香港學(xué)校公民教育政策變遷與改進路徑

黃崴，王巖

（1.嶺南師范學(xué)院，廣東湛江524048；2.中山大學(xué)，廣東廣州510275）

·專題·

香港學(xué)校公民教育政策變遷與改進路徑

黃崴1，2，王巖2

（1.嶺南師范學(xué)院，廣東湛江524048；2.中山大學(xué)，廣東廣州510275）

學(xué)校公民教育是公民教育的重要組成部分，是建構(gòu)青少年國民身份認(rèn)同的主要途徑。當(dāng)前香港地區(qū)社會運動參與者呈低齡化趨勢，引發(fā)社會對香港青少年國民身份認(rèn)同以及學(xué)校公民教育政策問題的高度關(guān)注。香港學(xué)校公民教育政策問題是一個囊括法律、政治、文化與教育等多方面問題的社會系統(tǒng)問題。香港學(xué)校公民教育政策變遷可分為殖民時期、過渡時期、回歸初期和最近十年等四個階段，每個階段有不同的特點。從法律、治理、文化與教育四個維度分析，香港學(xué)校公民教育政策存著法律上對“一國”重視不夠、治理上行政中立、文化上去殖民化任務(wù)沒有完成、教育上淡化國民身份認(rèn)同教育等問題。因此，需要從法律、治理、文化和教育等多方面入手改進香港學(xué)校公民教育政策。

香港；公民教育政策；國民身份認(rèn)同

香港作為一個具有獨特歷史的城市，其學(xué)校公民教育政策呈現(xiàn)出特有的發(fā)展脈絡(luò)。回顧已有研究可見：從概念內(nèi)涵上來看，圍繞廣義公民教育概念展開的研究較多，但深入挖掘?qū)W校公民教育與青少年國民身份認(rèn)同間內(nèi)在聯(lián)系的研究偏少；從分析視角上來看，選取單一視角的研究較多，但運用綜合視角的研究偏少；從研究內(nèi)容上來看，就事論事的較多，但挖掘歷史根源的偏少。本文以香港學(xué)校公民教育政策變遷為線索，擬從法律、治理、文化、教育等角度對香港青少年國民身份認(rèn)同困境成因及出路進行探討。

一、香港學(xué)校公民教育政策問題界定

（一）學(xué)校公民教育政策具有法律與政治的雙重含義

學(xué)校公民教育政策的核心概念是“公民身份”，這一概念具有法律與政治的雙重含義。從法律意義上來說，公民身份是由國家法律賦予的。在我國，《中華人民共和國憲法》第三十三條規(guī)定：凡是具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。因此，在法律意義上的公民身份是指公民資格，即“個人在國家中所擁有的正式成員資格。”[1]從政治意義上來說，“只有當(dāng)一個人擁有公民的權(quán)利、盡到公民的責(zé)任，他才能稱得上是真正的公民。”[2]政治意義上的公民身份聚焦公民的權(quán)利與義務(wù)。法律意義上的公民資格與政治意義上的公民權(quán)利與義務(wù)共同構(gòu)成了公民身份的完整內(nèi)涵。廣義的公民教育就是將具有公民資格者培育成能夠主動行使公民權(quán)利、履行公民義務(wù)的人，即把受教育者培養(yǎng)成為積極自主地享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利、履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)的責(zé)權(quán)主體的過程[3]。

隨著全球化進程不斷推進，“公民身份”引申出了多層次、多維度的含義。但無論是強調(diào)私人領(lǐng)域從屬于公共領(lǐng)域的共和主義傳統(tǒng)，還是強調(diào)個人權(quán)利應(yīng)得到絕對保障的自由主義傳統(tǒng)；無論是強調(diào)公民認(rèn)同和公民德行是公民資格所具備的最核心意義的社群主義，還是重視公民德行、認(rèn)為道德可以強化制度成效的新自由主義[4]，都認(rèn)為國家始終是公民身份穩(wěn)定不變的內(nèi)核，不僅公民之資格由國家憲法賦予，公民的權(quán)利與義務(wù)也由國家法律具體規(guī)定。建基于公民身份之上的公民教育更是以國家為主體實施的一種教育。因此，從本質(zhì)上來說，公民教育是國家語境下的教育，具有法律與政治的雙重含義。

（二）學(xué)校公民教育政策與文化教育環(huán)境存在雙重互動

以教育對象為依據(jù)，公民教育系統(tǒng)可以劃分為“學(xué)校公民教育”與“社會公民教育”兩個部分。“學(xué)校公民教育”以在校學(xué)生為教育對象，以校園為主要的實施場域，實施主體通常是教育主管部門、學(xué)校和教師，以規(guī)范性的課程、滲透性的課程以及相關(guān)活動為主要的教育途徑；“社會公民教育”則以社會各階層人士為教育對象，以社會為實施場域，實施主體通常是政府相關(guān)主管部門及非營利組織，以宣傳推廣性質(zhì)的講座與活動為主要教育途徑。“學(xué)校公民教育”與“社會公民教育”構(gòu)成了完整的公民教育體系。

