城鄉治理的邏輯起點：分治與融合
——城市化進程中社區治理的地方經驗

趙麗江 龍開榜

城鄉治理的邏輯起點：分治與融合
——城市化進程中社區治理的地方經驗

趙麗江 龍開榜

通過對城市化進程中湖北省社區治理方式的分析，提出目前城市化過程中城鄉建設邏輯起點上較大的不同：城市社區治理的目標是滿足居民的生活需求，提升其幸福指數，建設和諧社區；農村社區建設主要目標是進一步解決農民生計問題，逐步實現公共服務均等化；近年來城市化進程中“村改居”的新社區，則兼有滿足農民“洗腳進城”的城市新生活的需要，又要解決新市民的生計問題。治理的組織資源及組織架構有所不同，實施多項零星社會工程，形成了城鄉治理的多種模式。社區逐步成為公民積累個人社會資本的基礎性場所、政府提供公共服務的空間。

城市化；治理；社區；分治；融合

中國作為一個古老的農業大國，自西周以來，在黃河流域就產生了大小城邑，就出現了城市與鄉村分治的局面［1］；新中國建立以來，用戶籍等制度固化了這一治理格局。進入本世紀，政府從國家整體均衡發展的角度提出城鄉一體化戰略思路，各級地方政府加快了城市化的進程。湖北作為中部省份，在新一輪城市化浪潮中，探索了城鄉社區分治與融合的寶貴經驗，逐步改善了城鄉基層治理結構，對于推進城市化進程大有助益。

一、城鄉分治與融合的區域背景

近五年來，我國中西部地區開始了新的一輪工業化、城市化浪潮。在湖北，無論是在超大省會城市武漢，還是在恩施的邊遠山區，各層級政府都在建立開發區，2011年末，湖北省城市人口第一次超過了農村人口。但是從人口的身份結構考量，湖北總體是待發達地區，2010年人口普查，湖北的戶籍人口為61759720人，而常住人口為57237740人，全省只有武漢市和宜昌市的常住人口超過戶籍人口。這也代表了我國中西部地區基本的人口結構。湖北的城市化水平排在全國十名之后。在傳統鄉村的城市化過程中，如何安放、調適人與人之間的關系，實現城鄉社會的有效治理，是城鄉社區面臨的共同問題。

城鄉治理的分治與融合多元趨勢明顯。增強社會協同，擴大居民參與，構建城鄉多元治理結構是城鄉一體化過程中基層治理的有效途徑。社區建設在中國是與市場經濟相伴而生的社會建設，是目前我國社會的基礎性結構；社會各方協同努力，居民參與是湖北城鄉社區發展的基本方式；城市社區協同及參與的主要目標是滿足居民的生活需求，提升其幸福指數，建設和諧社區；農村社區建設的主要目標是進一步解決農民生計問題，逐步實現公共服務均等化；在近年來城市化進程中“村改居”的新社區，則兼有滿足農民“洗腳進城”的城市新生活的需要，又要解決新市民的生計問題。在湖北省這三大類社區①三大類社區：第一類是“城市社區”；第二類是“農村社區”；第三類是“城鄉融合型社區”又叫“過渡型社區”。中，多種多樣性、內容復雜性是目前社區發展建設的現狀；各級地方政府、企業、志愿組織、居民、農民對于社區建設均抱有較大的熱情，創造了多種模式，開展了很多有價值的嘗試，社區逐步成為公民積累個人社會資本的基礎性場所，政府提供公共服務的空間。湖北多元主體參與下的城鄉社區治理模式在形成之中，居民在社區通過多種參與、交流、分享形式，獲得社會資本的積累，在城市生活中獲得生存和發展的寶貴資源；初步構建了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。

