我國農村社區治理的“破”與“立”
——以山東省日照市社區自治經驗為例

林瑜勝

（山東社會科學院 當代宗教研究所，山東 濟南250002）

我國農村社區治理的“破”與“立”
——以山東省日照市社區自治經驗為例

林瑜勝

（山東社會科學院 當代宗教研究所，山東 濟南250002）

隨著新型農村社區建設和城鎮化進程加快，我國農村社區治理面臨著新的問題。農村社區治理主體缺失、經濟利益分化嚴重、村民自治能力培育不足、不良選舉文化頻繁入侵等問題廣泛存在，嚴重干擾了農村社區村民自治的開展，損害了農村社區村民的合法權益，危害著農村社區的社會穩定和經濟發展。山東省日照市作為全國唯一的農村社區管理和服務創新實驗區，在農村社區組織架構、管理形式和目標追求上實現了“三破三立”，創新基層民主形式，推動基層民主進步，實現了農村社區的文明自治和穩定發展。當前推進農村社區治理，需要維護村民自治權利的主體地位，確保村民自治權利有充分的實現路徑；需要厘清農村社區的自治任務與服務功能，以創新精神推動農村社區治理工作格局的變革。

社會治理；農村社區自治；村民自治權利；村民自治能力；基層民主形式

德國現代社會學的締造者之一斐迪南·滕尼斯（FerdinandT nnies）提出，農村地區人們之間的共同體“要強大得多，更為生機勃勃”，“是持久的和真正的共同生活”[1]。我國農村社區不僅是農村居民的生活共同體，也是農村居民與基層組織交往的社會共同體，更是國家政治意志作用于基層社會的直接場域。不斷推進和完善農村社區治理對于推進社會建設、全面建成小康社會具有不言自喻的重要意義。近年來，隨著農村地區經濟社會發展，特別是新型農村社區建設和城鎮化進程的加快，農村社區的組織結構、人口規模和經濟成分都發生了新的變化，農村社區治理面臨的諸多問題使村民自治面臨著新的挑戰。

“自治”（autonomy；self-government）一詞的基本含義是自行管理或處理，也就是自己有權處理自己的事務，其本質在于“自主”。1987年11月中國第一部關于農村村民自治的法律《中華人民共和國村民委員會組織法》經第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過并公布。該法于1988年6月1日起試行，1998年11月4日正式施行。2010年10月第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議對《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）進行了修訂。《村民委員會組織法》第一條就明確規定：為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據憲法，制定本法。由此可見，“由村民依法辦理自己的事情”是農村村民自治的核心要義。在村民自治里，“村民”是權利主體，“自己的事情”是權利客體，“依法辦理”是權利路徑。只有真正維護村民的主體權利，讓村民依法辦理屬于村民自己的事情，村民自治才能最終落到實處。所有使村民權利主體虛化、村民權利客體泛化和不依法辦理的行為都會傷害到村民自治，既不利于農村基層民主發展，也不利于農村社區的長治久安。

一、當前我國農村社區治理面臨的新問題

（一）治理面臨“主體缺失”風險

社會治理相對于社會管理不僅僅是名詞的改變，而是從發起主體到治理內容一系列的全方位變革。從主體而言，治理的發起者由過去的正式組織如政府等單一主體，變革為當今的自治組織、社會組織乃至公民個體等多元主體；從客體而言，治理內容由過去的以社會穩定和經濟發展為主，變革為當今的政治、經濟、文化、社會和生態建設的“五位一體”。在實現社會管理向社會治理的有效變革過程中，治理的發起者起著統領和主導的作用。在貫徹落實黨的十八屆五中全會構建全民共建共享的社會治理格局精神，以及新型農村社區建設不斷推進的背景下，基層組織、社會組織和農村居民共同參與農村社區治理，突出農村居民的主體地位的需求進一步加大。但目前的現實狀況是，國家意志和市場資本在農村社區治理中占據了更多的話語權和決策權，而農村社區居民的自主性、主動性和創造性，甚至偏離了社區作為人類生活共同體的文化和精神屬性[2]，農村社區治理面臨“主體缺失”的風險。