青少年階段是個體發(fā)展必經(jīng)的一個重要時期，人生觀、價值觀和世界觀均在這一時期初步形成，并影響其終身。成年后，受外部環(huán)境的影響，個人性格、觀念仍會出現(xiàn)一定程度的發(fā)展與調(diào)整，但相對而言已經(jīng)趨于穩(wěn)定。因此，以青少年群體為主要對象的學(xué)校公民教育，相較于以社會人士為主要對象的社會公民教育在諸多方面雖然存在著較大的差異，但兩者的根本觀念及價值基礎(chǔ)是一貫的。由此，學(xué)校公民教育雖然主要發(fā)生在學(xué)校，但實質(zhì)上受到社會政治、經(jīng)濟和文化的影響并對公民社會建設(shè)產(chǎn)生重要影響,是一個囊括了法律、政治、文化與教育等眾多問題的社會系統(tǒng)問題。

二、香港學(xué)校公民教育政策變遷及其特征

（一）殖民時期：“去中國化”

1842年《南京條約》簽訂后，香港經(jīng)歷了長達155年的英屬殖民時期。從整個社會層面上來看，港英政府運用“灌輸西方文化習(xí)俗，改變傳統(tǒng)中國生活方式”“強調(diào)香港社會制度的優(yōu)越性”等一系列“去政治化”手段，刻意淡化整個香港社會的中國情感，其目的是引導(dǎo)民眾認(rèn)同、服從并尊重港英政府的權(quán)威。

省港大罷工事件后，港英政府進一步認(rèn)識到利用學(xué)校公民教育實現(xiàn)對青少年的“臣民”式控制的重要性，因此港英政府在公立學(xué)校開設(shè)“公民科”，并于1953年將其設(shè)為公開考試科目，意在向青少年滲透香港和英國的紐帶關(guān)系，加深學(xué)生對港英政府的認(rèn)同與理解，進一步鞏固殖民政府統(tǒng)治的“合法性”。[5]港英政府曾分別在1965年和1967年將中學(xué)、小學(xué)的公民科改稱為“經(jīng)公科”（經(jīng)濟與公共事務(wù)科）與社會科，但課程內(nèi)容仍以“香港是英國殖民地”為核心[6]。直到20世紀(jì)70年代中國重回聯(lián)合國后，港英政府才停止使用“香港是英國殖民地”這一不合時宜的表述，并在1978年全面實施九年義務(wù)教育后逐步放開公民教育的目標(biāo)，允許學(xué)生參與服務(wù)性社會工作，但事實上這仍屬于社會參與而非公民權(quán)利與義務(wù)。

殖民時期香港學(xué)校公民教育政策的目標(biāo)是嚴(yán)重扭曲的，完全回避了基本的公民責(zé)權(quán)主體教育，以“服從”為核心，實質(zhì)是通過“去中國化”“去政治化”等殖民教育破除香港青少年對國家的認(rèn)同并淡化對祖國的情感。

（二）過渡時期：回避與缺位

1984年12月19日，中英兩國聯(lián)合簽署《中英聯(lián)合聲明》，宣告香港正式進入回歸前的過渡時期。然而，“對于香港未來政治制度的構(gòu)想與安排，中英兩國政府在當(dāng)時存在很大分歧”[7]78。港英政府仍力圖在統(tǒng)治的最后階段保全自己的權(quán)威，以期在香港主權(quán)回歸前實現(xiàn)自身利益最大化。過渡時期出臺的學(xué)校公民教育政策也體現(xiàn)了這一思想。

