基于互聯網的省級“政府信息公開”評價研究

晏艷陽，袁 亮，鄧嘉宜，喬嗣佳

（湖南大學，湖南 長沙410079）

一、引言及文獻回顧

政府各部門在其行政管理過程中形成了大量信息，但在過去很長一段時間內，這些信息不僅沒有得到很好利用，而且因為信息透明度差容易產生暗箱操作問題，以致嚴重影響了政府部門的形象，因此，“政務誠信”成為我國社會信用體系建設重點之首。學者們的研究發現政務活動失信現象的根本原因在于公共信息不對稱所造成的信息鴻溝[1-6]。要消除這一鴻溝，促進信息合理利用，先決條件就是信息公開，也正因為這樣，國務院于2007年4月發布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》），對于政府信息公開的范圍，公開的方式與程序，以及監督和保障等方面做出了明確規定。政務信息的公開，不僅使得政務部門的行政過程暴露于陽光之下，也為信息共享創造了條件，為其它部門、機構、個人運用信息、開發信息提供了機制保障。

雖然《條例》要求政務信息公開，但由于在對公開內容的理解、信息化發展的程度、管理水平等方面的不同，使得各地政務公開的程度、質量、數據的及時性以及公開的主動性等出現了較大差異，有的甚至出現應付和做表面文章的情況。作為社會管理的基礎信息，政務信息的利用率還非常低，與此同時，社會各界對于政務信息的需求卻遠未得到滿足。因此很有必要對政務信息公開的情況進行評價，通過評價促進信息公開的規范和完善。

《條例》頒布后，有學者相繼對如何利用互聯網進行政務信息公開的問題進行了研究，研究集中于對各地政府網站的評價。在評價方法的研究中，一方面是基于不同的視角構建評價指標體系，另一方面是采用不同的統計方法進行綜合評價。廖奇梅（2010）基于政府信息公開的功能提取關鍵指標，綜合評價方法是層次分析法[7]。王芳等（2011）根據《條例》中的相關條款設計評價，綜合評價方法綜合了層次分析法和德爾菲法[8]。韓春暉（2014）同樣認為應當以《條例》為依據構建政府信息公開評價指標體系，其研究還發現政府信息公開有利于防腐治腐[5]。申亮（2013）的評價重點放在政府投資透明度方面，并且將透明度細分為決策透明度、實施透明度和監管透明度三個維度[1]。白清禮（2013）認為應當重視關鍵評價指標的來源以及相應選擇標準，并構建了由制度建設、組織體系等11個一級指標組成的評價體系[2]。另有部分學者對地區政府網站信息公開進行了評價，楊魏浦等（2011）以廣西壯族自治區所管轄的部分市級政府門戶網站為研究樣本，設計了相應的政府信息透明度評價體系[9]。趙國洪和黎小蘭（2012）對10個地市級政府網站信息進行了評價研究，實證研究了政府信息公開與公眾參與、地區GDP等因素之間的相關關系，并以此提出了驅力模型來動態地監測政府信息公開的程度[10]。閆霏（2012）以中國軟件測評中心公布的政府網站信息公開指數為依據，對32個省市的政府門戶網站進行定性與定量的綜合評價以確定其公開效果，并對評價結果進行了比較分析[11]。壽志勤等（2013）從公眾滿意度角度構建評價體系，并以合肥市政府門戶網站為例進行實證檢驗，測算了信息公開滿意度指數[3]。鄭燁（2013）等通過對西部某省126個縣級政府網站進行測評研究，從而驗證政府網站建設中某些關鍵因素對政府信息透明度具有顯著影響[4]。王佩等（2016）則通過分解公共部門信息再利用的信息增值流程，對政務信息的質量問題進行了研究。[12]

與上述研究不同，本文的研究在兩個方面有所創新，首先，基于政府網站這一信息公開平臺，對全國范圍內各省級單位的政府信息公開程度進行全方位評價；其次，針對當前的研究大多只是描述性的指出政務信息共享機制存在的問題，并沒有提供確切的可量化的方法來探究這些問題的本質原因[13-14]的不足，本文進一步研究影響政府信息公開的相關因素，剖析其信息共享過程中出現的主要問題，進而提出解決這些問題的政策建議。

