科學構建中國特色的新型黨際關系

黃小波，郭文亮

（1.廣東外語外貿大學，廣東 廣州 510000；2.中山大學，廣東 廣州 510000）

近年來，中國共產黨在領導多黨合作制中，雖然在國家重大決策時與參政黨進行平等協商方面進行了一些成功探索，但怎樣與參政黨進行嚴格有序的相互制約監督，從而構建執政黨與參政黨之間既相互監督又相互協調和諧發展的新型黨際關系，仍有很多深層次的問題有待進一步深入探討。

一、西方國家執政黨與在野黨之間相互關系狀況的啟示與警示

西方國家的政黨之間相互關系首先表現為政黨在選舉中的競爭和監督。在選舉前，以各政黨爭奪席位的多少來影響議會權力的運作和監督執政黨。在選舉后，也有一些國家的在野黨為準備上臺執政以預設的影子內閣來對執政黨進行監督。其次表現為議會內在野黨對執政黨的監督。在議會中，反對黨對執政黨提出的立法和政府施政進行監督。在野黨只要掌握必要的票數，通過對執政黨主導下的政策提出修改或對政府提出不信任案。遇到重大分歧時，政府要么修改已提出的政策，要么主動辭職，解散議會，提前舉行大選。議會甚至可以組織專門機構對政府首腦進行調查或彈劾[1]，總之，執政黨主導下的政府必須接受議會監督[2]。

過去人們一直認為西方國家政黨政治僅僅是以激烈競爭為特征的選舉民主，但是20世紀80年代以來，協商民主在西方國家也開始興起，并逐步發展。從某種意義上說，現代民主政治離不開政黨協商。西方國家政黨協商的主要實現方式，一是選前通過組成政治聯盟實現政治協商。大選前為了在選舉中擊敗對手，沒有絕對把握獲勝的政黨會與一些沒有能力單獨勝選的弱小政黨通過政治協商結成聯盟參與大選。二是選后議會黨團通過政黨協商實現聯合組閣，并協調執政方略，以統一他們的立場和行動。同樣，反對黨及其盟友的議員也會進行協商，聯合在野黨監督執政黨，以統一反對黨的共同立場。此外，為了社會大多數人的利益，有時執政黨也會與反對黨進行協商，以謀求某項政策的順利通過。三是舉行國是會議進行政治協商。通過召開國是會議，在各政黨、各團體和社會公眾之間進行雙向甚至多向的交流，以形成彼此互相理解，求同存異，達成共識。

總的來說，西方發達國家的政黨政治中，由于執政與在野的競爭關系，相互協調合作的動力小于相互競爭和監督的動力。尤其是在野黨對執政黨的監督不僅非常嚴格，有時甚至演變成政黨之間的惡斗，導致決策與施政嚴重不暢，如美國前總統克林頓以及后來的總統奧巴馬任期內就先后發生過國會否決總統提出的預算案，雙方互不妥協，最后導致政府和一些公共事業單位一度因經費不到位而被迫關門停業。我國的臺灣和香港地區更是因為執政黨與在野黨之間的嚴重惡斗，經常導致議會決策和行政部門施政難以正常運轉。境外國外執政黨與在野黨之間的激烈競爭關系與惡斗狀況給我們提供了正反兩方面的深刻啟示與警示：在野黨對執政黨的嚴格監督是防止執政權力濫用與腐敗的必要手段，但為競爭執政權而濫用監督導致的政黨惡斗也難以保證施政順暢運行。

二、中國共產黨探索執政黨與參政黨既相互監督又相互協調關系的經驗與教訓

民主監督與民主協商是現代政黨政治中不可或缺的兩個重要組成部分，也是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的內在要求。

新中國成立之前，毛澤東及其老一輩無產階級革命家在抗日根據地局部執政時期，就已經萌發了“互相監督”的思想。1940年，毛澤東在為中共中央起草《抗日根據地的政權問題》中，提出了著名的“三三制”原則，讓代表不同利益的階級階層共同參與政權建設，同時又相互監督。此外還規定參政會對政府有彈劾權和監督權，對同級政府有選舉、罷免、創制和復議權。抗戰后期，毛澤東在延安接見國民參政會參政員時還鄭重指出，中國共產黨只有選擇走民主的道路，讓人民監督政府，才能保證新政權跳出“其興也悖焉，其亡也忽焉”的歷史周期率。[3]