港英政府課程發(fā)展委員會在1985年頒布的《學(xué)校公民教育指引》（以下簡稱“八五指引”）將學(xué)校公民教育界定為“將個人培育成有高尚道德，而又能促進個人與政府和社會關(guān)系的教育”[8]，主張在香港中小學(xué)以“滲透”的方式推行學(xué)校公民教育。這是殖民時期港英政府首次明文允許學(xué)校進行政治性教育。盡管“八五指引”加入了民主參與的相關(guān)內(nèi)容，但對民主、民權(quán)、主權(quán)回歸等重大問題依舊避而不談，事實上“仍然繼續(xù)執(zhí)行民族疏離課程”[9]。在輿論壓力之下，1996年7月港英政府頒發(fā)了新的《學(xué)校公民教育指引》（以下簡稱“九六指引”），試圖修正“八五指引”的不足，嘗試從主權(quán)國家和世界格局入手重新定義香港公民，提出公民參與的思想[10]。“九六指引”主張“學(xué)科滲透”“獨立科”和“綜合科”三種模式并行，以“公民價值觀”“公民環(huán)境”“公民經(jīng)驗”三個面向為概念架構(gòu)，并進一步提出“公民學(xué)習(xí)不應(yīng)只有認(rèn)識到國家，也應(yīng)該認(rèn)識到不同地區(qū)與其他世界。除了國家認(rèn)同之外，認(rèn)識到香港是世界的一部分也是同樣的重要。”[11]然而，“九六指引”一方面引申出家庭、社區(qū)、地區(qū)社群、國家社群、國際社群等五個認(rèn)同層次，相對弱化了國家認(rèn)同的培育；另一方面則提出知識、反思、行動、價值、態(tài)度、信念、能力等七個維度，但對學(xué)校公民教育的核心——青少年國民身份認(rèn)同建構(gòu)卻避而不提。盡管過渡時期的“八五指引”與“九六指引”回應(yīng)了香港社會及教育界對學(xué)校公民教育政策的呼喚，但二者在形式上均強調(diào)兼容并包，沒有切實考慮到香港將要回歸中國的現(xiàn)實，也并未對香港青少年即將面臨的身份質(zhì)變作出應(yīng)有的政策回應(yīng)與實踐調(diào)整。可以說，香港學(xué)校公民教育政策對青少年國民身份認(rèn)同建構(gòu)需求的回避以及國民教育的缺位，在一定程度上導(dǎo)致了過渡時期香港青少年的國民身份認(rèn)同水平低。

（三）回歸初十年：淡化與錯位

1997年7月1日香港主權(quán)回歸中國，標(biāo)志著香港正式從過渡時期進入了“一國兩制”時期。香港回歸中國后香港社會發(fā)生了翻天覆地的變化。與主權(quán)回歸直接關(guān)聯(lián)的是港人在法律上獲得了中華人民共和國合法公民身份，依法享有公民權(quán)利并履行相應(yīng)的公民義務(wù)。

1998年，香港青年事務(wù)委員會發(fā)布了題為“青年公民意識調(diào)查與道德價值”的研究報告。報告中指出，在參與調(diào)查的965名10－24歲的香港青少年中，有88.2%的受訪者表示對香港有歸屬感，原因主要是“土生土長”；45.6%的受訪者表示對中國有歸屬感，其中曾在內(nèi)地居住的受訪者占比較高；另有54.3%的受訪者表示對中國沒有歸屬感，主要原因是“對內(nèi)地缺乏認(rèn)識”。可以看到，相較于過渡時期，香港青少年的國民身份認(rèn)同隨著主權(quán)回歸得到了一定程度的提升，但仍有超過半數(shù)的受訪青少年對于國民身份缺乏認(rèn)同感。香港青少年的國民身份認(rèn)同建構(gòu)迫在眉睫。

然而，由于“急需處理亞洲金融風(fēng)暴、禽流感暴發(fā)、八五萬建屋計劃令樓市大跌、爭取居港權(quán)等問題，國民教育并未上升到一個重要的政策日程”[12]。這一時期，香港學(xué)校公民教育政策發(fā)展仍是以過渡時期頒布的“九六指引”為指導(dǎo)精神，以學(xué)校公民教育課程框架的細(xì)化及教學(xué)內(nèi)容的發(fā)展為主。2001年香港教育署頒布《學(xué)會學(xué)習(xí)：課程發(fā)展路向》報告書，主張要通過德育及公民教育、從閱讀中學(xué)習(xí)、專題研習(xí)以及運用咨詢科技進行互動學(xué)習(xí)四大途徑來促進香港青少年學(xué)會學(xué)習(xí)。2002年的《基礎(chǔ)教育課程指引》則進一步將“國民身份認(rèn)同”與“堅毅”“尊重他人”“責(zé)任感”和“承擔(dān)精神”并列為五個首要價值觀與態(tài)度，并從家庭、鄰里、地區(qū)、國家民族、國際五個基本范疇出發(fā)，培育學(xué)生的公民意識。這與“九六指引”一脈相承。盡管回歸初期的香港學(xué)校公民教育政策開始認(rèn)識到青少年國民身份認(rèn)同建構(gòu)的重要性，但從學(xué)校公民教育課程體系的具體內(nèi)容來看，青少年的國民身份認(rèn)同在實踐中仍未受到足夠的重視。這一時期的公民教育著力強調(diào)普適的“應(yīng)然公民”和區(qū)域的“香港公民”，讓學(xué)生淹沒在普適的公民價值觀和狹隘的本土信念中，唯獨最為重要的“富于九七時代特色、一國兩制下的香港中國公民卻統(tǒng)統(tǒng)失去了蹤影”[13]。

