公安權(quán)力清單制度的實踐困境與完善路徑

袁周斌，張君萍

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

公安權(quán)力清單制度的實踐困境與完善路徑

袁周斌，張君萍

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

建立和推行權(quán)力清單制度是我國目前法治公安建設(shè)實踐中的一個熱點問題。在公安權(quán)力清單制度實踐中面臨著清單構(gòu)成內(nèi)容不科學(xué)、制定程序不規(guī)范、配套機制不到位等諸多困境。要突破當前困境，應(yīng)加強頂層設(shè)計、健全公安權(quán)力清單相關(guān)立法，厘清公安權(quán)力、優(yōu)化公安權(quán)力清單構(gòu)成內(nèi)容，注重多元協(xié)作、完善公安權(quán)力清單制定程序，強化監(jiān)督保障、構(gòu)建公安權(quán)力清單配套機制，如此方能讓公安權(quán)力清單迸發(fā)出制度生命力。

公安機關(guān)；權(quán)力清單制度；實踐困境；完善路徑

政府及其工作部門推行權(quán)力清單制度是深化行政體制改革、建設(shè)法治政府的重要舉措，對于全面推進依法治國具有重要意義。近幾年來，各地方政府及其工作部門按照中央的部署要求，積極建立和推行權(quán)力清單制度，正以法治的思維和方式推進政府職能轉(zhuǎn)變。作為政府重要組成部門和執(zhí)法機關(guān)之一的公安機關(guān)亦不例外。2015年3月，公安部印發(fā)的《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》（以下簡稱《決定》）明確規(guī)定公安機關(guān)“要建立權(quán)力清單制度”。①《決定》第四部分關(guān)于“改革決策和權(quán)力運行機制，全面落實依法行政要求”中明確要求：“建立權(quán)力清單制度。堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，2016年底前，明確權(quán)力清單，全面梳理、準確界定公安機關(guān)刑事、行政執(zhí)法和行政管理等各項權(quán)力，并以清單形式向社會公開，不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。”誠然，權(quán)力清單制度在我國尚屬一種處于試運行狀態(tài)的新型管理模式。當前，在實踐中雖已有許多地方公安機關(guān)向社會公布了權(quán)力清單，但考察和分析各地方公安機關(guān)已公布的權(quán)力清單，不難發(fā)現(xiàn)在公安權(quán)力清單制度實踐中面臨著諸多困境。因此，如何更好地促進公安機關(guān)建立和推行該制度，已成為一項具有理論和實踐意義的重要課題。與實務(wù)部門對權(quán)力清單的極為重視相比，法學(xué)界鮮有學(xué)者深入研究公安機關(guān)建立和推行權(quán)力清單制度的相關(guān)問題。①據(jù)中國知網(wǎng)的檢索數(shù)據(jù)，法學(xué)界的學(xué)者對公安機關(guān)構(gòu)建和推行權(quán)力清單制度相關(guān)基本問題的研究成果可謂鳳毛麟角。在中國知網(wǎng)以“公安權(quán)力清單”作為篇名進行“模糊”檢索（不限發(fā)表時間和刊物性質(zhì)），僅能檢索到2篇論文，即陳偉、張?zhí)m：《公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)》，載于《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2015年第9期；張?zhí)穑骸渡轿魇〖壒残姓幜P權(quán)力清單的實證分析》，山西大學(xué)2016屆碩士學(xué)位論文。本文擬通過對已公布的若干地方公安機關(guān)權(quán)力清單進行實證研究，探討公安權(quán)力清單制度實踐中的關(guān)鍵性問題，并尋求具有針對性的解決對策，以期拋磚引玉，更好地推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和全面建設(shè)法治公安。

一、公安權(quán)力清單制度的內(nèi)涵闡釋

“清單”一詞較為常見，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，其是指詳細登記有關(guān)項目的單子。[1]而“權(quán)力清單”在我國則是一個舶來品。“權(quán)力清單”作為一種彰顯民主、開放理念和限定式思維的管理模式，已經(jīng)在歐美國家提出并有效運用了幾個世紀，[2]但其在我國的出現(xiàn)僅十余年的時間。②我國最早關(guān)于“權(quán)力清單”的公開報道應(yīng)該是關(guān)于2005年河北省邯鄲市公開的全國首份市長權(quán)力清單。參見徐彬：《國內(nèi)首份市長“權(quán)力清單”》，載于《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2005年第11期。“權(quán)力清單”起源于我國地方政府的行政體制改革實踐，之后在黨的十八屆三中全會、四中全會先后通過的重要決定以及黨中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)推行權(quán)力清單制度的重要文件中均被明確肯定和要求推行。③在頂層設(shè)計上，2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關(guān)于“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府quot;中強調(diào)要quot;推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確了地方政府工作部門推行權(quán)力清單制度的主要任務(wù)、基本要求和時間表。如今，“權(quán)力清單”已經(jīng)被多份黨中央和國務(wù)院文件確定為全面建設(shè)法治政府的重要制度之一。那么，究竟何謂權(quán)力清單制度？黨中央和國務(wù)院文件雖有提及權(quán)力清單制度，卻未明確界定其內(nèi)涵。學(xué)界對權(quán)力清單制度內(nèi)涵的理解和闡述也是眾說紛紜，但大多數(shù)學(xué)者從權(quán)力清單制度的內(nèi)容和任務(wù)視角對其作出解讀。例如，有學(xué)者認為，“權(quán)力清單就是對于各級政府及其各個部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統(tǒng)計，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。權(quán)力清單制度的任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運行流程圖、時限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是準確及時向社會公布，主動接受社會監(jiān)督。”[3]還有學(xué)者認為，“權(quán)力清單制度就是指政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權(quán)力事項進行清理，鎖定職權(quán)邊界、責任及流程的一種權(quán)力制約機制。”[4]綜上可見，權(quán)力清單制度作為一項行政體制改革領(lǐng)域的新型管理制度而具有豐富的內(nèi)涵，其包含了涉及權(quán)力清單的制定、公布、實施等整個流程的相關(guān)機制。

