后的大學(xué)。因此，精英大學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生能夠獲得的資助數(shù)額要遠(yuǎn)高于非精英大學(xué)中的同類人群。然而，相對于精英大學(xué)，非精英大學(xué)的處境要困難得多。一方面，學(xué)費(fèi)收入不及精英大學(xué)高，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的數(shù)量和困難程度卻遠(yuǎn)高于精英大學(xué)；另一方面，在市場競爭壓力下，為了改善學(xué)術(shù)聲譽(yù)，越是低層次高校越傾向于將補(bǔ)助金基于優(yōu)秀分配，目的在于提高優(yōu)秀學(xué)生的錄取比例[41]。總體上看，在現(xiàn)行資助體系下，低收入學(xué)生獲得資助的多少主要受就讀學(xué)校層次、資助計劃在就讀學(xué)校的戰(zhàn)略地位、就讀學(xué)校低收入學(xué)生總體規(guī)模等因素限制，而并非基于學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)困難程度[42]。顯然，這種分配模式是有失公平的。

（二）缺乏全國性的資助體系，信息獲取成本高

到目前為止，英國尚無全國性大學(xué)生資助體系。對于2006/07學(xué)年改革前的資助體系，卡倫德曾批評其為“復(fù)雜、混亂并且官僚化的系統(tǒng)”[37]。改革后，資助體系更加難于理解，如家庭經(jīng)濟(jì)狀況的評估規(guī)則就非常復(fù)雜，學(xué)生資助指導(dǎo)手冊雖然長達(dá)50頁，卻并未窮盡所有的情況[9]。加之2006/07學(xué)年資助政策變革后，不同高校間的資助體系各不相同，受助資格條件要求差異明顯，對于具備受助資格的潛在學(xué)生而言，收集各校資助政策信息并對復(fù)雜的信息進(jìn)行比較分析是非常困難的，因?yàn)樗麄兺热狈ι鐣Y本又缺乏文化資本，不具備鑒別能力[43]。科林·麥凱格和尼克·阿德內(nèi)德在相關(guān)研究中即提到，對于低收入背景的邊緣學(xué)生而言，如果存在一個全國性的資助體系，他們的處境將得到改善[40]。

（三）政策調(diào)整過于頻繁，部分政策效果難以完全體現(xiàn)

從20世紀(jì)90年代至今，在20多年的市場化改革進(jìn)程中，英國大學(xué)生資助政策或被廢止，或被中斷，或被合并，政策的頻繁調(diào)整一定程度上也影響了其效果的發(fā)揮。以生活費(fèi)助學(xué)金為例，該項(xiàng)目受助群體廣泛，資助力度大，在英國大學(xué)生資助政策體系中占有重要位置。1990/91學(xué)年政府引入生活費(fèi)貸款項(xiàng)目后，學(xué)生生活費(fèi)中50%需通過貸款獲得，另外50%則需要依靠生活費(fèi)助學(xué)金和家庭支持[10]。1998/99學(xué)年，英國高等教育開始收費(fèi)，政府在進(jìn)一步壓縮生活費(fèi)助學(xué)金規(guī)模的同時又強(qiáng)化了生活費(fèi)貸款的作用，并且宣布全面廢止生活費(fèi)助學(xué)金，1998年和1999年入學(xué)的學(xué)生全部以貸款形式獲得生活費(fèi)資助[16]；2006年，考慮到學(xué)費(fèi)上漲對學(xué)生入學(xué)機(jī)會可能產(chǎn)生的不利影響，生活費(fèi)助學(xué)金得到恢復(fù)，依據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查結(jié)果，低收入學(xué)生可獲得全額資助或部分資助[17]；受世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，2008/09學(xué)年，政府宣布縮小生活費(fèi)助學(xué)金資助規(guī)模，此后三年，生活費(fèi)助學(xué)金資助水平降至最低；2012/13學(xué)年，由于學(xué)費(fèi)再次上漲，政府宣布針對當(dāng)年及之后入學(xué)的新生適當(dāng)提高生活費(fèi)助學(xué)金的資助規(guī)模[8]；從2016/17學(xué)年開始，生活費(fèi)助學(xué)金又重新被貸款取代。美國著名政治學(xué)家戴維·伊斯頓曾指出，“政策是對全社會的價值做權(quán)威性的分配”[44]，這里的價值可以理解為利益。一項(xiàng)政策頒布后，為了維護(hù)自身利益，各利益集團(tuán)將展開持續(xù)的博弈。因此，政策效果如何需要通過較長時間的實(shí)踐檢驗(yàn)來判斷。正如薩巴蒂爾所言，“對一項(xiàng)政策進(jìn)行比較全面的貫徹和合理的評價，至少需要大約10年的時間”[45]，政策頻繁調(diào)整無疑不利于政策效果的評估。此外，隨意變動政策還可能導(dǎo)致政策受眾的信息獲取成本增加，降低個人選擇的可預(yù)見性。

