省級開發區財政體制若干問題思考

劉廣峰

摘要：省級開發區是地方經濟發展的突破口，省級政府劃出一定區域建立的獨立經濟園區。省級開發區以吸引資金，生產高新技術產品或者加工出口產品，這些開發區通常匯集了優秀人才和先進技術。因此，建立規范有序的省級開發區財政體制，完善相應的配套措施，實現省級開發區財權與事權的有機統一，成為提升省級開發競爭能意思的應有之意。

關鍵詞：省級開發區；財政體制；思考

建國后，我國國民經濟長期處于高度集中的計劃經濟體制之下，經濟發展緩慢，人民生活水平不高。1979年春，鄧小平在與廣東省領導談話時，提出在那里“可以劃出以地方來，叫特區。陜甘寧就是特區嘛，中央沒有錢，要你們自己搞，殺出一條血路來”。幾個月后的一份中央文件中指出：“廣東、福建靠近港澳，華僑多，資源比較豐富，具有加快經濟發展的許多有利條件。中央確定，對兩省對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施，給地方以更多的主動權，使之發揮優越條件.......把經濟盡快搞上去。”這個重大決策，對加速我國建設的步伐意義深遠。十一屆三中全會后，我國先后在深圳、珠海兩地試辦“出口特區”，1980年正式定名為“經濟特區”，深圳、珠海、汕頭、廈門成為我國第一批經濟特區。1988年，中國設立海南省，劃出海南島經濟特區。經濟特區的經濟活動以市場調節為主，對外商投資給予優惠和方便。在這種政策的推動下，特區在發展經濟方面成為全國的排頭兵。1992年，鄧小平南巡講話后國務院對外開放重慶等5個長江沿岸城市，此后，哈爾濱等4個邊界、沿海地區省會城市，太原等11個內陸地區省會城市先后設立了“經濟技術開發區”，成為提高區域管理水平的重要場所。從歷史上看，全國各地經濟開發區財政體制差異明顯，多種多樣。本文從區域經濟開發區的實際出發，就省級經濟開發區財政體制存在的問題和對策作如下探討。

一、省級開發區財政體制存在的若干問題分析

自從上個世紀九十年代開始，我國逐步實行分稅制財政管理體制，到1994年基本實現這一管理體制。在一定的歷史發展階段，這一管理體制對于促進經濟發展，提高區域的競爭力發揮了重要作用。目前省級開發區財政體制建設成為深化改革背景下研究的熱點的課題，其中，省對市、市對縣財政體制改革是重點研究的主要范圍。從目前已有的現狀來看，省級開發區財政體制沒有成熟的管理模式和規范有序的管理方法，根據現實中存在的問題，分析如下。

（一）立足于不同的省情，省級開發區財政體制差異明顯

在省級開發區成立的潮流之中，有的成為我國國民經濟發展水平較高，發展速度最快，區域富裕發達的地區，有的開發區因為地方財政支持不到位，發展的效果欠佳。不同的省級開發區之所以發展水平差異很大，主要原因在于地方的財政水平不同。對于有較強經濟實力的區域地市，在制定省級開發區財政體制時，充分考慮到開發區成立之初可能遇到的困難并給予有力支持。如：青島經濟開發區，自1988年起，是首批獲準成立的經濟開發區，自批準之日起，土地出讓金純收益全額返還開發區，凡屬經濟技術開發區行政區域范圍內的各項財政收支，除按照規定統收統支的項目外，均納入開發區財政管理。與之相對應的是，在一些中西部經濟實力較弱的區域，體制優惠政策不到位，制定的政策難以滿足經濟開發區的需要，如：安徽淮南經濟開發區成立之初，財政收入規模不到100萬元，就在這種的財政收入條件下，市財政也難以拿出多余的錢支持開發區的建設。

（二）財權與事權不能統一，存在不對稱的問題

財權要與事權相統一，職權、事權，財權要做到有機的結合，實現權責的明確定位。財政部門在機構、人員的設置上存在著職責不明，業務不熟練的現象，甚至存在這一名業務人員同時兼任多項職責的現狀。崗位人員職責不清，崗位設置與職務分離，使得財政職能弱化，對國有資產難以有效的實施監督管理。省級開發區設立時是為了帶動區域經濟發展的，便于引進投資，推動區域的經濟發展水平。隨著國家經濟發展重大戰略的調整，開發區財政職能正在不斷發生轉變，即從單一走向綜合，加強公共公益投入是政府應有的責任，這對于營造開發區良好投資環境意義重大。與此同時，政府要轉變自身職能，向服務型政府轉變，提供開發區財政管理工作的社會效益。但在目前的體制之下，部分省級開發區的土地出讓收入仍劃歸到市級財政中，開發區財政未取得相對獨立的地位，更有甚至，個別省級開發區財稅收入功能沒有實現，開發區的財權與事權出現了嚴重脫離的現象。