具體到公安權(quán)力清單制度，其內(nèi)涵至少應(yīng)包括公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容、制定程序、信息公開、監(jiān)督保障及其法律效力等多個方面。其中，就公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容而言，又涵括了全面梳理和徹底清理公安法定權(quán)力、科學(xué)劃分公安權(quán)力、明確公安權(quán)力行使主體及依據(jù)、編制公安權(quán)力運行流程圖等多項要素。公安機關(guān)作為各級政府的重要職能部門之一，應(yīng)積極貫徹落實中央文件要求，切實建立和推行權(quán)力清單制度，這“對于規(guī)范公安執(zhí)法、和諧警民關(guān)系、加強公安廉政建設(shè)具有重要意義”[5]。

二、公安權(quán)力清單制度的實踐困境

目前，全國各級各地公安機關(guān)均積極建立和推行權(quán)力清單制度并取得了初步的成果。但毋庸諱言，地方公安機關(guān)在實踐中仍面臨著諸多困境，在一定程度上消解了權(quán)力清單制度的應(yīng)有功效。

（一）公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容不科學(xué)

針對公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容是否科學(xué)、規(guī)范的問題，本文以下列兩類公安權(quán)力清單作為研究樣本，一是省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）的權(quán)力清單；二是省會城市（省、自治區(qū)政府所在地的市）公安局的權(quán)力清單。作此選擇的理由如下：第一，省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）在權(quán)力清單制度設(shè)計與推行實踐過程中具有特殊地位，其對上需要執(zhí)行國務(wù)院、公安部有關(guān)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見，對下需要監(jiān)督和指導(dǎo)下級公安機關(guān)的權(quán)力清單制度建設(shè)，故對其自身的權(quán)力清單有研究的必要性。第二，省會城市公安局在我國地方基層公安機關(guān)的警務(wù)改革和制度建設(shè)實踐中歷來具有代表性，因而也有必要將其權(quán)力清單作為研究樣本。第三，上述兩類公安權(quán)力清單目前絕大多數(shù)已向社會公布，①截至2017年5月1日，作為本文研究樣本的兩類公安權(quán)力清單，除西藏拉薩尚未公布公安權(quán)力清單之外，其他均已公布于各省、自治區(qū)、直轄市政府和省會城市政府的門戶網(wǎng)站或者公布于政府法制辦公室門戶網(wǎng)站、公安機關(guān)門戶網(wǎng)站等。故對其進行研究具有可行性。通過對已公布的上述兩類公安權(quán)力清單進行考察、統(tǒng)計和分析，可以發(fā)現(xiàn)，公安權(quán)力清單在構(gòu)成內(nèi)容方面存在如下問題。

1.公安法定權(quán)力梳理不全面

職權(quán)法定原則是包括行政權(quán)力在內(nèi)的國家公權(quán)力在行使過程中應(yīng)遵循的首要基本原則。根據(jù)2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的明確要求，地方各級政府工作部門應(yīng)當對行使的直接面對公民、法人和其他組織的各項權(quán)力，分門別類進行全面徹底的梳理，并逐項列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成該部門的法定職權(quán)目錄。因此，對法定職權(quán)的梳理是否全面徹底，是判斷權(quán)力清單構(gòu)成內(nèi)容是否科學(xué)的首要因素。就公安機關(guān)而言，根據(jù)我國《憲法》《刑事訴訟法》《人民警察法》等法律的規(guī)定，法定的公安權(quán)力應(yīng)包括行政職權(quán)和刑事職權(quán)兩大類。據(jù)此，對公安法定權(quán)力的全面梳理，不僅應(yīng)梳理各項公安行政權(quán)力，還應(yīng)梳理公安機關(guān)依法享有的刑事司法權(quán)力。其中，就公安行政權(quán)力的梳理而言，由于“行政并不僅限于執(zhí)法，而且也包含了立法和司法職能的意味，實質(zhì)是一個集立法、執(zhí)法、司法三權(quán)于一身的復(fù)合體”[6]，故不僅應(yīng)梳理具體的公安行政執(zhí)法權(quán)力（行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)、行政確認權(quán)等），還應(yīng)梳理具有準立法性的公安行政規(guī)范性文件制定權(quán)和具有準司法性的行政復(fù)議權(quán)等。然而，從已公布的上述兩類公安權(quán)力清單來看，對公安法定權(quán)力的梳理并不全面，其表現(xiàn)在兩個層次：首先，普遍存在只梳理公安行政權(quán)力而未涉及其刑事權(quán)力的問題。目前僅有極少數(shù)公安權(quán)力清單對刑事權(quán)力作了梳理，例如上海市公安局在列出“行政權(quán)力清單”的同時，還明確列出了“刑事權(quán)力事項清單”；杭州市公安局的權(quán)力（職責）清單中既包含了行政權(quán)力（職責），也包含了刑事權(quán)力（職責）。在此問題上，上海市和杭州市公安局可謂走在了全國公安機關(guān)的前列。其次，對于公安行政權(quán)力的梳理，上述兩類公安權(quán)力清單的梳理對象一般都局限于公安行政執(zhí)法權(quán)力，而對行政執(zhí)法權(quán)之外的公安行政規(guī)范性文件制定權(quán)、行政復(fù)議權(quán)等均“置之度外”。