（二）經濟利益分化嚴重

隨著農業稅的取消和系列惠農政策的實施，基層組織與農村社會和農民的關系已經更多地從管理變為服務關系。傳統由基層組織掌握的公共資源和公共權力逐漸減少，長期以來農村社會緊張的干群關系得到緩解，但基層組織、自治組織、社會組織、農民個體之間仍然保有各自的利益，有著不同的利益訴求，特別是在土地資源分配和地租收益上仍然存在利益交叉和分化。基層組織仍然希望將土地調整和土地資源收益分配權力牢牢掌握在自己手中；自治組織一方面要執行基層組織的行政意志，一方面又要維護村集體組織自身和成員的利益，由此產生沖突和矛盾；植根于農村社會的部分社會組織也從行業和團體利益出發希望基層組織和自治組織重視和維護社會組織的基本權利；農民個體希望所有資源的收益和分配都進行公開公平公正的分配。不同主體間的利益訴求點和訴求重心不同，如果協調不好，將會成為農村社會矛盾的導火索。另外，部分農村地區的宗族勢力仍然強大，在宗族利益維護方面存在小群體利益最大化傾向，較易引發宗族與基層組織之間的權威對抗。

（三）村民自治能力培育不足

小農經濟是中國農村社會的突出特征，雖然政治參與和村莊自治在村委會層面有了制度化的設計和實踐，但村民自治意識的培育和政治參與能力的培養方面一直未能有很好的改觀。造成如此局面，一方面與國家政治層面的消極推動有關，一方面也與農民“小富即安”、“老婆孩子熱炕頭”的以自給自足為特征的小農意識有關。雖然《村民委員會組織法》頒布實施已經近30年，農村居民也多次參與村委會的換屆選舉，但多數農村居民對村委會的選舉程序仍不熟悉，甚至不甚關心。對于村務公開、財務公開、農村低保等涉及村民切身利益的公共事務由于監督和參與意識淡薄也缺乏足夠的關注。所有這些都與農村尚缺乏一定的公共參與和表達機制從而使得村民參與治理的渠道不足有關[3]。

（四）不良選舉文化頻繁入侵

隨著農村經濟的發展，當前我國農村地區的經濟實力逐年提高，村集體資產不僅經營范圍快速擴大而且收益能力也逐漸提高，有效地增加了集體經濟的總量。這些重要的資源容易成為部分農村社區干部腐敗的牟利對象[4]。為了獲取巨大集體資源的支配權，一些別有用心的人希望通過非正常手段以選舉方式進入村“兩委”（村委會和村黨委）班子，這種企圖在村集體資源豐厚的農村社區尤其多見。研究發現，村莊資源越豐富，派系力量對比越均衡，選舉的競爭性就會越強，派系精英即競選者越有可能利用制度上的某些缺陷通過賄選方式操縱選舉從而掌握村級權力，實現派系利益目標[5]。毫無疑問，農村基層自治組織中的賄選現象是農村基層民主建設的“毒瘤”，不僅敗壞農村社會風氣，而且妨礙農村優秀人才脫穎而出[6]，阻礙農村社區民主進程和村民自治的真正落實。

二、形成農村社區治理困境的原因分析

（一）“村小事多”的現實矛盾

長期以來，農村社區治理困難的原因之一就是傳統行政村規模小，多數行政村村級集體經濟收入少，但村級事務繁多。集體經濟匱乏和村級事務繁多的不對稱導致部分行政村“兩委”成員面臨事權與財權的不匹配局面，相對剝奪感較為強烈，在村民自治組織和村民會議或村民代表會議監督不力的情況下容易滋生腐敗，失去村民的信任。缺乏互信環境下的選舉結果往往是農村社區自治權力的利益交換。如果利益交換不均，還會導致村民自治組織難產，致使農村社區自治工作陷入停頓。“有能力的人不愿意干，沒能力的人干不了”，這樣一種農村社區村民自治環境的惡性循環嚴重阻礙了農村社區經濟社會的健康發展。