新中國成立后前八年，以毛澤東為核心的第一代領導集體非常重視民主黨派對執政黨的民主監督作用。在蘇聯和東歐等社會主義國家普遍實行一黨制情況下，中國共產黨堅持保留了民主黨派的存在，并提出要與民主黨派“長期共存，互相監督”[4]34的八字方針，從而逐漸把民主黨派對執政黨的民主監督正式確立下來。各民主黨派也以高度的政治熱情借助人大、政協平臺，在鞏固人民政權、建設社會主義現代化等方面積極建言獻策，促進了中國特色的現代政黨政治發展。雖然隨后發動的反右運動和“文化大革命”運動嚴重傷害了執政黨與參政黨的相互監督關系，但十一屆三中全會后，中國共產黨結束了“文革”期間的“左”傾錯誤路線，重申和完善了與民主黨派“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，中國的政治生活重新開始轉入正常發展軌道，執政黨與參政黨的關系逐步得到恢復。1993年第八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”載入《憲法》，參政黨民主監督的合法性得到了憲法的保障。[5]黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央，高度重視參政黨的民主監督，2005年頒布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》進一步明確參政黨民主監督與民主協商的機制、內容、形式、渠道等方面內容，對黨和政府完善民主監督與民主協商機制提出了具體要求，開創了我國多黨合作事業和民主監督工作新局面。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，經過幾十年的探索實踐，執政黨與參政黨的相互監督與相互協調取得了很大的成績，積累了豐富的成功經驗，但也存在一些探索中的失誤教訓。

一是執政黨自覺接受參政黨監督意識不夠牢固，監督理念不能一以貫之。社會主義制度建立初期，執政黨與參政黨真誠合作，共赴時艱，營造了新中國政通人和的黃金時期。當部分民主黨派人士主動向執政黨提出民主黨派沒有必要保留了時，毛澤東卻認為：“究竟是一個黨好還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好，不但過去如此，將來也可以如此”[4]34，深刻反映了當時執政黨與參政黨相互監督合作的真誠意愿。但由于自覺接受監督意識不夠牢固，這種民主監督能否一以貫之得到落實，很大程度上取決于執政黨主要領導人個人的態度和心情。主要領導人一重視，民主監督就會得到很好貫徹落實，但主要領導人一松懈，民主監督就形同虛設，一遇風吹草動，執政黨與參政黨的互相監督就名存實亡，這種狀況在1957年反右斗爭后特別是“文革”時期尤為突出。

二是參政黨自身的民主監督意識和能力不強，民主監督職能履行得不夠到位。新中國成立時民主黨派被保留下來，執政黨對其定位一是政治協商，二是民主監督，三是參政議政。應該說，最初這幾個功能都發揮得比較好，但1957年反右運動后，因為反右斗爭擴大化嚴重傷害了民主黨派的民主監督積極性，從此民主黨派除了政治協商和參政議政外，就很少履行民主監督職能了。也有一些參政黨成員自己對民主監督認識不到位，往往把民主監督當成個人行為，而不是把它看成是參政黨應盡的職責與義務，致使民主監督不能很好地發揮嚴格監督的作用。還有一些參政黨成員缺乏監督意識，調查研究不夠深入細致，僅憑借個人好惡隨意提一些雞毛蒜皮的問題，甚至放棄監督。此外，民主黨派成員的政治素質和理論素質不能完全適應新形勢下履行民主監督職能的要求。要真正履行民主監督的職能，不僅要有較高的專業知識，還要具備較高的政治素質和理論素質，尤其是政黨監督方面的意識和能力。然而，民主黨派成員大多是某一專業領域的專家，缺乏從政經驗，社會活動經歷少，影響了參政黨民主監督的整體質量和水平。

三是民主監督與協調的運行機制不夠規范和健全。參政黨履行民主監督職責的協調運行機制還存在諸多問題，如民主監督權利保障不夠，知情渠道不暢，尤其是在法律法規的實施和有關領導干部的廉政信息方面，參政黨獲取信息的渠道還不是很通暢，只能停留于表面監督。執政黨和政府主動與參政黨的溝通不夠制度化和常態化，民主監督的反饋機制也不健全，導致參政黨常常是 “不說白不說，說了也白說”。

四是民主監督的方式方法還有待進一步探索和完善。參政黨獲取信息所用的方式方法相當有限，參政黨在調查研究中大多以傳統的聽取黨組織負責人匯報，被動接受提供的考察對象和資料，這種方式難以獲取全面真實的監督信息。有些被監督者往往對前來調查的民主黨派人士采取輕則敷衍塞責，避重就輕，應付監督；重則以假充真，模糊焦點，規避監督。

綜合來看，與西方國家執政黨與在野黨的相互競爭和相互惡斗情況相反，我國執政黨與參政黨的關系因為不存在執政的競爭關系，因而協商機制總體上來說是和諧順暢的，無論是人民代表大會的決策還是政府的施政上，執政黨都會主動征詢參政黨的意見和建議，參政黨也會主動參政議政，并積極配合人大和政府的決策與施政，從而有力地促進了人大決策與政府施政的順利運行。但美中不足的是執政黨與參政黨之間的相互監督不夠到位，尤其是作為參政黨沒有盡到對執政者應盡的監督職責，導致某些領導干部的權力腐敗得不到及時防范和有效治理，這已是不爭的事實。