（四）最近十年：改革與沖突

隨著內(nèi)地與香港融合的深化，香港青少年國民身份認(rèn)同問題得到了中央和香港特區(qū)政府的高度關(guān)注。2007年6月30日，時任國家主席胡錦濤訪港時表示：“要重視對青少年進行國民教育，加強香港和內(nèi)地青少年的交流，使香港同胞愛國愛港的光榮傳統(tǒng)薪火相傳。”[14]2008年，香港教育局在《新修訂德育及公民教育課程架構(gòu)》中要求學(xué)校要進一步加強國民教育。同年4月，策略發(fā)展委員會國民教育專題小組發(fā)表的題為“香港推行國民教育的現(xiàn)況、挑戰(zhàn)與前瞻”的報告指出：“國民教育是一種圍繞國家及建立國家觀念的教育。透過國民教育，使每一個國民成為能遵守國家法律、能照顧國家利益、能擔(dān)負(fù)國家命運的人。”[15]

隨著2008年北京奧運會這一國家盛事的順利舉辦，香港青少年的民族自豪感及國家認(rèn)同度均趨向穩(wěn)步增長，青少年國民身份認(rèn)同建構(gòu)進入關(guān)鍵時期。2010年至2011年的“特區(qū)政府施政報告”進一步提出要設(shè)立“德育及國民教育”科目，并建議將此設(shè)為必修科，要求小學(xué)于2012－2013學(xué)年開始推行，中學(xué)則于2013－2014學(xué)年開始推行。2011年5月，政府正式推出《德育及國民教育科課程指引（小一至中六）咨詢稿》（以下簡稱“咨詢稿”），旨在“透過持續(xù)學(xué)習(xí)，加深學(xué)生對祖國的認(rèn)同及對國民身份的自豪感，并以價值觀和態(tài)度為導(dǎo)向，幫助學(xué)生養(yǎng)成良好的品德和國民素質(zhì)，從而豐富生命內(nèi)涵，確立人與家庭、社群、國家及世界范疇的身份認(rèn)同。[16]該咨詢稿的頒布拉開了香港學(xué)校公民教育政策由公民教育轉(zhuǎn)向國民教育的序幕，將國家認(rèn)同及國民身份認(rèn)同置于首位，表明其他層次的認(rèn)同均應(yīng)建立在國民身份認(rèn)同的基礎(chǔ)之上。這標(biāo)志著香港學(xué)校公民教育政策的重心從普適性的多層次身份認(rèn)同建構(gòu)轉(zhuǎn)向了定位準(zhǔn)確的國民身份認(rèn)同建構(gòu)，青少年國民身份認(rèn)同建構(gòu)在學(xué)校公民教育具體實踐中的核心地位得以明確。

然而，國民教育政策的改革遭遇了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2012年4月30日香港教育局正式接受課程發(fā)展議會提交的《德育及國民教育科課程指引（小一至中六）》后，超過9萬市民（包括學(xué)生、家長、教師等）走上街頭參加民間反對國民教育科大聯(lián)盟發(fā)起的游行，要求政府撤回“指引”。迫于壓力，香港教育局于2012年10月8日宣布“永久擱置”該“指引”。至此，香港青少年國民身份認(rèn)同教育進入了相對停滯的階段，相關(guān)政策均退回到了2008年制定的課程框架內(nèi)。香港青少年國民身份認(rèn)同不僅沒有進步，甚至出現(xiàn)明顯下滑。在2010年中央政策組展開的“香港年青人口的社會態(tài)度”調(diào)查中，62.9%的15－29歲受訪者、68.4%的20－29歲受訪者認(rèn)同自己的“中國人”身份；但近些年接連出現(xiàn)的社會群體性事件的參與者呈現(xiàn)出明顯的低齡化趨勢表明，香港青少年國民身份認(rèn)同問題變得十分嚴(yán)峻。

三、香港學(xué)校公民教育政策面臨的困境

（一）法律困境：弱化“一國”

1997年7月1日，隨著中國對香港恢復(fù)行使主權(quán)，一國兩制政策開始實施，《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）生效，并正式納入中國法律體系中。“作為《中國憲法》以下的全國性法律，對香港而言，它享有高于其他當(dāng)?shù)胤傻牡匚唬猿晌姆ǖ男问饺〈趁竦貢r代的不成文憲法體制。”[7]6然而在香港學(xué)校公民教育政策演進的過程中，基本法教育仍顯不足，具體表現(xiàn)在兩個方面：