（二）“為民做主”意識的過度擴張

《村民委員會組織法》雖然規定了村民委員會實行村務公開制度，但并沒有對公開的形式做出規定。多年來，農村社區的村務公開存在諸多問題，導致村務公開中“不公開、假公開、半公開”的情況一直存在。出現上述現象的原因有很多，但根本原因在于村民的自治權利主體地位在自治實踐中被村民自治組織和村民自己有意無意地虛化了。《村民委員會組織法》規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，但同時規定“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。正是這種“協助”使村民委員會的自治屬性染上了政府色彩。因此，在長時期里，村委會這個農村社區村民自己的自治組織被相當多的村民當作了一級政府機構，而對政府權威的服從傳統又大大削弱了農村村民的自治權利意識，阻礙了其自治能力的提高，村委會實施的自治行為也被當作了政府行為。出于對這種自治現實的洞悉，部分村委會也以政府機構角色自居，追求“為民做主”。在“為民做主”意識下，農村社區村民的權利主體地位雖然是法律賦予的，卻不恰當地淪為從屬地位，被視為村委會“給予”，虛化嚴重；村民自治組織成員權力本應由全體村民賦予，卻被不恰當地視為政府“下放”，膨脹過大；村務公開本是法律規定之義務卻被不恰當地理解為村委會之“廉潔”，空洞模糊，公而不開。

（三）自治能力不足下的“消極自治”制約

英國著名政治哲學家以賽亞·伯林（Isaiah Berlin）提出過兩種自由概念，積極自由強調的是主體活動的主動性和自治性，而消極自由強調不受外部束縛和干涉，是一種自發的自由狀態。[7]本文借鑒積極自由和消極自由的概念提出農村社區的積極自治與消極自治兩種模式。積極自治就是自治主體為改變自身處境而自覺采取一系列推動社區發展的行動。這種動力主要來自于自治主體對社會環境改變后的主動調整，是自治主體主觀能動性的自覺發揮。消極自治就是自治主體對社會環境的改變對自身發展的影響缺乏主動感知，習慣于舊有的社會生產和生活方式安排，主動改變自身處境的意愿不高，愿意承認和接受現狀或者接受現狀的被動改變。

村民自治能力的培育是我國農村社區發展的短板。由于農村經濟發展不足，我國農村社區在相當長一段時間里都是以經濟建設為中心，而村民自治能力的培育沒有得到足夠的重視。特別是在過去穩定壓倒一切的思想指導下，農村地區由于經濟落后和管理不善常常爆發許多較為激烈的社會問題，因而維穩甚至超越經濟發展成為許多農村社區突出的管理訴求。在追求穩定的壓力下，農村社區的自治行為日趨保守，即寧愿不發展也不愿由于改革創新而“出亂子”，寧愿慢發展也不愿面對由于資源增多而帶來的利益矛盾和沖突。在這種思想指導下的農村社區自治就是一種消極自治。在消極自治中，農村社區自治組織代替全體村民充當了自治主體，農村社區村民的自治權力大幅收縮，自治能力裹足不前。這種消極自治的結果就是放任自治和自發自治，即農村社區只要不出現影響社會穩定的事件，農村基層組織和社區自治組織就會無動于衷，農村社區的自治行為呈現表面光滑而內部敗壞的“壞蛋”狀態。農村社區基層自治組織里的所有消極腐敗行為也都以穩定的借口秘而不宣。

三、日照市的主要做法及經驗

針對農村社區出現的新情況和新問題，山東省日照市在建設全國唯一的“農村社區管理和服務創新實驗區”思想指導下，通過建立充滿活力的基層群眾自治制度，維護村民自治中的村民權利主體地位，保障村民有權、有條件、有能力依法辦理且僅辦理屬于村民自己的事務，實現了農村社區管理有序、服務完善、文明祥和。日照市農村社區治理的突出特點就是：以還自治于民為工作出發點，通過農村社區組織架構、管理形式和目標追求的“三破三立”，不斷發展基層民主，推動農村社區管理和服務水平大幅提升。