四、借鑒和啟示

自1999年大學(xué)擴(kuò)招以來，我國逐步建立了包括獎、貸、助、免、補(bǔ)等多種資助形式在內(nèi)的大學(xué)生資助體系，其中國家獎助學(xué)金體系因資助金額大、資金來源穩(wěn)定等優(yōu)勢成為整個大學(xué)生資助體系的核心。然而，從2002年中央政府設(shè)立國家獎學(xué)金，到2005年設(shè)立新的助學(xué)金制度——國家助學(xué)金，再到2007年國家獎助學(xué)金體系基本形成，直至今天，關(guān)于其政策效果的系統(tǒng)研究一直處于相對缺乏的狀態(tài)。“只有通過政策評估，人們才能夠判斷一項(xiàng)政策是否收到了預(yù)期效果，從而決定這項(xiàng)政策是應(yīng)該繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)；同時，通過政策評估，還可以總結(jié)政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。”[46]因此，學(xué)習(xí)和借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，首先應(yīng)該對我國國家獎助學(xué)金政策效果研究給予充分重視。

其次，基于我國學(xué)界關(guān)于國家獎助學(xué)金制度的研究現(xiàn)狀，結(jié)合對英國大學(xué)生資助政策效果影響因素的思考，我們在未來研究中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國家獎學(xué)金資助名額在不同層次院校間的分配。我國已經(jīng)于2007年建立了國家獎助學(xué)金全國性資助體系，并且該政策體系一直保持相對穩(wěn)定，這些都從一定程度上保證了國家獎助學(xué)金政策效果的發(fā)揮。盡管如此，在資助名額的分配方面，國家獎助學(xué)金政策執(zhí)行過程中同樣存在與英國資助政策相似的問題。全國學(xué)生資助管理中心曾明確如下分配原則：“分配國家獎學(xué)金和國家勵志獎學(xué)金名額時，向辦學(xué)水平較高的學(xué)校、以農(nóng)林水地礦油核等國家需要的特殊學(xué)科專業(yè)為主的高校適當(dāng)傾斜。分配國家助學(xué)金名額時，向民族院校、以農(nóng)林水地礦油核等國家需要的特殊學(xué)科專業(yè)為主的高校適當(dāng)傾斜。”[47]顯然，其分配過程考慮了橫向——不同類型院校間的差別，卻并未將縱向——不同層次院校間的差別納入關(guān)注視野。實(shí)際上，我國不同層次的高校在享有的資源和聲譽(yù)方面差距巨大：部屬院校多為重點(diǎn)高校，而地方院校一般都屬于普通高校。雖然“20世紀(jì)90年代末，中國高等教育規(guī)模的擴(kuò)展為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中低階層和農(nóng)村居民帶來了高等教育參與程度的明顯提高”[48]，但部屬院校（重點(diǎn)高校）和地方院校（普通高校）生源分化明顯。擴(kuò)招后，“優(yōu)勢階層子女在重點(diǎn)高校保持著絕對優(yōu)勢，而弱勢階層子女在重點(diǎn)高校中的入學(xué)機(jī)會一直都很有限，從未達(dá)到社會的平均水平”[49]。也就是說，地方院校成為社會中下層子女求學(xué)的主要場所。從英國的經(jīng)驗(yàn)看，忽視高校層次及學(xué)生組成成分的資助模式勢必會影響資助政策的公平性，削弱政策效果。由此看來，在對我國國家獎助學(xué)金政策效果進(jìn)行研究時，有必要對這一問題給予重點(diǎn)關(guān)注。

注釋

①1992年《高等教育與繼續(xù)教育法》（Further and Higher Education Act）頒布后，在英國高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┙甑摹半p重制”模式被廢除，大學(xué)與多科技術(shù)學(xué)院分而治之的格局被打破，多科技術(shù)學(xué)院最終獲得了大學(xué)地位。科林·麥凱格等學(xué)者據(jù)此將英國大學(xué)劃分為“1992年前的大學(xué)”和“1992年后的大學(xué)”。其中，羅素集團(tuán)（Russell Group）是“1992年前的大學(xué)”的重要組成部分，代表著英國的精英大學(xué)，位于英國高等教育的最高層次，享有崇高聲望。“1992年后的大學(xué)”則多由多科技術(shù)學(xué)院轉(zhuǎn)化而來，在整個高等教育體系中處于較低層次，其聲望和影響力都無法與羅素集團(tuán)大學(xué)相提并論。

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Research on the Effects of British University Student Aid Policies: Focus Points,Problems and Implications

WANG Yu-lei1，2，HU Juan1
（1.School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China; 2.College of Management,Hebei University,Baoding 071002,Hebei,China）

Since the 1990s,British university student aid policies have been changing constantly,in which non repayable aid programsmainly included grants,bursaries and scholarships,etc.With the rise of the New Public ManagementMovement,researches on the effects of aid policies have increased,focusing on impact of aid policies on participation and equal opportunity,impact of aid policies on students'enrollment choice,impact of aid policies on students'academic achievement and distributional effects of aid policies.Based on the related literature analysis,the authors find that there are three main problems hindering the effective play of aid policies:the funding model without considering the levels of universities and their student composition,the absence of a national student-aiding scheme,and frequently adjusted policies.This paper summarizes the focus points of the discussions about the effects of the university student aid policies in British society,and makes some reflections on the related problems in order to provide some reference for China's university student aid policy reforms.

UK;University Student;Aid Policy;Policy Effect

2017-04-28

2017年度河北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“河北省地方高校國家獎助學(xué)金政策效果評估研究”（HB17GL010）

王玉蕾，1982年生，女，河北安國人，中國人民大學(xué)教育學(xué)院博士生，河北大學(xué)管理學(xué)院講師，從事高等教育政策研究；胡娟，1972年生，女，江西安義人，中國人民大學(xué)教育學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)榻逃l(fā)展戰(zhàn)略、高等教育管理、院校研究。