三、為科學構建執政黨與參政黨既相互監督又相互協調的新型黨際關系貢獻中國方案

在西方多黨制和原蘇東地區一黨制都未能很好解決政黨之間既相互制約監督又相互協調合作問題情況下，中國共產黨領導的多黨合作制在國家政治生活中正發揮著越來越重要的作用。隨著中國特色社會主義民主政治的進一步發展，以習近平總書記為核心的新一屆黨中央在總結國內外黨際關系發展利弊得失的基礎上，努力探索怎樣科學構建執政黨與參政黨既相互監督又相互協調的新型黨際關系，為當代世界政黨政治和諧發展貢獻中國方案。

（一）現代政黨政治發展需要構建一種新型黨際關系

如前所述，過去西方資本主義國家的政黨政治中，執政黨與在野黨之間普遍是相互競爭與監督多于相互合作與協調。而在前社會主義陣營政黨政治中，在共產國際和蘇共施加的高壓權勢影響下，各國共產黨之間以及國內執政黨與各政治團體之間卻片面強調相互合作與服從，而忽視相互競爭與監督。但從現代政黨政治的眼光來看，無論是西方資本主義國家多黨制因激烈競爭而衍生出來的政黨惡斗，還是社會主義國家一黨制因為缺乏競爭和監督而導致的權力腐敗，充分說明這兩種黨際關系模式都不利于現代政黨政治的和諧發展，也不利于國家社會治理的順利進行。因此，現代政黨政治發展需要構建一種新型黨際關系。

中國作為當今世界上既不是多黨制也不是一黨制的國家，因為有過歷史上多黨制實踐的失敗教訓，也有過共產黨領導的多黨合作制的創新探索，這種獨特的經歷與經驗應當可以為世界構建現代政黨政治中的新型黨際關系貢獻中國方案。這種新型的黨際關系既要有嚴格有效的相互制約與監督，又要有同舟共濟的協調與合作，二者缺一不可。缺了前者，容易導致權力濫用與腐敗，缺了后者則影響權力運行質量與效果，于黨、于國、于民都不利。

（二）完善民主監督機制

一是改革和完善參政黨民主監督的權利保障機制。從權力監督的角度來講，因為執政黨是權力的主要掌握者和運行者，因而黨際監督主要是參政黨對執政黨的監督。要實現參政黨對執政黨和政府的監督，必須從制度機制上保障參政黨民主監督的正當權利和權力。為此，要進一步改革和完善參政黨賴以發揮作用的現有民主監督機構，如人大和政協組織等。尤其是政協更是參政黨參與權力監督的主要平臺。為從法律上保障政協委員的民主監督權利，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上提出：“人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，是社會主義協商民主的重要渠道。”“政協委員是政協工作的主體。要尊重和保障委員民主權利，完善委員聯絡制度，健全委員聯絡機構，為委員履職盡責創造良好條件。”習總書記的講話也充分說明，進一步完善人大和政協的監督機制以及保障條件是發揮參政黨民主監督作用的重要前提。

二是制定和修訂有關政黨監督法規條例，科學規范黨際監督行為。嚴格有效的黨際監督既要保障監督者的監督權利和權力，也要規范監督者的監督行為和方式。充分的監督權利保障對權力監督有效運行必不可少，同樣，科學的監督規范對權力監督有序運行也不可或缺。有了對監督的科學規范就可以避免西方政壇上那種造成權力運行不暢的政黨惡斗。因此，為了加強和規范政黨監督，要盡快制定和出臺《政黨法》《政黨監督條例》等相關法律法規，對執政黨和參政黨各自的地位與關系、權力及權利、監督的對象、內容、程序、渠道與方式等進行科學嚴格地規范，以引導黨際監督在法制的軌道上有序進行。

三是完善重要情況和重大問題的通報和聯系機制。參政黨要履行好民主監督職能，必須擁有及時而又充分的知情權和參與權。只有不斷擴大參政黨的知情范圍，推進參政黨政治參與程度，才能讓參政黨真正了解政情、社情、民情，民主監督才會有的放矢。要加強參政黨民主監督，就必須在知情環節上健全機制，通過建立公示制度、質詢制度、聽證制度以及創建信息交流網絡平臺，以保證參政黨及時準確了解實情。此外，還要加強執政黨以及政府與參政黨溝通聯系，以便參政黨更好發揮參政議政和民主監督作用。完善執政黨和政府與參政黨的溝通聯系機制，各級政府要根據需要及時召開有參政黨參加的座談會，及時向參政黨通報情況。各級政府組織的有關專項檢查工作，也可以邀請參政黨成員參加，政府各職能部門同參政黨加強溝通聯系，邀請相關的民主黨派負責人參加重要專業性會議。