（一）打破傳統農村社區組織架構，確立新型農村社區組織架構

日照市總人口293.92萬人，全市2847個行政村中，1000人以下的村莊占71.48%，其中，33.68%的村莊人口在500人以下，①①除另外注明外，本文所有涉及日照市農村社區管理和服務的數據均來源于中共莒縣縣委2014年11月編輯的《農村黨員群眾“議事·學習日”活動資料匯編》、日照市東港區城鄉社區工作領導小組2015年6月編輯的《日照市東港區農村社區管理和服務創新實驗材料匯編》、日照市城鄉社區工作領導小組文件（日社發[2014]3號）、日照市城鄉社區工作領導小組辦公室文件（日社辦發[2014]1號）及日照市民政局所提供農村社區建設相關電子文檔。有關2015年的數據資料來源于2015年8月24-26日山東社會科學院社會學所“社會治理創新研究”課題組成員林瑜勝赴日照市調研期間本人記錄，未經日照市相關部門或人員審定。多數行政村集體經濟薄弱甚至沒有集體經濟收入。東港區西湖鎮是日照市典型的庫區鎮和傳統的農業鎮，40個行政村中，500人以下的有19個，占47.5%，常年不在村里居住的人口達20—50%，有經營性收入的村只占8%。2009年以前，該鎮有60%的村“兩委”班子不健全。村莊規模過小、村集體經濟收入不足和村級事務過多導致政府配套設施難以集中，進而難以開展社區管理等公共服務。為了解決這一難題，日照市通過合并和撤銷原有的行政村，組建人口更加集中、集體經濟實力更加雄厚、公共服務更加健全的新型農村社區。全市規劃建設402個農村社區，平均每個社區覆蓋6.8個村，5224人。具體操作中，日照市將目前行政村村委會的管理服務職能和經濟發展職能分開，撤銷原行政村村委會，組建社區村委會，并進行換屆選舉，使原行政村變為自然村，原行政村的管理職能上收到社區，由新組建的社區村委會履行；以行政村為單位進行資產改制，成立集體經濟組織，承擔原行政村村委會的經濟發展職能，從而實現村莊管理體制向社區管理服務體制的轉變，使農村社區成為農村基層社會管理實體和基本單元。

并村建社解決了原行政村規模“小”、村集體經濟收入“少”和村集體事務“多”的問題，優化了農村社區村民自治環境。日照全市23個農村社區黨委，379個社區黨總支和219個社區村（居）委會成為農村社區治理服務的主體。莒縣并村建社后，信訪總量下降92%。

（二）打破傳統農村社區“為民做主”的管理形式，確立“由民做主”的治理路徑

為了扭轉農村社區自治組織“為民做主”的不當認知，切實恢復和維護全體村民的自治權利，還自治于民，真正實現“由民做主”，日照市建立了議事—學習、社區分層民主協商、農村社區自治清單和服務準入清單等基層民主制度，解決了村民自治權利主體地位“虛”、村民自治組織成員權力“大”、村務公開“空”的問題，暢通了農村社區村民自治渠道。

一是開展“議事—學習日”活動，規范農村基層權力運行，增強農村社區發展合力。農村社區發展千頭萬緒，農村基層組織首當其沖。其中農村基層組織的權力運行尤為關鍵。以行政村為例，麻雀雖小五臟俱全，農村基層組織掌握著涉及群眾切實利益的方方面面的事務權力。如果農村基層組織權力運行不規范，就難以取信于民，農村社區發展合力就難以形成。為了將農村基層組織的權力放在陽光下運行，由全體村民對農村基層組織的自治行為進行評判，日照市莒縣創立了“議事—學習日”制度，將農村社區的一切村務全部交給黨員群眾評議決策，還自治于村民，實現了全民議事，全民決策，全民負責。“議事—學習日”的主要內容包括：（1）學習。每一期由縣里統一指定一個學習主題，確定學習內容，提供學習資料。學習內容涵蓋思想理論、政策法規、重要會議精神及其他有關農村經濟社會發展的動態信息等。（2）議事。包括聽取“黨群聯組”組長逐一匯報當月走訪聯系戶收集的民情民意；開展“兩公開一會審”，公布當月財務收支情況，通報上月議定的事項實施情況，提出下月財務收支預算和擬辦重大事項，并對這些事項逐一進行會審、討論、表決；開展推薦入黨積極分子、接收預備黨員、預備黨員轉正、民主評議黨員等黨務工作。（3）質詢。與會黨員群眾代表就村務、財務和黨務等問題進行質詢，村鎮干部現場答復，同時對信訪問題進行通報評查。（4）義務勞動。根據各村實際情況開展義務勞動。縣基層組織建設工作領導小組辦公室通過隨機抽查的方式，派人直接到村全程參加“議事—學習日”活動并填寫督查情況寫實表，督查情況于下月“議事—學習日”上進行全縣通報。