二、我國省級政府信息公開共享現狀評價

（一）指標體系

相對于政府公報、新聞發布會、報刊、廣播、電視等傳統媒體，互聯網在政府信息公開共享中具有獨特的作用，其所具有的信息受眾多、互動性強、傳播速度快等優勢，為政府信息公開共享提供了高效的傳播載體。國內外發展現狀表明，互聯網時代下，政府網站已經成為社會公眾對政府形象進行評價，以及政府展示自身形象的一個重要渠道。因此，本文的研究也以互聯網信息公開渠道為對象，以《條例》中要求政府部門主動公開的信息內容為基本框架，參考鄭文暉（2007）[14]以及中國政府網站績效評估網的相關研究成果，遵循指標選取的科學性、完整性、有效性和數據可獲得性原則，根據政府信息公開的管理程序以及信息公開的功能要求構建評價指標體系。從6個不同方面進行考察，包括：政府信息公開指標、辦事服務指標、互動交流指標、輿論引導指標、網站功能與管理指標、新媒體應用指標。具體說明如下：

1.政府信息公開指標。這方面的指標用于分析政府信息公開概況，包括政策文件、規劃計劃、人事信息、招標采購、統計數據、專欄建設情況、財政資金、行政權力、保障性住房、食品藥品安全、價格和收費、環境保護、安全生產、信息公開目錄、公共事業單位信息、公共資源配置以及公開指南和年報等信息，共計17個二級指標。

2.辦事服務指標。政府相關機構的管理過程同時也是服務社會的過程，優質的政府管理應該表現為優質的便民服務。根據政府機構所承擔的主要工作職能，本文整理了17個二級指標，分別為教育服務、就業服務、公用事業、企業服務、房屋產權登記、保障性住房申請、戶口辦理、身份證辦理、生育服務證辦理、住房服務、醫療衛生、社會保障、公積金貸款、機動車駕駛證辦理、殘疾人服務、企業優惠扶持服務以及老年人福利待遇。

3.互動交流指標。政府網站良好有效的互動交流是政府親民友好形象的體現，有利于拉近政府機關與社會公眾的距離，也有利于提高政府決策的科學性、民主性，提高決策質量和實施效率，更好地體現群眾路線精神要求。本文設置了11個二級指標，具體為政務咨詢渠道建設情況、政務咨詢答復情況、在線投訴處理情況、在線訪談渠道建設情況、在線投訴渠道建設情況、意見征集效果、意見征集欄目建設情況、意見征集內容、在線訪談效果、智能互動知識庫以及智能互動實時交流情況。

4.輿論引導指標。互聯網是一個十分敏感的信息勾通渠道，因此應該時刻密切關注信息動態，保證信息的透明公開，防止虛假信息發酵，引導網絡輿論健康、有序運動。本文設計了5個相關二級指標，具體為決策解讀欄目建設情況、新聞發布會欄目建設情況、決策解讀內容建設情況、社會熱點事件回應以及新聞發布會更新維護情況。

5.網站功能與管理指標。良好的網站功能與管理，有利于社會公眾更多更方便地接觸到政府網站各項功能，提高社會公眾對政府的信任和好評。本文設計了14個二級指標，具體為：欄目結構、頁面布局、可感知性、連接安全、內容安全、可操作性、可理解性、搜索質量、可用性、兼容性、公共搜索情況、搜索提供情況、百科平臺整合以及網站漏洞情況。

6.新媒體應用指標。良好的新媒體應用有利于豐富政府的行政手段，提高政府行政效率，為社會公眾和企業提供更加便捷、有效的服務。由于新媒體使用者眾多，因此其影響力很大，通過這些媒體公開政府信息能大力提高信息公開效率。本文設計了6項指標，具體為：政務微博開通情況、政務微信開通情況、更新情況、微博影響力、維護情況以及服務實用性。

（二）各省得分值及層級劃分

上述所有指標均為0-1變量，若該指標設定相關專欄并發布相關信息則得分為1，未達到則得分為0。由于本研究時點即2017年還未完全結束，因此本文將研究區間確定為2012年-2016年。將各省每個大指標下的評價指標得分按照相同權重進行綜合得到6個維度指標得分，將6個維度指標得分等權加總得到最后的政務信息公開綜合得分。所有指標均將其映射至0到10分之內。根據各省得分的數字特征，本文將所有地區從高分到低分劃分為五個層級。各地區在分類指標上的得分及層級如表1-6所示，綜合得分如表7所示。