其一，學(xué)校公民教育政策內(nèi)容中基本法精神體現(xiàn)不足。《基本法》是“一國兩制”政策實施的法制保障，基本法精神理應(yīng)成為香港學(xué)校公民教育政策的核心依據(jù)。然而，無論是“八五指引”還是“九六指引”，均建構(gòu)起以“個人、社群、社會（香港）、國家、世界”五個層次為核心公民教育框架，并沿用至今。五個認(rèn)同層次的架構(gòu)實質(zhì)上用泛化的公民身份認(rèn)同概念相對弱化國家認(rèn)同的重要地位，未突出青少年國民身份認(rèn)同建構(gòu)的重要法律意義，對《基本法》的“一國”精神體現(xiàn)不足。

其二，學(xué)校公民教育課程中基本法教育不足。《基本法》是青少年正確認(rèn)識并理解“一國兩制”政策的重要載體。縱觀回歸后的香港公民教育課程，與基本法教育相關(guān)的內(nèi)容十分匱乏，而現(xiàn)有的基本法教育主要依靠辦學(xué)團體的自主意識，無論是授課時數(shù)還是內(nèi)容均缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。盡管在2016年12月香港課程發(fā)展議會重新修訂并通過的新《中學(xué)教育課程指引》中明確要求“全港中學(xué)須在初中的三年內(nèi)，預(yù)留至少十五個小時教授《基本法》，學(xué)校可選擇在不同科目或課外活動安排，并須自我檢視施行情況”[17]，但這一要求仍顯不足，且僅限于初中，高中階段沒有統(tǒng)一的課時要求，基本法教育在實踐中的落實空間仍十分有限。這導(dǎo)致香港青少年對《基本法》以及“一國兩制”政策的理解嚴(yán)重不足，缺乏對《基本法》的全面認(rèn)識，也使得青少年更易被別有用心的政客擺布利用。

（二）治理困境：行政中立

隨著“一國兩制”政策與《基本法》的實施進入常態(tài)，外部勢力也更容易抓住政策實施的薄弱環(huán)節(jié)，使香港社會出現(xiàn)沖突。當(dāng)前，非正常的政治活動已經(jīng)進入香港的大、中、小學(xué)校園，有愈演愈烈之勢。對此，教育主管部門肩負(fù)著重要的監(jiān)管職責(zé)。然而，香港教育主管部門堅持“政治與行政二分”原則，把國民身份認(rèn)同教育模糊處理為政治問題，在實施學(xué)校公民教育中的主要態(tài)度是“行政中立”，具體表現(xiàn)在兩個方面：

其一，以妥協(xié)解決分歧。香港課程發(fā)展議會2014年6月推出的《基礎(chǔ)教育課程指引》提出了公民教育課程架構(gòu)，并將國民身份認(rèn)同與“堅毅、尊重他人、責(zé)任感、承擔(dān)精神、誠信以及關(guān)愛”六種價值觀并列，申明公民教育“并非要強加對國家的情懷于學(xué)生身上”[18]，以此平息各方爭議；另一方面，在國民教育政策推行與民眾意愿存在沖突時，選擇妥協(xié)策略而非協(xié)調(diào)溝通，導(dǎo)致政策發(fā)展出現(xiàn)倒退，更使得教育主管部門在政策制定中不斷喪失話語權(quán)。

其二，以中立應(yīng)對紛爭。當(dāng)前香港社會出現(xiàn)了較為明顯的分化：一方面大部分愛國愛港人士積極支持“一國兩制”政策的實施與推進，樂見內(nèi)地與香港的融合發(fā)展；另一方面一小部分人試圖沖擊《基本法》，打破“一國兩制”的平穩(wěn)態(tài)勢，攪動社會局勢。這一股政治化浪潮甚至滲透到香港中小學(xué)，并體現(xiàn)為近期香港政治社會運動的低齡化趨勢。然而，在港獨勢力由大學(xué)生發(fā)展至中學(xué)生并大肆侵校之際，香港教育主管部門并未及時作出積極正面、立場堅定的回應(yīng)，也并未回應(yīng)社會呼吁，頒布相關(guān)指引遏制不良影響。這是當(dāng)前香港公民教育政策陷入被動困境的重要原因之一。

（三）文化困境：去殖民化未完成

香港是一個多元文化的社會，東西方文化在此交融，這與其殖民歷史密不可分。“港英政府通過對香港社會意識形態(tài)的倡導(dǎo)和對某些媒體的授意，把社會矛盾產(chǎn)生的根源歸咎于民族主義與社會主義、資本主義意識形態(tài)的對立，同時通過把香港的現(xiàn)代化發(fā)展與當(dāng)時內(nèi)地相對滯后的鄉(xiāng)土景象相對比，前者代表發(fā)達開放的‘我們’，后者代表落后封閉的‘他們’，從而把民族主義和殖民主義之間的對立進行多次轉(zhuǎn)譯，創(chuàng)造出新的香港本地意識”[19]。正是這樣潛移默化的殖民政策完成了殖民時期香港民眾的臣民身份建構(gòu)。“去殖民化”是每一個收回殖民地的主權(quán)國家必須要展開的關(guān)鍵工作，對帶著百余年殖民歷史留下的英式烙印的香港而言也不例外。香港的“去殖民化”仍任重道遠，具體體現(xiàn)在兩個方面：