二是推動社區分層民主協商，引導群眾有序參與社區自治，提高農村社區凝聚力。農村社區既是農村居民的生活共同體，也是一個有著共同利益訴求的情感共同體。所有居住在社區里的人都有參與社區事務決策的熱情，都不希望成為社區發展進程中的旁觀者。為此，日照市推動建立了社區分層民主協商機制，契合了村民的民主訴求和參與社區自治的愿望。民主協商的主要內容是“四類八項”，隨著探索的深入，可以不斷擴充和豐富。“四類”即組織建設、事務管理和服務、村莊發展建設規劃以及涉及群眾切身利益的其他事項。“八項”即組織建設相關工作、生產經營活動，包括土地流轉、調整、發包等培育新型農業生產經營模式事項；公益事業和福利事項的興辦；集體“三資”管理和處置；自治章程和村規民約的修訂；各類社會保障資金和政策落實；村莊規劃建設、征地拆遷和撤村建區；民事矛盾糾紛調處等。民主協商是由社區村（居）委會等自治組織主持，區分社區、小組、個人三個層級，采取以會議協商為主，以個別走訪、約請面談、聽證會、質詢會等懇談協商以及書面協商、網上協商等為輔，分層協商的方式進行。民主協商的程序為：（1）提出議題。（2）確定議題。（3）組織協商。（4）決策實施。（5）公示公開。

三是建立農村社區自治清單和服務準入清單，確保村民事務為自治權利客體，增進農村社區發展成效。日照市通過農村社區自治清單制將關系群眾切身利益、需要由群眾自我決策的21項重要事項以及決策方式、需履行的程序予以明確。同時，將區縣政府9個部門單位的28項管理事項下沉到社區服務中心，讓群眾不出村就可以辦理流動黨員活動證、出租房登記等事項。除了自治清單，為了規范農村社區協助各級部門開展服務活動，日照市還按照“權力下放、重心下移，權隨責走、費隨事轉”的要求，建立了社區服務準入清單制度，明確社區協助開展22類84項管理服務事項。除此之外，部門工作需要進社區、需要社區辦理或協助辦理的，經同級社區工作領導機構批準后方可進入。批準進入的，按照事項類別、名稱、需要的辦事材料、辦事流程、委托或授權的部門、承辦的方式等，進行梳理，實行統一簽訂協議、統一規范流程、統一組織培訓、統一進行指導、統一撥付費用“五統一”。不經準入的事項不得隨意交由社區開展工作。

（三）打破傳統以維穩為管理訴求的消極自治模式，確立以服務為治理目標的積極自治模式

為了在推動農村社區經濟發展的同時實現管理和服務水平的提高，日照市以建設全國“農村社區管理和服務創新實驗區”為契機，在現有法律框架范圍內，確立以服務為治理目標的積極自治模式，從制度機制入手，力推以管理和服務為核心的農村社區治理創新，培育村民自治能力，實現農村社區有序自治、自覺自治。

一是從組織制度、政策和資金三個方面保障、鞏固農村社區村民自治基礎。日照市成立了由市委副書記為組長的領導小組，形成了領導小組統領、民政部門牽頭、有關部門協同的工作組織體系和上下聯動、齊抓共管的工作格局，將農村社區建設及運轉經費列入了各級財政預算，對建成并驗收合格的農村社區一次性給予10萬元建設補助和每年10萬元運轉經費補助。莒縣建立了縣級領導包聯社區制度，實行縣委、縣政府重大決策部署一律安排到社區、縣直部門的政策項目和資金一律落實到社區、縣直部門包聯共建一律包到社區“三個一律”，將財政資金用于社區服務中心建設。