2.公安權(quán)力劃分標準不統(tǒng)一

按照科學(xué)、合理的標準對公安權(quán)力尤其是公安行政權(quán)力進行準確、全面的劃分，是公安機關(guān)有效實施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，“權(quán)力清單的本質(zhì)是將行政權(quán)力置換為行政行為，按行政行為類型規(guī)范行政權(quán)力類型，名為行政權(quán)力清單，實為行政行為清單。”[7]《指導(dǎo)意見》規(guī)定，在制定權(quán)力清單時，可將行政權(quán)力劃分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政獎勵、行政確認、行政裁決和其他類別共計10類（9+X）。然而，考察上述兩類公安權(quán)力清單可以發(fā)現(xiàn)，各地對公安行政權(quán)力的劃分標準并不統(tǒng)一。大多數(shù)地方的公安權(quán)力清單在采納《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“9+X”的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際，對公安行政權(quán)力的歸類有所增減，并在行政權(quán)力的類型命名和事項范圍方面均存在差異。

首先，在減少行政權(quán)力類別方面，各地公安權(quán)力清單中均未列出行政裁決這一權(quán)力類型，同時各自又刪減了其他一些權(quán)力類型。在此以省級公安權(quán)力清單為例予以說明（見表1）：例如，北京市公安局權(quán)力清單在《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“9+X”的基礎(chǔ)上刪掉了行政裁決和行政給付；又如，陜西省公安廳權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上刪掉了行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政裁決等5類，進而將公安行政權(quán)力劃分為行政許可、行政處罰、行政確認、行政獎勵和其他類別共計5類（4+X）；再如，新疆維吾爾自治區(qū)公安廳權(quán)力清單只保留了行政許可、行政處罰和其他類別共計3類（2+X），即在“9+X”的基礎(chǔ)上刪掉了7類。此外，省會城市公安權(quán)力清單亦呈現(xiàn)出與上述相同的問題（見表2）。

其次，在增加行政權(quán)力類別方面，各地公安權(quán)力清單也是差異紛呈。例如，青海省公安廳權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上增加了一類行政權(quán)力，即行政收費（含權(quán)力事項73項）；長沙市公安局權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上增加了兩類行政權(quán)力，即行政征用（含權(quán)力事項1項）和行政備案（含權(quán)力事項16項）；廣州市公安局權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上增加了行政指導(dǎo)（含權(quán)力事項23項）。又如，湖南省、石家莊市、長春市、濟南市的公安權(quán)力清單均在“9+X”基礎(chǔ)上刪掉了行政檢查，同時增加了行政監(jiān)督；而在蘭州市、哈爾濱市、呼和浩特市的公安權(quán)力清單中均將“行政檢查”修改為“行政監(jiān)督檢查”。再如，太原市公安局權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上將“行政征收”修改為“行政征收征用”。此外，在省級公安權(quán)力清單中，有北京、上海、重慶、安徽、青海、寧夏等5地，均在“9+X”的基礎(chǔ)上以“行政審批”代替了“行政許可”。

表1 31個省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）權(quán)力清單中的行政權(quán)力類別及其事項數(shù)目

再次，對于“9+X”中的“X”即“其他類別”的行政權(quán)力究竟應(yīng)包括哪些權(quán)力類型和事項，目前尚無統(tǒng)一的標準，因此各地公安權(quán)力清單中歸入“其他類別”的行政權(quán)力事項存在著明顯差別。例如，南昌市公安局權(quán)力清單將“其他類別”的行政權(quán)力（含權(quán)力事項51項）進一步細分為：備案（含權(quán)力事項17項）、審核轉(zhuǎn)報（含權(quán)力事項1項）、行政監(jiān)督檢查（含權(quán)力事項20項）、年檢（含權(quán)力事項4項）、行政調(diào)解（含權(quán)力事項2項）、其他審批權(quán)（含權(quán)力事項4項）、其他（含權(quán)力事項3項）；而其他絕大多數(shù)地方的公安權(quán)力清單中均未對“其他類別”的行政權(quán)力作進一步的類型細分，只是分別在“其他類別”中逐條列出數(shù)目不等的行政權(quán)力事項。例如，北京市公安局權(quán)力清單中“其他類別”列出的權(quán)力事項75項；哈爾濱市公安局權(quán)力清單中的“其他類別”則含權(quán)力事項141項。顯然，“其他類別”所包含的權(quán)力事項數(shù)目在上述兩類公安權(quán)力清單中占有相當高的比例（見表1、表2），這就使得公安權(quán)力清單難免有過于粗略之嫌，而且一些涉及責任大、風險高的行政權(quán)力事項往往被歸于“其他類別”中隱蔽難見，這與法定權(quán)力清單化的初衷背道而馳。