四是完善監督意見的落實反饋機制。參政黨在民主監督過程中提出的鑒定意見能不能得到認真落實和及時反饋，直接影響到參政黨民主監督的積極性。因此，執政黨各級黨組織對參政黨的監督意見要認真研究，有條件改進和落實的，必須盡快改進和落實，暫時沒條件改進和落實的，也要及時回復。要建立和健全一整套及時的反饋機制，以防止參政黨提出的意見、批評和建議石沉大海。通過完善反饋機制，可以促使有關部門對參政黨的監督意見及時、認真、負責地處理，以增強民主監督的約束性和有效性。

（三）進一步提升執政黨與參政黨民主協調機制

一是進一步提升信息溝通聯系機制。完善民主監督機制需要信息溝通，健全民主協商機制也需要信息溝通。執政黨與參政黨的民主協調必須建立在掌握大量真實、全面、可靠的信息基礎之上，否則，就無法開展民主協商。建立良好的信息溝通機制，要明確細化相互溝通的內容，擴大民主協商的信息源和知情度，要充分運用現代化信息媒介，建立信息溝通的載體。要善于運用現代傳播工具，如報紙雜志尤其是互聯網，建立執政黨與參政黨專門的互動信息窗口，保證信息傳輸管道的暢通。要建立形式多樣的信息溝通聯系方式，如參政黨與政府部門的對口聯系活動機制，經常邀請參政黨參加重要的國事和外事活動，對重要情況進行通報等制度。

二是進一步改革創新調查研究機制。調查研究是民主協調的基礎，沒有調查就沒有發言權，也就沒有協調的依據。要跳出為調研而調研的模式，把調查研究作為執政黨與參政黨協調的重要方式，形成“人大政協出題，執政黨提供條件，參政黨進行調研，政府部門落實”的調研工作機制。每年可由統戰部門負責組織向人大政協征集調研課題，并向各參政黨進行聯系協商，各參政黨根據各自的優勢接受調研課題，積極參與調研，從而提高調研的針對性和實效性。

三是進一步提升政治協商運行機制。執政黨與參政黨要不斷拓展互動協商的運行機制，各級黨組織要充分發揮人民政協的政治協商作用，按照《意見》的要求，真正把執政黨與參政黨的政治協商納入決策程序，重大問題在決策前和決策執行中都要進行政治協商。進一步規范執政黨與參政黨政治協商的規則與程序。要對協商內容、協商時間、協商形式、協商范圍、協商程序進行明確規定，協商后的對策建議如何反饋、何時反饋，未經協商作出的決策事后如何彌補等事項作出具體規定，以增強政治協商制度的可操作性，把執政黨與參政黨的政治協商工作進一步程序化、專業化、制度化。

四是建立健全執政黨與參政黨協商過程中的矛盾化解機制。所謂協商，顧名思義就是協調、商量，通過共同商量以便取得一致意見。一般來說，需要協商的有兩種情況，一是新提出的某種設想或決策之前，涉及到各方利益，需要與有關方面進行協商；二是在已實施某個決策或項目時有關各方發生爭議之后，由當事各方直接進行磋商，自行解決糾紛。毋庸諱言，在涉及黨和國家重大決策的政治協商中，因為各方的立場、利益和觀念的差異，有時難免會發生分歧或矛盾。在中國，執政黨與參政黨雖然在根本利益上是一致的，都是代表中國人民和中華民族的整體利益，但由于執政黨與參政黨各自的地位以及成員構成的差異，所代表的社會階層利益是有一定差異的，因而在對待某一決策的態度和看法有時也是有差異的。有差異就會導致分歧或矛盾，有分歧和矛盾就需要協商。政治協商中出現分歧和矛盾并不可怕，關鍵是否有科學化解分歧和矛盾的機制。為探索矛盾化解機制，一是要制定相關規則和程序，依規循序化解矛盾。二是利用好現有的黨對黨協商機制和人大、政協會議協商機制，通過制度平臺化解矛盾。三是在人大、政協體制框架內建立專門的仲裁機構，以化解政治協商中的分歧和矛盾。

[1]周亞越.行政問責制比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2008：21.

[2]蔣勁松.議會之母[M].北京：中國民主法制出版社，1998：20.

[3]黃炎培.延安歸來[M].北京：文史資料出版社，1982：55.

[4]毛澤東文集（第七卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[5]曹健民.中國民主黨派的歷史和現狀[M].北京：中國人民大學出版社，1994：356.