二是建立多方聯動機制，培育農村社區村民的自治能力。日照市在全市402個農村社區中建立了以黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織、社會組織和經濟組織為補充的“五位一體”的社區組織框架，培育發展社區社會組織和社會工作人才隊伍，發揮社區志愿者和社區“兩代表一委員”的作用，形成了以社區為平臺、社區社會組織為載體、社區社會工作者為支撐、社區志愿者為補充、社區“兩代表一委員”為橋梁的“五社聯動”社區治理新機制。

三是搞好“兩個統籌”，提高農村社區村民自治成效。“兩個統籌”就是統籌農村社區建設與新型城鎮化建設、統籌農村社區建設與農村綜合改革。日照市將農村社區建設作為新型城鎮化建設的重要組成部分，納入農村改革的重要內容，實現了農村社區建設與新型城鎮化建設雙促雙贏。2014年，全市人口城鎮化率達到52.71%，比2009年提高了6.56個百分點；農業產業比例為50.04%，比2009年降低5.4個百分點；農民人均純收入達12635元，占城鎮居民人均可支配收入的比例比2009年提高4.4個百分點；65.5%的涉農村完成了農村土地承包經營權確權登記頒證，59個村啟動了農村集體經濟組織股份制改革。

四、推進我國農村社區治理的思路

黨的十八屆三中全會提出了推進“城鄉社區治理”的改革任務，習近平總書記強調，“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，社會治理的重心必須落到城鄉社區，社會服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。在農村社區建設和治理中，日照市堅持依法治理，以法治理，在法律法規框架下不斷加強各級黨組織對農村社區建設的統領作用，緊抓人和體制兩個關鍵因素，通過制度建設實現農村社區組織架構、管理形式和目標追求的“三破三立”，堅持將“還自治于民”的思想貫穿于農村社區治理全過程，實現了農村社區管理和服務的創新，取得了實實在在的成效，全市信訪總量大幅下降，農村社區建設有序推進，黨群干群關系文明和諧。總體來看，日照市農村社區治理具有經驗啟示意義。

我國幅員遼闊，東部沿海地區與中西部地區發展水平落差很大，這對不同農村社區的治理模式設計來說是一個很大的挑戰。一般來說，經濟發達地區在農村社區治理方面的實踐也能夠給其他地區提供較多有益的經驗和借鑒。筆者以為，當前做好農村社區治理工作有以下四點值得重視。

（一）堅持群眾路線，堅決維護村民的自治權利主體地位

群眾路線是我們黨的根本工作路線。毛澤東同志曾經在《關于農業合作化問題》著作中指出：“我們應當相信群眾，我們應當相信黨，這是兩條根本的原理，如果要懷疑這兩條原理，那就什么事情都做不成了。”[8]習近平總書記在《之江新語》中也強調，群眾中蘊藏著巨大的智慧和力量，要解決矛盾和問題，就要深入基層，深入群眾，拜群眾為師，深入調查研究。[9]推進農村社區治理就要堅決依靠群眾，相信群眾的智慧，維護群眾當家做主的主體地位和利益。村民是農村社區的居住主體，也是村民自治的權利主體，村民參與農村社區自治是村民受法律保護的自主權利。農村社區治理好壞的標準就在于農村社區村民的權利主體地位是否能得到維護。尊重農村社區村民的權利主體地位就是相信群眾有辦好自己事情的能力，相信群眾能夠自我教育、自我管理、自我服務和自我監督。要堅決糾正農民群眾是愚昧落后和目光短淺群體的錯誤認知，相信群眾的眼睛和智慧。正如習總書記所言，要相信“辦法就在群眾中”。