表2 25個省會城市公安局權(quán)力清單中的行政權(quán)力類別及其事項數(shù)目

除上述情形之外，還有少數(shù)地方的公安權(quán)力清單并未參照《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“9+X”分類方式對公安行政權(quán)力進行劃分。例如，河北、福建、黑龍江三地的省級公安權(quán)力清單中均只列出了行政審批這一權(quán)力類型。又如，杭州市公安局將權(quán)力清單與責任清單合二為一，進而劃分為“部門職責”“與相關(guān)部門的職責邊界”“事中事后監(jiān)管制度”以及“公共服務(wù)事項”四個模塊，并在每個模塊中再分別羅列相關(guān)的具體公安職權(quán)或職責。此種做法可謂獨樹一幟，但杭州市將權(quán)力清單與責任清單合二為一，即沒有單獨編制責任清單，不免有重權(quán)力、輕責任之嫌。

3.公安權(quán)力事項數(shù)目不一致

我國《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律明確規(guī)定了法律、法規(guī)、規(guī)章對于行政許可、行政處罰、行政強制的設(shè)定權(quán)，故從應(yīng)然角度來講，相同級別、不同地方的公安權(quán)力清單中的同類行政權(quán)力事項應(yīng)是大體一致的，但上述兩類公安權(quán)力清單中各類權(quán)力事項的數(shù)目及其相加的總數(shù)均相差甚遠（見表1、表2）。例如，上海和天津同為直轄市，但上海市公安局權(quán)力清單中行政許可權(quán)事項有275項，而天津市公安局權(quán)力清單中行政許可權(quán)事項僅為29項；又如，南京和武漢同為省會城市，南京市公安局權(quán)力清單中行政處罰權(quán)事項有1100項，而武漢市公安局權(quán)力清單中行政處罰權(quán)事項僅為8項；再如，云南省公安廳權(quán)力清單中各類權(quán)力事項相加的總數(shù)是975項，而相鄰的貴州省公安廳權(quán)力清單中各類權(quán)力事項相加的總數(shù)僅40項。出現(xiàn)上述如此巨大的差異，不可避免地會弱化公安權(quán)力清單的權(quán)威性和公信力。這些差異的產(chǎn)生“應(yīng)該是個體差異的結(jié)果（權(quán)力判準因各種因素有所不同），而不是所謂不懂法、缺乏專業(yè)知識水平的體現(xiàn)。解決此類因個體差異所導(dǎo)致的認識偏差問題的最好辦法就是提高行政部門的協(xié)作能力，建立職權(quán)整理的協(xié)同機制。”[8]

4.公安權(quán)力運行流程不明晰

權(quán)力清單制度不僅重視實體問題，也著力于疏通行政程序。因此，要從規(guī)范公安權(quán)力運行和便民高效的角度，制定和公布公安權(quán)力運行流程圖，以直觀的方式明確公安權(quán)力運行的方式、步驟、時限等，從而提高公安權(quán)力運行的規(guī)范化水平，進而消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，也讓公眾辦事更為方便。截至2017年5月1日，在作為研究樣本的31個省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）的權(quán)力清單中，僅有上海、重慶、河北、山西、遼寧、吉林、海南、寧夏等8個地方公布了公安權(quán)力運行流程圖；在作為研究樣本的26個省會城市（拉薩除外）公安局的權(quán)力清單中，尚有福州、蘭州、貴陽、哈爾濱、石家莊、南昌、濟南、昆明、西寧、烏魯木齊等10個尚未公布公安權(quán)力運行流程圖。此外，在已公布的公安權(quán)力運行流程圖中，有不少還存在著流程圖過于簡單或不規(guī)范的問題。例如，南寧市公安局的權(quán)力清單，其權(quán)力運行流程圖中未明確每個工作環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)、辦理要求、辦理時限等要素。上述諸如只公布公安權(quán)力清單卻不公布權(quán)力運行流程圖以及已公布的流程圖編制不精細等問題，給公眾造成了公安權(quán)力運行流程不明晰的負面印象，進而影響公安權(quán)力清單發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

（二）公安權(quán)力清單的制定程序不規(guī)范

雖然《指導(dǎo)意見》中并沒有明確規(guī)定權(quán)力清單的制定程序，但是公安機關(guān)制定權(quán)力清單無疑是一種行政活動，故而公安權(quán)力清單的制定程序應(yīng)屬于一種行政程序。那么，其作為一種行政程序，就應(yīng)具備參與性、時限性、公開性等程序性要求。

首先，就參與性而言，公安權(quán)力清單的制定程序明顯存在公眾參與性不高、民主性不足的問題。目前，公安權(quán)力清單一般均由公安機關(guān)自行擬定，具體由公安機關(guān)內(nèi)部法制機構(gòu)牽頭、各業(yè)務(wù)機構(gòu)予以配合協(xié)助。公安機關(guān)法制機構(gòu)擬出權(quán)力清單后，再報政府編委辦或法制辦進行合法性審核后予以公布，有些地方的基層公安機關(guān)甚至是僅對權(quán)力清單作自行審核后直接向社會公布。在公安權(quán)力清單的編制過程中，公眾無法參與其中，只能是被動地接受既定的制度安排。由于公眾參與和民主協(xié)商明顯缺位，出臺的公安權(quán)力清單很難具有良好的群眾基礎(chǔ)。[9]