下表1報告的是政府信息公開指標的層級與得分情況，從表1可以發現，政務信息公開指標得分最高的層級集中在南部各省，北京、天津、上海三個直轄市處于第二層級，說明在政務信息公開上，南部省份在這方面的建設更加完善合理。而少數民族較多的地區比如內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、西藏自治區以及廣西壯族自治區等地區處于第三至第五層級，反映出這些省份政務信息公開水平較低。

表1 政府信息公開指標得分與層級劃分

表2 辦事服務指標得分與層級劃分

上表2報告的是辦事服務指標得分和層級劃分情況。從表2可以看到處于前兩個層級的省份大部分為南部省份外加上海、北京、天津三個省份，大部分北方各省以及自治區處于辦事服務得分較低的第三至第五層級。

下表3報告的是互動交流指標的得分和層級劃分情況。從表3可以看出，處于前兩各層級（6分以上）的省份較多，說明各省在互動交流建設方面均較為完善。

表3 互動交流指標得分與層級劃分

下表4報告的是輿論引導指標的得分與層級劃分。從表4可以看出，大部分省份處于前兩個層級，而處于第五層級的只有江西和內蒙古，說明各省輿論引導建設較為完善。

表4 輿論引導指標得分與層級劃分

表5 網站功能與管理指標得分與層級劃分

上表5報告的是網站功能與管理指標的得分和層級情況。從表5可以看到，處于前兩個層級即得分在7分以上的有15個省，說明大部分政府網站管理功能較為完善，漏洞較少。在調查過程中，本文發現各大政府網站的主要缺陷包括：部分省份政府網站有部分鏈接不能正常訪問，有些省份的政府官網搜索功能無法正常使用，還有部分省份政府欄目結構布局不合理，不易于查找。

表6 新媒體應用指標得分與層級劃分

上表6為新媒體應用指標得分與層級情況。表中，處于前兩個層級即得分在6分及以上的省份有23個，絕大部分省份基本開通了政府微博和政務微信。但在本文調查過程中發現，部分省份存在不能夠及時進行內容維護、信息發布不及時的問題。

將各省在上述六個大類指標上的得分進行匯總，得到各省政府信息公開的綜合得分。其中，重慶、貴州、四川省得分最高（10分），西藏自治區得分最低（0分）。得分在第一層級即8分以上的共有8個省份，大部分地區為我國南部省份；處于第二層級（5分—8分）同樣有9個省份。從五個層級的分布情況來看，大部分省份處于前三個層級（3分以上）。具體情況如表7所示。

表7 綜合指標得分與層級劃分

三、政府信息公開省際差異影響因素研究

（一）政府信息公開影響因素分析

通過上節分析，本文發現雖然《中華人民共和國政府信息公開條例》是針對全國發布的，但在實際操作中各省的差距較大，因此本文試圖進一步研究政府信息公開因素。結合學者已有研究，本文認為以下幾個方面的因素可能會影響不同省份政府政務信息公開共享狀況。

1.地方經濟發展水平狀況。一般來說，地方經濟發展水平高則意味著該省有充足的財政來源，即便地方政府將較低的財政資金投入到政務信息公開共享領域，其絕對支出水平也相對較高；相比之下，經濟落后地區，資金較為緊張，在當前GDP政績觀仍占主導的大背景下，越是貧困地區的地方政府，越是傾向于將大量財政資金用于更具有增長效應的項目，如工程性基礎設施等，從而擠壓了短期增長效應不明顯的政務信息公開共享項目的投入。

2.地方開放程度。一般來說，地方政府開放程度越大，為了吸引投資，政府就越有可能完善各方面服務，也越有可能具有較好的政務信息公開共享體系。

3.地方基礎設施建設。基礎設施建設越好的地區，越有可能重視各方面服務的完善，從而可能影響政務信息公開共享建設的發展。

4.地方腐敗程度。一方面，在腐敗程度較高的地區，社會不滿情緒往往較大，政府不愿意對這些負面信息對外披露，從而降低透明度，避免被公眾知曉。另一方面，各種尋租活動，從政府獲取各種收益的“交易”是私下進行的，往往是制度的“灰色地帶”甚至是正式制度所不允許的。顯然，相關官員都不愿意將這些信息對外披露，以避免被公眾或監管當局知曉。這些都可能導致較低政務信息公開共享水平。

