中央全會大歷史視野下的黨內法規制度建設研究

鄧聯繁

（湖南商學院，湖南 長沙 410205）

一、引言：問題意識與基本觀點

黨的十九大報告開創了改革開放以來首次將“黨內法規”載入黨的全國代表大會報告的歷史。一方面，報告在總結過去五年的工作時寫到“黨內法規制度體系不斷完善”，由此可見黨內法規制度建設在十八大以來全黨工作中的重要性；另一方面，報告在部署未來工作時明確要求“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，由此可見黨內法規制度建設將在十九大后進一步提速。

回顧歷史，在過去五年“黨內法規制度體系不斷完善”的過程中，十八屆六中全會值得特別指出。中國共產黨的中央全會（中央委員會全體會議），在中國共產黨治黨治國過程中地位重要，作用重大，專家學者曾從不同角度予以分析。[1]4有專家甚至認為：“中央全會是當代中國最重要的政治現象”[2]77。另有觀察人士把讀懂中央全會，作為讀懂中國共產黨、中國故事、中國治理的重要前提。[3]這種認識對專題研究全面從嚴治黨的十八屆六中全會而言，尤其適用。

治國必先治黨，治黨務必從嚴。黨的十八大以來，管黨治黨提到新高度，進入“全面從嚴治黨”新階段。十八屆六中全會與時俱進制定了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱新《準則》），為新形勢下嚴肅黨內政治生活、改善黨內政治生態指明了方向，大幅度對原《中國共產黨黨內監督條例》（試行）進行修訂完善，通過新的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱新《條例》），受到黨內外高度關注，相關輔導材料、解讀評論、理論探討比比皆是。這些成果從不同方面揭示了十八屆六中全會的意義與影響，無疑值得肯定。與此同時，已有成果也存在一些明顯不足，如“碎片化”與“平面化”，即雖然已有成果整理并闡述了兩部黨內法規中的一些新提法、新內容、新特點、亮點，但普遍側重細節、微觀，沒有貫通中央全會與黨內法規建設這兩個范疇，沒有運用歷史分析與比較分析的方法透析十八屆六中全會相對于以往歷次中央全會的特殊性，沒有敏銳發現、充分挖掘、概括提煉出十八屆六中全會在黨內法規制度建設上的歷史性突破，給人的縱深感不夠強。

事實上，十八屆六中全會的重點是黨內法規制度建設，即審議通過兩部黨內法規——新《準則》和新《條例》，刷新了黨內法規制度建設的歷史記錄，豎起了黨內法規制度建設、依規治黨的新標桿[4]，在黨的建設進程中留下了濃墨重彩的一筆。有鑒于此，本文擬立足中央全會的大歷史，對十八屆六中全會重大的歷史意義與現實意義進行探討。

二、中國共產黨成立以來首次以黨內法規制度建設為重點的中央全會

中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監督；中央委員會在全國代表大會閉會期間，領導黨的全部工作，對外代表中國共產黨。[5]現行黨章第二十一條的上述規定，顯示出中央委員會及其全體會議的地位之重要。就當代中國而言，有學者不僅認為中央全會備受矚目，形成了“走近中央全會”現象，而且認為這種現象已成為“新世紀當代中國的最新景象”[6]35。十八屆六中全會順應黨心民心，聚焦全面從嚴治黨，廣受關注，但其作為黨成立以來首次以制定修訂黨內法規為重點的中央全會這一特點，目前似乎還沒有得到充分討論。

習近平總書記在十八屆六中全會上對新《準則》與新《條例》作說明時指出：“這次六中全會再以制定修訂兩個文件稿為重點專題研究全面從嚴治黨”[7]。這一點充分體現在十八屆六中全會的議程上，開創了歷次中央全會的先河。

會議議程是實現會議目的的流程，是會議過程的高度概括，反映出會議的主題與內容。據新華社報道，十八屆六中全會的主要議程有四，其中黨內法規制度建設占了兩項，分別是第三項“制定新形勢下黨內政治生活若干準則”與第四項“修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》”[8]。這直接表明黨內法規制度建設是十八屆六中全會的重頭戲。

有比較才有說服力。《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》于1990年出臺，標志著黨內法規制度建設進入到程序化階段。十八大以來，黨內法規制度建設加速，新舉措、新成果不斷，如2015年對《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》進行修訂，出臺了《中國共產黨廉潔自律準則》，等等。諸如此類的事件都很重要，但都遠不及十八屆六中全會把制定修訂兩部黨內法規作為重點這樣引人矚目。這是由于中國共產黨是領導黨、執政黨，中央全會是黨內政治生活中的大事，歷來受到黨內外、國內外高度關注。因此，十八屆六中全會以制定修訂黨內法規為重點，成倍地放大了黨內法規制度建設的效應，將十八大以來的黨內法規制度建設推向了高潮。進一步回放歷史，從黨成立以來歷次中央全會來看（以“中國共產黨新聞網”黨史頻道的“中國共產黨歷次全國代表大會數據庫”為例），由中央明確定調以制定修訂黨內法規為重點的中央全會，唯有十八屆六中全會。由于篇幅關系，本文接下來僅對改革開放以來歷次中央全會的有關情況進行分析。