其次，就時限性來講，從保障行政效率的角度出發(fā)，制定并公布公安權(quán)力清單必須遵循一定的期限。如果某一行政程序沒有時限要求，則在一定程度上也意味著該行政程序的非正義。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門權(quán)力清單的公布工作”；《決定》也明確要求在2016年年底前，以清單形式向社會公開公安權(quán)力。然而，截止目前仍然有少數(shù)地方尚未在中央和公安部明確要求的期限內(nèi)制定和公布出公安權(quán)力清單。以湖北省為例，襄陽市和神龍架林區(qū)兩地截至2017年5月1日尚未向社會公布公安權(quán)力清單。

最后，就公開性來說，公安機關(guān)切實推進警務(wù)公開，應(yīng)將制定權(quán)力清單的整個過程予以公開，尤其是清單制定程序的最后一步應(yīng)公開，即通過向社會公布公安權(quán)力清單，把各項公安權(quán)力“曬透”，除保密事項之外，應(yīng)把每項公安權(quán)力的類型、名稱、編碼、依據(jù)、實施主體、運行流程圖和監(jiān)督方式等內(nèi)容，在政府門戶網(wǎng)站或者公安機關(guān)門戶網(wǎng)站上向社會公布，接受社會監(jiān)督。目前，各地的公安權(quán)力清單在政府門戶網(wǎng)站公開的較多，而公布于公安機關(guān)門戶網(wǎng)站的則較少，這不便于公民直接通過公安機關(guān)門戶網(wǎng)站了解、查詢公安權(quán)力清單，不利于公民對公安執(zhí)法活動開展監(jiān)督和保護自身合法權(quán)益。

（三）公安權(quán)力清單的配套機制不到位

第一，欠缺監(jiān)督追責機制。有權(quán)必有責，用權(quán)須監(jiān)督，這是法治之下的公權(quán)力良性運行所應(yīng)有的內(nèi)在邏輯。職權(quán)與職責相統(tǒng)一，也是行政法治原則的必然要求。公安機關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的實踐表明，在大多數(shù)已公布的公安權(quán)力清單中只列明了權(quán)力類型、事項名稱、法律依據(jù)等內(nèi)容，而沒有公布相應(yīng)的“責任清單”，亦未明確應(yīng)如何追究公安機關(guān)未按權(quán)力清單行事的法律責任。倘若缺乏嚴格的權(quán)力監(jiān)督與追責機制，就無法有效防范公安權(quán)力的濫用問題，已公布的清單就會形同虛設(shè)，淪為“權(quán)力白條”。

第二，欠缺動態(tài)調(diào)整機制。法定的權(quán)力并不是一成不變的，隨著我國政府職能變遷、社會經(jīng)濟發(fā)展等客觀因素的影響，作為權(quán)力清單制定依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章需要被廢止或不斷修訂以適應(yīng)社會變遷。所以公安權(quán)力清單的內(nèi)容也不會一成不變，清單上明示的公安權(quán)力也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。但是在實踐中，許多地方僅僅是公布了公安權(quán)力清單而已，尚未構(gòu)建起權(quán)力清單公布后的動態(tài)調(diào)整機制，既未做到對公安權(quán)力事項的實時跟蹤調(diào)整，也未實現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)上權(quán)力清單信息資料的同步更新。

三、公安權(quán)力清單制度的完善路徑

（一）加強頂層設(shè)計，健全公安權(quán)力清單相關(guān)立法

公安機關(guān)有效建立和順利推行權(quán)力清單制度，亟需進一步完善頂層設(shè)計，要在頂層設(shè)計中解決法律缺位、法律滯后、法律沖突等問題，通過健全公安權(quán)力清單相關(guān)立法，實現(xiàn)公安權(quán)力清單從地方差異到標準統(tǒng)一。

首先，在中央層面上應(yīng)及時加強相關(guān)立法，對權(quán)力清單制度作出明確且統(tǒng)一的規(guī)定。“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。”[10]深入推進權(quán)力清單制度建設(shè)，必須注重法律制度層面的設(shè)計和規(guī)范，先立后破、立法先行，確保重大改革于法有據(jù)。從權(quán)力清單制度實踐來看，各地出臺的權(quán)力清單沒有統(tǒng)一的尺度和標準，這必然在一定程度上影響權(quán)力清單制度的社會公信力。為此，有學(xué)者就建議國務(wù)院應(yīng)盡快制定頒布《政府權(quán)力清單條例》，對權(quán)力清單的編制、公布和實施機制以及權(quán)力清單的性質(zhì)、法律效力等問題予以全面、統(tǒng)一的規(guī)范。[11]就公安機關(guān)推行權(quán)力清單制度而言，公安部可以根據(jù)《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》的有關(guān)規(guī)定，制定有關(guān)公安機關(guān)推行權(quán)力清單制度的實施辦法，對公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容、制定程序、信息公開、監(jiān)督保障等方面作出統(tǒng)一的制度性安排。特別是應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容，包括科學(xué)劃分公安權(quán)力尤其是公安行政權(quán)力、明確公安權(quán)力行使主體及依據(jù)、編制公安權(quán)力運行流程圖等，應(yīng)確保同級異地的公安權(quán)力清單在內(nèi)容上具有相對統(tǒng)一性。為確保公安權(quán)力清單的統(tǒng)一性、嚴肅性和嚴格性，在公安部與各省級政府之間、省內(nèi)同級異地公安機關(guān)相互之間，均應(yīng)建立公安職權(quán)職責整理的協(xié)同工作機制，以尋求最大共識。對于同級異地的公安權(quán)力清單，通過協(xié)商確定相對統(tǒng)一的內(nèi)容格式，盡量避免出現(xiàn)差距甚遠的現(xiàn)象；同時基于地域差異，給予各地方少許的調(diào)整空間，并將差別限定在合法、合理的限度內(nèi)。