表8 各解釋變量定義

此外，本文還加入了其他可能影響到政務信息公開共享的因素，分別為地方教育程度、地方人口、地方制度、地方金融發展程度等。各變量及其解釋見上表8。

（二）數據與模型

本實證研究所使用的宏觀數據來自《中國統計年鑒》，腐敗數據以及各省人口數分別來自各省的《檢察年鑒》和《中國勞動統計年鑒》。數據的時間段取自2012-2014年。

本文選取如下回歸模型進行檢驗：

式（1）中，被解釋變量pub為政務信息公開共享得分，本文根據上節的分析取6個分組指標得分和總分取對數后分別擬合模型進行分析。gdp表示各省平減后的地區生產總值，pop表示地區人口，edu表示地區教育程度，ope表示地區開放程度，fac表示地區基礎設施建設情況，ins表示地區制度建設情況，fir表示金融發展程度，cor表示地區腐敗程度。

（三）實證結果

下表9為被解釋變量總分的對數值表9是本文根據式（1）得到的回歸結果，表中第2-7列為被解釋變量分組得分的對數值。從回歸結果可以看出，各省經濟、金融以及人口等解釋變量對政府政務信息公開的影響并不顯著，從而本文可以判定經濟發展程度并不是省級政府信息公開共享的關鍵影響因素。

在回歸結果中，有兩個變量值得關注。第一個變量為各省腐敗程度。從腐敗程度變量的回歸系數可以看出，腐敗對政府信息公開中的一級指標“辦事服務”“輿論引導”“新媒體應用”以及最后的“綜合得分”均有顯著的負面影響，說明腐敗問題嚴重的地區往往為了掩蓋事實，降低了對政務信息公開共享的力度。不僅如此，腐敗還會導致一系列經濟發展問題，學者們的發現包括：腐敗不僅導致經濟主體從事尋租活動從而對經濟增長產生負面影響，而且還會導致更低的投資投入、更高的投資成本、更嚴重的貧困程度和貧富差距[15-17]。張軍等（2007）發現腐敗會降低政府對基礎設施建設的投入[18]，胡凱（2012）提供了腐敗可能會降低省際資本流動的經驗證據[19]。當然，也有學者發現腐敗在經濟發展中能起到“潤滑劑”的作用，能夠促進經濟增長。當政府存在無效率和僵硬的規制，腐敗能夠放松這種規制從而提高經濟增長，改進社會福利[20-21]。Lui（1985）通過構建排隊非合作博弈模型發現腐敗能夠減少排隊等待成本，提高公共管理效率[22]。Egger and Winner（2005）通過跨國數據實證發現腐敗對外商直接投資具有刺激作用[23]，聶輝華等（2014）發現腐敗對國有企業的全要素生產率具有正效應，而對私人控股企業則相反[24]。盡管腐敗對經濟發展的影響存在爭議，從本文的研究結果看，腐敗對于政務信息公開的影響是顯著為負的。

第二個變量是各省基礎建設程度。本文發現，基礎設施對政務信息公開的影響在大部分結果中均顯著為負，說明基礎設施建設越好的省份政府政務信息公開共享情況越差。本文認為，基礎設施建設較好的省份可能更重視看得見摸得著的物質上“硬實力”的發展，這些“硬實力”需要大量財政資金用于更具有增長效應的項目，如工程性基礎設施等，而往往會擠壓或者忽視了某些短期增長效應不明顯但又同樣至關重要“軟實力”，不能端平“硬實力與軟實力”這桿秤，導致政府政務信息公開共享情況較差。

此外，本文在回歸方程中還發現：人口越多的地區，政務信息公開情況較好，主要表現在對辦事服務指標和互動交流指標的提高。而意外的是，教育程度變量與網站互動交流指標卻顯著負相關。開放程度的提高會改善政府網站互動交流情況，但是同樣會降低輿論引導的效果，這可能是由于雖然開放程度的提高使得政府網站與外界的互動交流更多，但是同時也提高了輿論引導的難度。地方制度對互動交流指標具有正向影響，然而，同樣感到意外的是，它與輿論引導及網站功能與管理指標顯著負相關，這可能是樣本數量受限所致。