據初步統計，改革開放以來歷次中央全會審議通過的黨內法規，只有三部，分別是《關于黨內政治生活的若干準則》（十一屆五中全會通過，以下簡稱老《準則》）、新《準則》和新《條例》。但是，從《中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議公報》來看，通過老《準則》難以說是十一屆五中全會的重點。

《中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議公報》指出：“五中全會的大部分議程是關于加強和改善黨的領導，以適應發展社會主義現代化建設的。這部分議程包括：（一）討論和通過關于召開黨的第十二次全國代表大會的決議；（二）增選中央政治局常委；討論和通過關于成立中央書記處的決議；（三）討論和通過《關于黨內政治生活的若干準則》；（四）討論《中國共產黨章程》（修改草案）。為劉少奇同志平反昭雪，是五中全會的另一項主要議程”[9]。

選舉產生黨中央總書記等如此重大的人事調整，以及為劉少奇同志平反昭雪如此重大的政治決策，都發生在十一屆五中全會中，意味著通過老《準則》在十一屆五中全會中所具有的分量，比不上通過新《準則》、新《條例》在十八屆六中全會中所具有的分量。這彰顯出十八屆六中全會的特殊性。

三、改革開放以來產生黨內法規數量最多的中央全會

會議成果是會議的結晶，是會議精神的體現。在十八屆六中全會新聞發布會上，時任中共中央宣傳部常務副部長黃坤明從三個方面，對十八屆六中全會的基本精神和重要成果進行了主要介紹，其中第二個方面就是審議通過新《準則》和新《條例》。[10]這一介紹，既表明了十八屆六中全會成果眾多，又反映出新《準則》和新《條例》在十八屆六中全會所有成果中的突出地位。同樣有說服力的還有十八屆六中全會的公報。會議公報是會議的總結，是會議的精華所在。在十八屆六中全會的公報中，對新《準則》和新《條例》的集中介紹，字數約占公報全文字數的80%，生動說明兩部黨內法規在十八屆六中全會所有成果中的分量。

以上分析是就十八屆六中全會本身而言的。從改革開放以來這一更寬廣的視角來看，通過新《準則》和新《條例》的十八屆六中全會是改革開放以來產生黨內法規數量最多的中央全會，特殊性更加凸顯。這與十八屆六中全會直接以制定修訂黨內法規為重點有關，即它通過的是兩個純正的黨內法規，而不是黨內規范性文件。

改革開放以來歷次中央全會都取得了重要成果，集中體現在通過的相關文件中。這些文件的表現形式有所不同，一方面，黨內法規屈指可數，僅三部，其中十一屆五中全會通過一部，十八屆六中全會通過兩部，十八屆六中全會的歷史性貢獻由此可見一斑；另一方面，多數成果為冠名“決定”的文件，如《中共中央關于經濟體制改革的決定》在十二屆三中全會上審議通過。這種表現形式上的特點一直延續到十八大以后，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》于2013年經十八屆三中全會通過。以黨建為主題的中央全會，在十八屆六中全會之前也是如此，如《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》經十五屆六中全會通過，《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》經十六屆四中全會通過。

十八屆六中全會對全面從嚴治黨進行專題研究，通過的是新《準則》和新《條例》這兩個黨內法規，而不是《中共中央關于全面從嚴治黨若干重大問題的決定》，也不是《中共中央關于加強和規范黨內政治生活、加強黨內監督的決定》。通過的文件名稱不同，表面上似乎無關緊要，其實不然。

“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。”“黨內法規的內容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件。”根據《中國共產黨黨內法規制定條例》上述兩條的明確規定，可以判斷，無論是十八大之前產生的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》等文件，還是十八后產生的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等文件，都不是黨內法規。黨內法規與黨內其他文件有一些重大區別，其中一個就是黨內法規相對而言更具有穩定性、長期性、持久性，而其他文件則相對而言具有短期性乃至臨時性。以《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》（2001年十五屆六中全會通過）為例，雖然該文件本身十分重要，也在一段時間內發揮了重要作用，但在作風建設明顯加強的十八大后幾乎沒有得到什么強調。《關于黨內政治生活的若干準則》（1980年十一屆五中全會通過）則不一樣，雖然它遠比《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》出臺得早，但一直施行至今，受到重視，習近平總書記就曾在十八屆中央紀委二次全會上要求廣大黨員干部重溫學習《關于黨內政治生活的若干準則》。[11]27新《準則》產生后，老《準則》繼續存在與適用，用習近平總書記的話來說：“新老準則相互聯系、一脈相承，都是當前和今后一個時期黨內政治生活必須遵循的”[12]。由此可見，就影響力、生命力之長而言，黨內法規相對于黨內其他文件有其優勢。

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上對全面從嚴治黨的含義進行了闡述，指出其關鍵在嚴，即真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。[13]“長管長嚴”意味著全面從嚴治黨永遠在路上，不能是一陣風，不能時松時緊。十八屆六中全會用黨內法規而且是高位階的黨內法規——新《準則》和新《條例》，對加強和規范黨內政治生活、加強黨內監督做出新的制度安排，體現了“長管長嚴”的要求，有利于全面從嚴治黨深入推進。