其次，應(yīng)全面清理公安法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，嚴格規(guī)范公安權(quán)力的來源和依據(jù)。在深入研判全面深化公安改革新形勢的基礎(chǔ)上，將不再符合改革形勢、不再適應(yīng)發(fā)展規(guī)律的公安法律、法規(guī)、規(guī)章通過法定程序進行修訂或廢止；對需要加強公安監(jiān)管而當前立法有所缺失的領(lǐng)域，則盡快啟動立法程序，以立法的及時跟進，確保公安權(quán)力清單的統(tǒng)一性、權(quán)威性和公信力。同時，鑒于列入權(quán)力清單中的公安權(quán)力均應(yīng)以法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù)，故還應(yīng)對實踐中大量存在且可能作為公安權(quán)力行使依據(jù)的行政規(guī)范性文件進行全面的清理，加大對公安行政規(guī)范性文件的合法性審查力度，并明確各級公安機關(guān)制定行政規(guī)范性文件的權(quán)限，從法律制度層面明晰公安權(quán)力的來源和依據(jù)。

（二）厘清公安權(quán)力，優(yōu)化公安權(quán)力清單構(gòu)成內(nèi)容

圍繞公安法定權(quán)力這一核心要素，全面優(yōu)化公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容，是公安機關(guān)推行和完善權(quán)力清單制度的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，厘清公安機關(guān)的法定權(quán)力。確保公安權(quán)力清單內(nèi)容具有科學(xué)性、合理性的關(guān)鍵因素是全面梳理、準確劃分公安機關(guān)的法定權(quán)力。如前文所述，公安法定權(quán)力不僅包括各項公安行政權(quán)力，還包括公安機關(guān)依法享有的刑事司法權(quán)力。首先，就公安行政權(quán)力而言，各地應(yīng)遵循《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，統(tǒng)一適用“9+X”的分類模式，對各項具體的公安行政執(zhí)法權(quán)力進行劃分。因為，對行政權(quán)力的分類標準進行統(tǒng)一，并不具有現(xiàn)行法律規(guī)范和法學(xué)理論研究上的障礙，既然采用一致的標準有利于公安權(quán)力清單公信力之樹立及其應(yīng)有功效之彰顯，則宜采用《指導(dǎo)意見》規(guī)定的“9+X”分類標準。對于少數(shù)地方公安權(quán)力清單中增加列出的“行政監(jiān)督”或“行政監(jiān)督檢查”，可將其歸入“行政檢查”權(quán)力類型中；對于增加列出的“行政收費”，因其在性質(zhì)上屬于一種無償征收，故應(yīng)將其歸入“行政征收”權(quán)力類型中；對于增加列出的“行政指導(dǎo)”，由于其不具有強制性，則可歸入“其他類別”權(quán)力類型中。對于部分地方公安權(quán)力清單中列出的“行政審批”權(quán)力類型，根據(jù)《行政許可法》和法律優(yōu)位原則，應(yīng)以法定的“行政許可”來取代，如此才符合行政法治的要求。對于“X”即“其他類別”這一權(quán)力類型，則應(yīng)將其空間壓縮至最小的狀態(tài)，過濾掉其中可以明確歸入非“其他類別”的行政權(quán)力事項，防止隱形權(quán)力疊加在“其他類別”權(quán)力類型中“暗箱操作”。譬如，在南昌市公安局權(quán)力清單中，現(xiàn)歸屬在“其他類別”權(quán)力類型中的“年檢”（含權(quán)力事項4項），可將其歸入“行政檢查”權(quán)力類型中；同理，還可將“其他類別”權(quán)力類型中的“其他審批權(quán)”（含權(quán)力事項4項）歸入“行政許可”權(quán)力類型中。此外，公安行政權(quán)力除了應(yīng)包括各項具體的公安行政執(zhí)法權(quán)力之外，還應(yīng)包括具有準立法性的公安行政規(guī)范性文件制定權(quán)和具有準司法性的行政復(fù)議權(quán)等。其次，就公安刑事權(quán)力來說，可借鑒上海市公安局刑事權(quán)力事項清單的規(guī)定，將公安刑事權(quán)力劃分為案件受理、偵查、強制措施、證據(jù)、回避、執(zhí)行刑罰、律師參與刑事訴訟、特別程序等八個方面共計48項。