（三）省級開發區存在體制弊端，未形成有序的管理體制

省級開發區財政體制由于是區域內相對獨立財政體制，在行政區級的劃分中難以準備定位，導致在財政預決算上出現一定混亂。作為一級重要的財政管理部門，經濟開發區財政管理中存在算和決算程序不規范，不合理的問題。在當前深化改革的背景下，開發區的綜合財政改革已經取得了顯著成效，這是值得肯定的。同時，有些存在的現象也值得我們關注，例如，省級開發區財政政策的制定過程中有偏離地方實際的傾向，方案顯得有些不切實際，并沒有考慮到省級開發區財政體制的實際運行情況，導致省級開發區財政工作進展緩慢。

（四）財政管理工作中預決算程序不合理，缺乏健全的監督機制

省級開發區管委會作為政府的派出機構對開發區各項建設進行管理，為區域內企業的健康有序發展提供完善的基礎設施和便利的公共服務。在進行開發區建設過程中，由于開發區缺乏相對應的監督機構，容易滋生損害企業和百姓利益的等現象，為了更加有效的實現對財政機制的監督，要積極推行現有財務管理體制改革，建立統一的開發區財政管理體制，真正要杜絕一些不列入“賬目”的支出，降低監督的難度，堵住監管的漏洞。

二、完善省級開發區財政體制的有效對策

（一）建立規范有序的省級開發區財政體制

從經濟發達地區省級開發區健康有序發展的過程中可以看出，省級開發區財政體制應從以下幾個方面完善。一是將獨立的一級財政管理體制落實到位，設立專門的稅務征收機構，強化開發區的自主權。換言之，由開發區根據自身發展的時間，合理安排財政支出，實現區域利益的最大化。二是土地出讓收益主要由開發區財政管理，提高省級開發區持續發展的實力，為自身發展奠定堅實的基礎。三是完善省、市兩級財政對省級開發區制度和資金支持力度，安排專項資金對開發區建設進行財政貼息政策，使開發區帶動區域經濟發展。

（二）完善省級開發區的機構配置和人員編制，實現財權與事權的統一

財權與事權的有機統一是建立財政管理體制的出發點和立足點，一般而言，發區的事權主要體現在財政管理、基礎設施建設、國有資產的管理以及環境保護以及社會治安等具體的行政管理工作，負責經濟區域內各項事務。在省級開發區的具體管理中，開發區管理權限不能滿足開發區實際建設的而需要，導致開發區的行政效率降低。隨著開發區經濟發展實力的增強，開發區從派出機構向行政政府轉變，根據開發區自身發展的需要配備完善的機構，建立常態化的人員培訓機制，挑選業務素質高的工作人員。

（三）建立完善的省級開發區財政監督機制

財政監督是國民經濟正常健康運行的必備手段，財政發展監督先行，只有這樣，才能真正保障財政為國聚力，為民服務。目前，由于省級開發區沒有完善的財政預決算監督機制，管理處于空白狀態，建立完善的省級開發區財政監督機制勢在必行。在財政預決算監督管理的過程中，要充分發揮人代會審議的作用，接受市級人大的監督。同時，開發區財政預決算報告要單獨列出，獨立成冊。在每年財政監督的總結中，要把省級開發區財政全方面運行的考核制度作為重中之重，合理安排財政費用，實現財政的收支平衡。在財政預算的過程中，要使用得合理、合規，為市場發展制定指導性的建議，將預算的執行落到實處，形成切實可行、針對性較強的預算方案和決算報告。在實際的經濟運行中，要按照預決算方案和報告進行。

（四）提升省級開發區的“公共財政”意識，發揮開發區的自身優勢

要實現開發區經濟的跨越式發展，有一個質的飛躍，提升省級開發區的“公共財政”意識是非常有必要的。在開發區財政的發展過程中，過度依賴財政投入、區域融資效度較低成為開發區發展的“瓶頸”。為了破除這一發展的困境，就必須要拓寬開發區發展的渠道，提升管理者的“公共財政”意識。具體而言，一是建立以開發區財政為依托、樹立經營開發區的理念，政府只要做好自己的份內的事情就好，把更多的事情交給市場；二是整合開發區的各種資源，允許多種投資方式的存在，進一步提升民營、外資等投資者投資的熱情；三是適時調整開發區投資優惠政策，根據開發區實際發展的需求，適時調整現有政策，進一步適應新的經濟形勢。

（作者單位：山東省蘭陵縣財政局）