其一，當(dāng)前香港社會的許多方面仍體現(xiàn)著殖民時期保留下來的特點。民眾不僅對殖民歷史仍未有足夠深刻的認(rèn)識，而且對中華民族上下五千年歷史與改革開放后騰飛的新中國也尚未建立深厚的情感，這使得“去殖民化”困難重重。只有讓香港民眾從根本上正確認(rèn)識自己的民族與國家，正確認(rèn)識邁入21世紀(jì)的中國日益強盛，才能徹底拆除殖民時期統(tǒng)治者為了更好的穩(wěn)固權(quán)威所建構(gòu)的臣民式身份認(rèn)同。

其二，回歸后的香港面臨著內(nèi)地快速發(fā)展所帶來的壓力。香港民眾認(rèn)識到“香港的政治經(jīng)濟都好像愈來愈依靠大陸”“在面對內(nèi)地城市以及同胞強而有力的競爭時，很多香港人感到焦慮”[19]。可以說，香港回歸前后與內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展之間的落差導(dǎo)致了這種焦慮困惑，而香港逐步拉大的貧富差距則強化了這種焦慮。經(jīng)濟收入中下的香港普通民眾并未切實感受到主權(quán)回歸給他們生活帶來的益處，同深圳、廣州等地市民的收入大幅度增長相比感覺自己的收入下降了。除此之外，香港青少年對中華歷史以及改革開放后中國的騰飛認(rèn)識不足，加之信息化社會下西方各種思想浪潮的席卷，使得當(dāng)前香港社會，特別是香港青少年的“再中國化”缺乏一個穩(wěn)固的立足點。這也在一定程度上影響了香港青少年對祖國的情感歸屬和國民身份的認(rèn)同。

（四）教育困境：國民教育缺失

追根溯源，當(dāng)前香港青少年國民身份認(rèn)同危機是香港學(xué)校公民教育的片面性所導(dǎo)致的，是香港現(xiàn)行學(xué)校公民教育政策中國民身份認(rèn)同教育缺失的必然結(jié)果。這與香港學(xué)校公民教育政策的出臺和實施過程密不可分，具體表現(xiàn)在兩個方面：

其一，英式教育遺留問題成為公民教育政策推行的阻礙。當(dāng)前活躍在香港各領(lǐng)域的精英人士大多是在香港回歸前后的學(xué)校公民教育下成長起來的，其中不少人國民身份意識淡薄。一方面，這一代人已成為香港司法、行政、教育以及社會各行各業(yè)的骨干，在施展才華的同時，他們有意無意把泛世界公民意識、狹隘的本土保護主義和歷史虛無思想折射到工作中。其中部分人員有可能在學(xué)校公民教育政策推行所涉及的各個領(lǐng)域，以“精英”的身份對國民教育政策出臺進行阻礙。

其二，校長、教師及家長的個人意志成為公民教育政策實施的不確定因素。一方面，校長與教師的個人意志深刻地影響著公民教育政策在學(xué)校的具體實踐，當(dāng)前香港一線教師多是在過往不健全的公民教育下成長起來的，因而是影響香港國民教育政策落實的重要因素；另一方面，這一代人也進入了組建家庭孕育后代的年齡階段，可能會以“家長”身份阻礙學(xué)校公民教育政策的推進和實施，進而影響香港青少年的國民身份認(rèn)同建構(gòu)。

四、香港學(xué)校公民教育政策改進的路徑

（一）秉持法律：堅持主權(quán)，依法推進

在我國的法律體系中，同屬一個主權(quán)國家內(nèi)的國民才能被稱之為“公民”。行使公民權(quán)利、履行公民義務(wù)于法有據(jù)，因而公民教育也必然是建立在“一國”基礎(chǔ)之上的。若不承認(rèn)這一基礎(chǔ)，便不具備公民資格，以國家為語境的公民教育也就無從談起，學(xué)校公民教育更是如此。