第二，編制規(guī)范的公安權(quán)力運行流程圖。“權(quán)力清單中的流程圖具有程序控權(quán)功能”，[12]公安權(quán)力運行流程圖作為公安權(quán)力清單的重要內(nèi)容之一，不可或缺。在編制公安權(quán)力運行流程圖過程中應(yīng)注意：如果同類公安權(quán)力的不同事項在運行流程上基本類似，應(yīng)制作普遍適用的流程圖，并在流程圖的備注欄列舉出哪些事項適用該流程圖；對于同類公安權(quán)力的不同事項在運行流程上有關(guān)鍵性差異的，則應(yīng)單獨編制流程圖，并在清單中作出標注。此外，流程圖應(yīng)細化具體工作環(huán)節(jié)及每個環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)、辦事時限、監(jiān)督方式等，要能真正實現(xiàn)優(yōu)化程序、簡明扼要、提高行政效率、方便群眾辦事、規(guī)范公安行政裁量權(quán)之目的。在實踐中，能否編制出規(guī)范化、精細化的公安權(quán)力運行流程圖，體現(xiàn)了公安機關(guān)編制權(quán)力清單的技術(shù)水平和責任態(tài)度。

第三，列出公安行政服務(wù)職能清單。建設(shè)服務(wù)型政府是我國全面建設(shè)法治政府、深入推進政府機構(gòu)改革的趨向之一。服務(wù)型政府與法治政府是緊密相連、內(nèi)在統(tǒng)一的，而提供公共服務(wù)正是服務(wù)型政府的重要職責。公安機關(guān)作為承擔多項公共服務(wù)職能的政府工作部門，應(yīng)強化其公共服務(wù)職責，有必要將其履行的各項公共服務(wù)職能及其具體事項予以單列，并與公安權(quán)力清單一起公布，作為公安權(quán)力清單的“輔單”，以促使公安機關(guān)在公眾監(jiān)督下更好地為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，盡可能減少“服務(wù)怠政”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）注重多元協(xié)作，完善公安權(quán)力清單制定程序

英國行政法學(xué)家威廉·韋德曾說：“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[13]程序具有獨立的價值。科學(xué)、民主、規(guī)范的清單制定程序既是公安權(quán)力清單發(fā)生法律效力并最終得到落實的前提，也是公安權(quán)力清單獲得權(quán)威性和公信力的基礎(chǔ)。

第一，在編制、修訂清單的過程中設(shè)置民主協(xié)商程序，提升公安權(quán)力清單的民主性與科學(xué)性。當下，政府權(quán)力的運行已由單向轉(zhuǎn)變?yōu)榛邮剑妳⑴c已成為監(jiān)督政府權(quán)力運行的重要途徑。公安機關(guān)應(yīng)主動吸收公眾參與到公安權(quán)力清單的編制和修訂工作中。因為，衡量各項改革的是非成敗，公眾最有發(fā)言權(quán)。故而在清單的編制和修訂過程中，應(yīng)注重多元協(xié)作，傾聽各方的意見，主動接受監(jiān)督。因此，應(yīng)參照《立法法》第36條的規(guī)定，通過座談會、論證會、聽證會等多種形式，為公眾提供建言獻策的暢通渠道。其中，座談會與聽證會應(yīng)盡量吸納公安機關(guān)以外的其他人員，包括地方各級人大代表、司法機關(guān)代表、行業(yè)組織代表、新聞媒體代表以及普通民眾代表等，確保各利益群體能充分表達其合法合理的意愿和利益訴求；而對于論證會則可邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者對有關(guān)專業(yè)問題進行充分論證，為公安權(quán)力清單的編制和修訂工作提供權(quán)威的理論支撐。[14]

第二，完善公安權(quán)力清單的公布程序，提高公安機關(guān)法定職權(quán)和職責的透明度。“陽光是最好的防腐劑”，公安權(quán)力清單及其運行過程的公開程度直接影響到其實施的效果。因此，對于公安權(quán)力清單的全部內(nèi)容，既要公布在各級政府門戶網(wǎng)站，同時更應(yīng)公布于各地公安機關(guān)的門戶網(wǎng)站；既要在政府或公安機關(guān)門戶網(wǎng)站公開，也要在政府的行政服務(wù)中心和公安機關(guān)及其辦事機構(gòu)的政務(wù)公開欄、電子顯示屏等宣傳平臺上公開；既要公開公安權(quán)力的名稱、法律依據(jù)、行使主體等靜態(tài)信息，也要公開公安權(quán)力的運行流程、結(jié)果、數(shù)量等動態(tài)信息。此外，根據(jù)黨中央、國務(wù)院和公安部有關(guān)文件規(guī)定的時限，對于少數(shù)地方尚未按時公布公安權(quán)力清單的，應(yīng)規(guī)定限期盡快向社會公布，否則應(yīng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的行政責任。