四、開創新時代黨內法規制度建設新局面的中央全會

黨要管黨、從嚴治黨，多年來是黨的建設的方針。問題的關鍵是如何管、如何治？憑什么管？靠什么治？以習近平同志為核心的黨中央對此做出了新的回答，明確提出制度治黨、依規治黨的新思想新理念新戰略，進一步提升了制度建設特別是黨內法規制度建設的高度。從黨內重要文獻的角度看，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》值得特別指出。它強調：“運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”。這彰顯了黨內法規在新時期管黨治黨中不可或缺、不可替代的基礎性與極端重要性，昭示了新時期管黨治黨的新走向。從十八大結束后到十八屆六中全會召開前，“中央出臺或修訂的黨內法規超過50部，超過現行150多部中央黨內法規的三分之一”[14]18，力度之大，前所未有。新《準則》和新《條例》在十八屆六中全會通過，使得黨內法規制度建設成為了社會各界關注的焦點，是黨內法規制度建設、制度治黨、依規治黨的重要里程碑，反映出管黨治黨思維與方式的新變化和新態勢，有利于深入推進全面從嚴治黨、深化標本兼治。十八屆六中全會后，黨內法規建設繼續發力，出現若干標志性事件，特別是一專門批示、一專門會議、一專門文件與之后一系列重要的黨內法規陸續出臺，佐證了十八屆六中全會對黨內法規制度建設的特殊重要性。

“一專門批示”，是指習近平總書記專門就加強黨內法規制度建設作出重要指示，強調：“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。認真貫徹落實《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》”[15]。這一重要指示，簡明扼要地闡明了新形勢下為什么要加強黨內法規制度建設、如何加強黨內法規制度建設這兩大基本問題，為做好黨內法規工作指明了前進方向，注入了強大動力，[16]提供了重要遵循。

“一專門會議”，是指2016年12月24日至25日召開的全國黨內法規工作會議。這是我黨歷史上第一次召開全國性的黨內法規工作會議。[17]

“一專門文件”，是指習近平總書記批示中提到的《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》。該文件在黨內法規制度建設史上具有開創性，“這是黨中央第一次專門制定出臺文件對加強黨內法規制度建設進行頂層設計、做出全面部署”[18]313該文件對新形勢下黨內法規制度建設提出明確要求、作出統籌部署，[19]勾勒出了依規治黨的“四梁八柱”[20]6-7，是指導做好新時期黨內法規工作的綱領性文件。

一系列重要的黨內法規，是指十八屆六中全會后出臺的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規定》《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》等黨內法規。這些黨內法規，既各有側重，又相輔相成。如《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，側重的是紀律建設，它是把紀委權力關進制度籠子的重要舉措；《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》與《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規定》，則分別側重思想建設與組織建設。這些黨內法規相繼出臺，是制度籠子越扎越緊、越往后越嚴的重要標志。

綜上所述，十八屆六中全會后，黨內法規制度建設持續發力、蹄疾步穩，延續了十八屆六中全會從高端推進黨內法規制度建設的良好態勢。可以說，十八屆六中全會構成了新時期黨內法規制度建設的新起點，之后的黨內法規制度建設由此進入加速推進、有序推進、全面推進、縱深推進的“快車道”，開創了黨內法規制度建設的新局面。

五、結語：黨內法規進入管黨治黨“主陣地”

中央全會是黨內政治生活中的大事，其議題和重點，反映的是全黨當前和今后一段時間工作的重點，從來都是慎重、綜合考慮的結果。[21]本文的分析表明，以制定修訂兩部黨內法規為重點專題研究全面從嚴治黨的十八屆六中全會，是中國共產黨成立以來首次以黨內法規制度建設為重點的中央全會，也是改革開放以來產生黨內法規數量最多的中央全會，刷新了黨內法規制度建設的歷史，釋放出黨中央加強黨內法規制度建設、推進標本兼治的強烈信號，標志著黨內法規制度建設進入了黨中央的重點議事日程，進入了全面從嚴治黨的“主陣地”“主戰場”[22]。黨的十九大報告兩次寫到“黨內法規制度”，開創了改革開放歷次黨的全國代表大會報告的歷史。特別是它明確要求“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，為進一步加強黨內法規制度建設吹響了號角。有理由期待，黨內法規制度建設將成為黨的建設的重要增長點，在促進全面從嚴治黨向縱深發展、治理體系與治理能力現代化等方面發揮更大的作用。

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[7]習近平.關于《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則>和<中國共產黨黨內監督條例》的說明[N].人民日報，2016-11-03（02）.

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[12]習近平.關于《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》的說明[N].人民日報，2016-11-03（02）.

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[21]王征國.中國夢思想體系的發展理念[J].邵陽學院學報：社會科學版，2016（1）：56-58.

[22]奉清清.黨內法規走上全面從嚴治黨主戰場——訪省法學會廉政法學研究中心主任鄧聯繁教授[N].湖南日報，2016-11-05（03）.