（二）堅持依法依規，確保村民自治權利有充分的實現路徑

《村民委員會組織法》規定了農村社區村民的自治權利，而村民自治權利的實施需要制度保障才能實現。農村社區基層組織要創造村民行使自治權利的環境和條件，首要的就是要嚴厲打擊村委會選舉中的賄選行為，確保村民自治組織的合法產生，使之能夠代表全體村民的利益。當前，《村民委員會組織法》和中辦、國辦《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》并沒有對村委會選舉中的賄選行為認定等問題進行詳細規定，操作實施難度大。同時，《刑法》中的“破壞選舉罪”僅適用于各級人民代表大會代表和國家機關領導人員的選舉，無法適用村民委員會選舉工作[10]。這些都妨礙了對農村自治組織選舉中非法行為的打擊和懲戒，不利于健康選舉制度的建立和良好選舉環境的塑造。所以，在村民自治的深化過程中，需要制定有關村民自治的基本法律和程序性法律，以保障廣大農民能夠依法自治，依法行使并維護自己的民主權利[11]。除了選舉制度的建設需要加強外，農村社區村民要不斷培育和提高自身的自治能力，在各個層面參與社區事務的自治。只有充分調動村民的自主意識，提高村民對村級事務議事、決策和管理的能力，才能真正實現農村居民參與村民自治有渠道、有意識、有能力。要充分發揮鄉村精英在農村社區治理中的積極作用。農村外出務工人員經過城市工作和生活的經歷鍛煉，能力和眼界都有了很大提高，對農村發展中的問題有更清醒的認識，也對參與基層民主生活有較強的意愿，因而是農村社會治理需要盡力挖掘的人才資源。

（三）遵循社會治理的基本規律，厘清農村社區的自治任務與服務功能

農村社區治理涉及政治、經濟、文化、社會和生態等各個方面的內容，正所謂“中央千根線，基層一根針”。農村社區既承擔著自身的自治任務，又承接各級政府及各行各業賦予的服務功能，工作量大、工作人員少和工作經費欠缺的“一大兩少”問題長期困擾著農村社區發展。農村基層組織和社區自治組織的能力和精力都不允許眉毛胡子一把抓，必須遵從社會治理的基本規律，通過自治事務法定化確保農村社區治理有重點，有秩序，有所為有所不為。在紛繁復雜的農村社區治理和發展任務中，厘清農村社區的自治任務與服務功能，從而采取不同的政策，對于增進農村社區治理和發展成效意義重大。《村民委員會組織法》規定村民自治的范圍是“自己的事情”，從法律上為農村社區村民自治規定了事項范圍。但何謂“自己的事情”？由于不同組織和機構對《村民委員會組織法》的理解和落實存在差異，導致農村社區承擔了許多與其自身角色不相應的事務，增加了農村社區的工作負擔，影響了農村社區的全面發展。為了使農村社區村民的自治權利既不盲目擴大也不人為縮小，通過村民自治事務的“法定”形式，建立農村社區自治清單和服務準入清單，可謂是給農村社區減負，推進農村社區治理創新的一個重點。建立農村社區自治清單和服務準入清單的目的是劃清農村社區自治事項和服務事項，剝離附加在農村社區上的不合理事項，明確農村社區自治和開展服務工作的責、權、利，尊重農村社區的角色地位，提高農村社區服務群眾的能力，讓農村社區村民充分、及時地分享自治成果。

（四）把握現代社會治理的內涵，以創新精神推動農村社區治理工作格局的變革

從社會管理到社會治理體現了社會關系調整的思維和方法的全面創新。黨的十八大以來，國家治理體系和治理能力現代化得到了前所未有的重視，“國家治理體系和治理能力現代化的目標要求深化政府職能改革，最大限度釋放社會活力，實現共建共享的社會治理新格局”。[12]長期以來，我國農村自治組織雖然享有形式上的“自治權”，但在實際工作中是被作為基層政府的“執行部門”角色來對待的，基層政府和自治組織之間“領導者—被領導者”的邏輯關系已滲透于農村社區治理生態中[13]。隨著工業化和城鎮化的發展，現代化的元素不斷融入傳統農村社區，推動著社區結構和農村居民心理結構發生轉變。新型農村社區的不斷涌現，要求傳統的農村社區治理必須打破既有格局，從治理的價值目標、治理理念、治理進程、治理體系、治理機制、制度體系等方面進行創新與發展，實現當代農村社區治理的現代化轉型[14]。在創新農村社區治理進程中尤其要重視農村社區服務功能的發揮，要將大量與群眾日常生產生活密切相關的政府公共服務下放到社區，縮小服務半徑，使便民、利民的服務理念進一步深化[15]，促進農村社區由管理型、生產型向治理型、服務型轉變，推動農村社區治理工作格局發生根本性變革，實現全民共建共享的社會治理格局。