（四）強化監(jiān)督保障，構(gòu)建公安權(quán)力清單配套機制

有效建立和順利推行公安權(quán)力清單制度，還需要構(gòu)建完善的配套機制，以優(yōu)化制度供給效應(yīng)。

第一，構(gòu)建公安權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機制。公安權(quán)力清單需要在實踐中不斷調(diào)整、完善，以適應(yīng)逐步發(fā)展的社會環(huán)境。因此，應(yīng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的修廢和社會經(jīng)濟的發(fā)展，對列入公安權(quán)力清單的權(quán)力事項進行動態(tài)調(diào)整、實時更新，及時將不需要公安機關(guān)行使的權(quán)力依法從清單中刪除，并將依法增加的公安權(quán)力通過有權(quán)機關(guān)審查后及時地公布在清單里，確保公安權(quán)力清單的動態(tài)性和時效性。此外，應(yīng)構(gòu)建公安權(quán)力清單實施成效的監(jiān)督評價機制。此種成效評價機制應(yīng)由普通公民、行業(yè)專家、法律機構(gòu)等第三方作為評價主體，其著眼于對公安權(quán)力清單制度的實踐成效給予及時、客觀的評價，并將評價結(jié)果及時傳輸給公安權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機制，以便公安機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單實施過程中的漏洞并及時進行修復(fù)，確保實現(xiàn)公安權(quán)力清單的公共性、參與性之價值目標。

第二，建立配套的公安責任清單及嚴格的問責機制。在向社會公布公安權(quán)力清單的同時，還應(yīng)制定和公布公安責任清單，明確公安法定職責的違法履行、不當履行、不履行、不全面履行的責任情形、責任形式、承責主體以及追責程序。將公安責任清單與公安權(quán)力清單相應(yīng)列出，有利于實現(xiàn)責任與權(quán)力的匹配，有利于明確公安機關(guān)及其執(zhí)法民警違法不當行使職權(quán)或不依法履行職責所應(yīng)承擔的法律責任。此外，要對公安權(quán)力清單中所公示之權(quán)力的行使和公安責任清單中所公示之職責的履行實施有效的剛性約束，則有必要構(gòu)建嚴格的責任追究機制，即應(yīng)以權(quán)力清單和責任清單為依據(jù)，對公安機關(guān)及其執(zhí)法民警違法不當行使職權(quán)或不依法履行職責的行為進行責任追究，并通過明確問責主體和對象、完善追責程序、公開追責過程等，增強責任追究機制的可操作性和正當性。

第三，搭建公安權(quán)力清單運行信息平臺。應(yīng)結(jié)合信息化政府建設(shè)，以信息化手段提高公安權(quán)力運行的公開透明性。首先，建立公安權(quán)力事項及其權(quán)力運行的信息共享平臺，將公安權(quán)力清單中的每個權(quán)力事項進行有序編碼，整合不同級別、不同地方公安權(quán)力清單的關(guān)聯(lián)信息，全面實現(xiàn)公安權(quán)力清單的銜接整合與權(quán)力運行過程的可視化。同時，搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評估系統(tǒng)等模塊予以補充、完善。其次，委托專業(yè)機構(gòu)管理維護公安權(quán)力清單信息運行系統(tǒng)，并實時更新動態(tài)信息。最后，以“便利、互動、安全”為原則，引導(dǎo)公眾對公安權(quán)力清單開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。[15]

四、結(jié)語

任何制度的建構(gòu)及其發(fā)展完善，均需遵循從實踐中來再到實踐中去的發(fā)展軌跡，公安權(quán)力清單制度概莫能外。該制度旨在依法以清單公開的形式鎖定公安法定權(quán)力的邊界、流程及責任，其是深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、全面建設(shè)法治公安的重要舉措。然而在實踐中，建立和推行該制度并非如列出“菜單”那般簡單，其面臨著諸多不容小覷的制度性困境。因此，亟需我們深入地檢討該制度在實踐中產(chǎn)生的各種問題，進而探尋科學(xué)合理的應(yīng)對路徑，并及時反哺實踐、及時糾偏，如此才能有效推進制度建設(shè)，才能煥發(fā)出制度的生命力。

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【責任編校：江 流】

Practical Predicament and Improvement Path of Public Security Power List System

Yuan Zhoubin,Zhang Junping
（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

The establishment and implementation of the power list system is a hot issue in the current practice of public security construction in China.In the practice of public security power list system is faced with the unscientific content of the list,the procedure is not standard enough,matching mechanism is not in place and other difficulties.In order to break current predicament,we should strengthen the top-level design,perfect relevant legislation of public security power list,clarify the power of the public security,optimize the content of public security power list,pay attention to multiple cooperation,improve the formulation procedure of public security power list,we should strengthen the supervision and guarantee,construct the matching mechanism of public security power list,so that the public security power list will burst into stronger vitality of the system.

Public Security Organization;Power List System;Practical Predicament;Improvement Path

D912.1

A

1673―2391(2017)05―0011―09

2017-05-01

袁周斌（1979—），男，湖北大冶人，湖北警官學(xué)院法律系副教授，研究方向為警察法學(xué)；張君萍（1997—），女，福建泉州人，湖北警官學(xué)院法律系法學(xué)專業(yè)2015級學(xué)生，研究方向為警察法學(xué)。

湖北省教育廳2016年度人文社會科學(xué)研究項目“公安機關(guān)建立權(quán)力清單制度的基本問題研究”（16Y146）；湖北警官學(xué)院2017年度院級科研項目“融媒體時代公安執(zhí)法規(guī)范化若干問題研究”（2017YB32）。