《基本法》起草人之一肖蔚云教授曾明確指出:“一個國家與兩種制度之間并不是絕對平衡的。如果只講高度自治、港人治港，而不講一國，不講國家的統(tǒng)一主權(quán)和領(lǐng)土完整，這就是兩國兩制，也不是一國兩制。一國是前提、基礎(chǔ)。”[20]中央政府通過《基本法》授予了香港包括行政權(quán)、立法權(quán)以及司法終審權(quán)在內(nèi)的一定權(quán)利，但香港的主權(quán)屬于中國，且全國人大常委會享有對全國性法律包括《基本法》的解釋權(quán)。香港是“高度自治”，但絕不是“絕對自治”。[7]39因此，“一國”的基礎(chǔ)不僅是需要明確的，更是需要強化的。從法律上看，當(dāng)前必須理直氣壯地按照《基本法》加強體現(xiàn)國家主權(quán)的國民教育，不給港獨留下任何的法律空間，同時也不偏廢體現(xiàn)香港地區(qū)性公民教育的內(nèi)容。

在彰顯基本法精神的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步明確并加強公民教育中的基本法教育內(nèi)容。切實加大基本法教育的力度，逐步增加課時要求，并將課時要求推進到到高中階段，完善基本法教育課程框架及教學(xué)材料，著力提升香港青少年對基本法的理解與尊重，做到知基本法、懂基本法、遵守基本法。

（二）加強行政：據(jù)守底線，積極應(yīng)對

鄧小平在1984年的講話中曾指出：如果回歸后有人試圖“把香港變成一個在‘民主’的幌子下反對大陸的基地，怎么辦？那就非干預(yù)不行。干預(yù)首先是香港行政機構(gòu)要干預(yù)，并不一定要大陸的駐軍出動。”[7]22這一觀點明確了香港行政體系應(yīng)該據(jù)守的底線，即維護國家的主權(quán)與統(tǒng)一。

“反國教”風(fēng)波后的公民教育政策退回到2008年修訂的課程框架內(nèi)，意味著在過去的8年間香港公民教育政策中的國民身份認(rèn)同始終停留在“不強加國家情懷”的階段。當(dāng)前港獨勢力抓住公民教育課程架構(gòu)中的漏洞，瞄準(zhǔn)中小學(xué)校校園，企圖以朋輩影響“強加港獨情懷”給廣大香港青少年。無論是“學(xué)生動源”組織的港獨侵校，還是“青年新政”的宣誓辱華事件，都已然觸碰了國家主權(quán)底線。相關(guān)主管部門應(yīng)予以嚴(yán)正的回應(yīng)與處理。香港教育局有必要依法據(jù)守底線，明確遏制港獨等違反《基本法》的現(xiàn)象入侵中小學(xué)校園。“一國”問題在香港公民教育中不應(yīng)留有探討的余地。

同時，也應(yīng)客觀分析當(dāng)前香港年輕一代的身份認(rèn)同危機的實質(zhì)，積極調(diào)整香港中小學(xué)公民教育政策及課程體系，突出青少年國民身份認(rèn)同在當(dāng)前香港社會穩(wěn)定發(fā)展以及青少年健康成長中的基石作用。

（三）立足文化：傳承歷史，輿論引導(dǎo)

隨著全球化進程加劇，公民身份的含義以及公民教育的內(nèi)容的確呈現(xiàn)出多元化趨勢，且展現(xiàn)出一種兼容并包的特征，但國家認(rèn)同始終是公民教育不變的內(nèi)核。實際上，追求國家認(rèn)同并不意味著否定差異認(rèn)同。作為公民，既要尊重社會文化的多元性，也要明確文化多元性維持的前提是對共同體的承認(rèn)。即使是在多民族國家，對多元文化及價值觀的尊重仍須建立在國民身份認(rèn)同之上。因此，對于擁有百余年殖民歷史的香港社會而言，在尊重既有文化傳統(tǒng)的同時，更應(yīng)該正視“去殖民化”的艱巨任務(wù)。

如何將中華優(yōu)秀文化更多地傳遞到香港社會中去，為“再中國化”尋找立足點是當(dāng)前迫在眉睫的問題。具體可從傳承歷史與重視輿論兩方面展開：其一，切實有效地繼續(xù)加強中華民族歷史文化教育，配合學(xué)校公民教育政策實施，加快“去殖民化”進程，拓展文化交流的廣度，使青少年有更多的機會通過文化交流在認(rèn)識中國歷史的同時，全面了解新中國的發(fā)展成就，為“再中國化”確立基點。其二，明確信息化社會下文化發(fā)展與傳播的新特點、新形式以及社會輿論的雙向作用。不僅要重視青少年在社交網(wǎng)絡(luò)等自媒體渠道的自我表達，精準(zhǔn)了解香港青少年的思想態(tài)勢；更要加大對社會輿論的有效引導(dǎo)，通過青少年群體中最具有影響力的媒體平臺傳播積極的理念與價值觀。