表9 政務信息公開共享影響因素回歸結果

四、政府信息共享效果評價：從一個實際運用的角度

前文提到，我國社會信用體系建設的重點是“三誠一公”，而社會信用體系建設的基礎是構建有效信用信息的披露及開發應用機制（常保平等，2007）[25]。事實上，信用信息的披露與傳播是解決信息不對稱問題的關鍵，李碧偉（2012）、Pagano. et al（1993）指出信息共享可以減少逆向選擇及道德風險問題，增強信貸市場運行效率[26-27]。因此，征信工作就是圍繞主體的各項體現其信用狀況的直接和間接信息進行綜合和合法披露。

在信用主體的活動中，有相當一部分信息是基礎信息，而這些信息的來源正好就是政務部門，如身份信息、登記信息、資質信息、獎懲信息等都是政府部門在政務活動中所形成的信息，這些信息對于征信工作是不可或缺的“原材料”。

為了考察政府信息在我國當前社會信用體系中的作用，我們收集了由中國人民銀行征信中心為代表的公共征信平臺和2015年1月首批獲得個人征信機構牌照的8 家征信公司所代表的市場化征信平臺構成的相關情況，重點考察了這些征信機構信用模型評分維度，結果如表10所示。從中可以發現，各征信機構主要以銀行交易、日常交易等商務信用信息為基礎，而涉及行政訴訟、資質、登記等政務信息方面還比較少。這從一個重要角度反映了我國政務信息的公開共享還存在較大發展空間，在互聯網+的大環境下，政府信息的恰當公開，政府信息共享，能夠帶動包括征信行業在內的其它產業的快速成長和發展。

表10 各征信機構信用模型評分維度

五、結論與啟示

（一）主要結論

本文以《條例》為基礎所做的省級政府信息公開評價及其影響因素研究，主要結論如下：

1.雖然《條例》規定對各地的法律意義相同，但在實際執行過程中，各地之間存在顯著差異。并且，從分指標的得分與層級劃分來看，同一地區在各指標上的表現基本上是一致的。

2.各地政府信息公開的主要影響因素是地區腐敗程度和地區基礎設施建設程度，值得注意的是，地區經濟發展水平、金融發展水平等都不構成顯著影響，這從一個側面說明政府信息公開的基礎條件已基本具備，關鍵在于對待政府信息公開這一事務的認識與態度。[28]

3.從政府信息在社會信用體系建設中的應用研究發現，政府信息的應用非常有限，主要問題在于供給不足。從這一角度可以折射出當前我國政府信息公開與共享在信息化社會建設中沒有跟上時代發展的要求。

（二）啟示

從本文的研究結果，我們可以得到如下啟示：

1.應該建立常規的政府信息公開考評與獎懲機制，促進政府信息公開的效率和規范。當今信息化時代，政府信息公開不僅能促進其管理提高效率，減少暗箱操作和腐敗，而且，通過為其他部門提供基礎數據，能夠大力促進其他行業的發展，進而促進整體經濟發展。盡管如此，政府信息公開仍然會面臨各種阻力，有些是工作環節上的，有些是制度上的，在初期階段，信息公開不太可能成為一種自覺行動，因此需要通過制度來加以保證。

2.在政府信息公開的基礎上，探索政府信息共享的機制，促進信息的高效利用。政府信息公開只是第一步，方便查詢、方便使用才是政府信息公開的目的。而要達到方便使用，還需要將分散在不同政府部門的信息通過某種方式進行整合，消除信息孤島。

3.政府信息在社會信用體系建設中的應用可以作為政府信息共享機制探索的試點標桿。我國社會信用體系建設對于政府信息的需求十分迫切，不僅表現在信息披露本身就是征信體系發揮作用的重要方式，而且還能為市場化的征信機構提供基礎數據以生產征信產品。因此，政府信息的公開與共享應該以我國社會信用體系建設的標準和要求為參考，并以此為樣板，樹立政府管理工作的社會服務意識。

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