[1][德]斐迪南·滕尼斯.共同體與社會[M].林榮遠譯.北京:商務印書館,1999:54.

[2]李二斌,朱慧劼,李凌.社會轉型背景下農村社區治理的主體、問題與路徑選擇——第六屆農村社會學論壇綜述[J].南京農業大學學報(社會科學版),2016(1).

[3]曹立前,尹吉東.治理轉型：從傳統鄉村到新型農村社區[J].農村經濟,2016(11).

[4]陳榮卓,劉亞楠.農村集體產權改革與農村社區腐敗治理機制建構[J].華中農業大學學報(社會科學版),2017(3).

[5]吳思紅,李韜.村“兩委”選舉中派系賄選現象研究[J].政治學研究,2015(1).

[6]丁寧.整治農村選舉中的賄選問題研究[J].中州學刊,2010(2).

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[8]毛澤東文集（第6卷）[M].北京:人民出版社,1999:418-430.

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[10]丁寧.整治農村選舉中的賄選問題研究[J].中州學刊,2010(2).

[11]徐勇.村民自治的深化:權利保障與社區重建——新世紀以來中國村民自治發展的走向[J].學習與探索,2005(4).

[12]林瑜勝.社會治理視角下政府參與居家養老服務的路徑探析[J].湖北警官學院學報,2017(3).

[13]李潤國,姜慶志,李國鋒.治理現代化視野下的農村社區治理創新研究[J].宏觀經濟研究,2015(6).

[14]李增元.試論我國農村社區治理的歷史演進與現代轉向[J].社會主義研究,2014(2).

[15]陳榮卓,劉亞楠.共建共享：十八大以來農村社區治理機制的優化路徑[J].社會主義研究,2016(4).

【責任編校：譚明華】

quot;Abolishmentquot;andquot;Establishmentquot;of Rural Community Governance in China

Lin Yusheng
(Shandong Academy of Social Sciences,Jinan 250002,China)

Along with the acceleration of new rural community construction and urbanization,China's rural community governance is facing new problems.The subject lack of rural community governance,the serious differentiation of economic interests,the villager autonomy still lack the ability to cultivate,it is frequently invaded by bad election culture,these problemshaveseriouslydisturbedthedevelopmentof villagerautonomyinruralcommunities,damagedthe legal rights and interests ofthe villagersin rural communities,endangered the social stability and economic development in rural communities.RizhaocityinShandongprovinceistheonlyexperimentalareaofruralcommunitymanagementandserviceinnovation in China.It has achievedquot;three times of abolishment and three times of establishmentquot;in the rural community's organizational structure,management modeland target pursuit,it should innovatethe forms of democracy,and promotethe progress of democracy at the grassroots level,and realize the civilized autonomy and stable development in rural communities.At present,promoting governance of rural communities need to maintain the dominant position of the right of villager autonomy,and ensure that the right of villager autonomy can be fully realized.It is necessary to clarify the autonomous tasks and service functions of the rural community,and promote the transformation of the rural community governance pattern with innovation spirit.

Social Governance;Rural Community Autonomy;Right of Villager Autonomy;Ability of Villager Autonomy;Democracy at the Grassroots Level

D631

A

1673—2391(2017)05―0061―07

2017-08-02

林瑜勝（1975—），男，安徽桐城人，山東社會科學院當代宗教研究所副研究員，研究方向為社會治理與社會保障。

山東社會科學院2017年創新工程項目“新型城鎮化背景下的鄉村社會發展研究”階段性成果。