（四）厚植教育：遵循規(guī)律，潤物無聲

無論是基本法精神的彰顯、教育主管部門的積極應(yīng)對還是民族文化的傳承與新媒體的介入，都要通過公民教育過程轉(zhuǎn)化為個體的思想與行為。因此，公民教育是建構(gòu)香港青少年學(xué)生國民認(rèn)同最根本的途徑，具體可從以下四個方面展開：

首先，明確國民教育的核心地位。從香港回歸前后公民教育的沿革發(fā)現(xiàn)，國民身份認(rèn)同教育在香港公民教育政策中一直處于缺位狀態(tài)，其嚴(yán)重后果日益顯現(xiàn)。回歸后20年有人公然提出港獨口號，港獨活動甚至堂而皇之進入到大、中、小學(xué)。當(dāng)前香港公民教育政策到了必須修改的時候了，需要把國民教育作為公民教育的重中之重，明確國家認(rèn)同和國民身份認(rèn)同在公民教育政策中的定位。國民教育和國民身份認(rèn)同作為公民教育核心和基礎(chǔ)性內(nèi)容，不容質(zhì)疑，不容弱化。

其次，優(yōu)化公民教育課程體系。改變過往將“國家”層次與“個人、社群、社會、世界”并列的政策框架，將國家民族認(rèn)同放在首要地位；改變過往將“國民身份認(rèn)同”與其他價值觀并列的表述方式，明確“國民身份認(rèn)同教育”在公民教育課程中的根基地位，在國家認(rèn)同的基礎(chǔ)之上進一步明確合格公民的諸多要素。

再次，優(yōu)化公民教育師資培訓(xùn)。教師作為教學(xué)的主體，在公民教育政策實施中居于舉足輕重的地位。規(guī)范香港中小學(xué)教師崗前培訓(xùn)及繼續(xù)教育中國民教育內(nèi)容是當(dāng)前公民教育政策調(diào)整的重要一步，也將是最為艱難的一步。一方面，香港公民教育政策應(yīng)改變將敏感性議題交給學(xué)校及教師討論的做法，在提供多樣化的公民教育素材及案例的基礎(chǔ)之上，進一步明確教師應(yīng)如何理解素材、如何解析案例；另一方面，在教師的崗前培訓(xùn)及繼續(xù)教育中，應(yīng)增加并明確公民教育的組織形式與方法，協(xié)助教師更好地將公民教育內(nèi)容落實到課堂之中。

最后，優(yōu)化公民教育實踐活動。當(dāng)前，香港教育局支持鼓勵各階段的學(xué)校與內(nèi)地學(xué)校建立姊妹學(xué)校，加強學(xué)校、教師、學(xué)生乃至家長的交流，希冀通過這些交流更好地促進香港與內(nèi)地的融合。這些活動取得了相當(dāng)大的成效，但從文化交流活動到文化認(rèn)同還有一段路要走，需要大力推動從“知道中華文化是什么”的認(rèn)知取向向“為中華文化而自豪”的情感取向轉(zhuǎn)變。在香港與內(nèi)地發(fā)展速度落差明顯的背景下，香港民眾感受到來自“兄弟姐妹”的巨大壓力，對“自家人”的身份產(chǎn)生疑問與困惑。如果對這一矛盾的情感認(rèn)識不夠深刻，就難以在公民教育中真正體現(xiàn)香港與內(nèi)地的情感融合。對香港青少年兒童而言，香港的國民身份認(rèn)同教育不僅需要“認(rèn)知取向”，也要立足于中華文化認(rèn)同的“情感取向”，需要從兩地一衣帶水的深刻情感出發(fā)，向青少年傳遞“家”的溫暖與溫度，將青少年融入到共甘苦的“家”的意識之中。

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National Identity Building in Hong Kong's Citizenship Education Policies:Dilemma and Solutions

HUANGWei1,2,WANG Yan2
（1.Lingnan Normal University,Zhanjiang 524048,Guangdong,China; 2.SUN YAT-SEN University,Guangzhou 510275,Guangdong,China）

National identity is not only a core element of citizenship,but also core content of citizenship education.As an important part of civic education,school citizenship education is an important approach to building the national identity of the Youth.In recent years,a series of social movements in Hong Kong have displayed a trend of younger age and caused widespread debates in Hong Kong,Mainland and the world.This paper uses historical analysis to track the evolution of citizenship education policies in Hong Kong,analyzes the reasons for the lack of citizen identity education in more than 100 years,and then puts forward several countermeasures to solve present-day predicament from perspectives of legitimacy,governance,culture and education.

Hong Kong;Citizenship Education Policy;National Identity

2017-05-05

黃崴，博士，教授，嶺南師范學(xué)院副校長，中山大學(xué)博士生導(dǎo)師；王巖，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生。