根據湖北省民政廳《2015年社會服務統計2季度報表》顯示，截至2015年第二季度，湖北省社區居委會有4245個，農村社區村委會有25384個。全省共有各類社區專職工作人員近三萬名，性別比例適中，年輕化趨勢明顯；建立了100多萬人的社區志愿服務隊伍，經常參加志愿服務活動的有20多萬人②數據來源：《2015年社會服務統計2季度報表》。。僅武漢市就建立了145個社區志愿者服務中心，1182個社區志愿者服務站，3112支社區志愿者服務隊。2010年以來，通過納入政府“十件實事”或“民生工程”等做法，推動了社區服務設施建設的快速發展，截至目前，全省社區工作服務用房面積在300平方米以上、功能設置比較規范的已達50%以上。社區信息化建設穩步推進，全省社區管理信息系統已覆蓋1800多個社區，武漢、宜昌、黃石、荊門等地建立了以城市為單元的社區服務信息網絡，開通了“96596”“12343”等社區服務熱線，為社區居民提供了方便，同時也促進了社區的發展。目前，社區服務的內容已從傳統的福利服務、便民利民服務、社會互助服務發展到滿足居民各種需求的系列化服務，特別是各地積極轉變政府職能，改進社會管理和公共服務的方式，著力推進就業、社會保障、救助、醫療衛生、計劃生育、文化、教育、體育、退休人員社會化管理、流動人口管理以及社區安全等公共服務體系建設。一些地方各地還積極應用現代信息技術，建設社區服務綜合信息平臺，暢通了社區服務信息的供求渠道。

城市社區、農村社區、城鄉融合型社區在治理目標、治理方式、治理組織結構等方面均有較大不同。湖北省在短短的幾年時間內，基本上形成了社會協同、居民參與的社區治理新型模式，各社區又因地制宜，發展出自己獨特的治理形式，為全國的社區建設提供了豐富的經驗。

二、因地制宜，多方動員社會力量協同建設城市幸福社區

湖北省各地在遵循省政府統一指導要求的情況下，因地制宜、分類建設，形成了不同的社區治理模式。城市社區建設著重提高居民的生活質量和居民的幸福滿意度，形成了如百步亭、常青花園、中央花園等城市社區治理模式；農村社區建設著重解決農民的生計問題，幫助農民就業增加農民收入，形成了如五山農村社區、七彩花海五里界農村社區治理模式；還有城鄉一體化進程中既要解決生計又要提高生活質量的過渡型社區，形成了襄陽的尹集社區治理模式、武漢光谷佛祖嶺模式。

（一）傳統城市老舊社區以完善社會保障及養老服務為工作重點

中心城區老舊社區如武漢市紫陽街社區、黃鶴樓街西廠口社區等，社區人口中困難群體居多，下崗失業人員、低保戶、殘疾人、老人的人口比例遠遠高于城郊新建商住小區的人口比例；基礎設施不完善；治安環境差。所以老社區的治理就以扶老、助殘、幫就業、改善社區環境為中心任務。2007年10月，武漢首家“96596社區e家服務超市”落戶西廠口社區，16家服務商進駐。西廠口社區還聯手超市，向居民發放紅色、綠色、黃色服務卡：殘疾人、特困人員、老年人持紅卡，可免費享受多項服務；下崗失業人員、低保人員持綠卡，部分服務享受半價優惠；一般居民持黃卡，可得到優質的有償服務。

(二)各個社區根據本區域特有的資源進行富有成效的社會協同

百步亭是個由房地產企業開發建立的城市商住社區，其社區服務主要借助市場化機制來提供。西廠口社區轄區內有黃鶴樓公園管理處、辛亥革命紀念館、湖北劇院、首義廣場管理處、武漢市第三醫院、九龍井小學等六家知名事業單位，共建資源豐富，西廠口社區聯合六家事業單位簽署共建社區協議，組建了社區黨員服務聯隊，為社區提供免費文化大餐、義診和為孤寡老人獻愛心活動。光谷社區發揮靠近大學城的優勢，積極利用大學資源為本社區服務。光谷社區與高校的青年志愿者組織簽訂合作協議，社區為青年志愿者提供制度化的參與社區治理的渠道，青年志愿者組織積極利用課余時間到社區幼兒園、養老院開展各種服務活動，并為社區居民提供職業技能培訓，幫助失業人員上崗就業。在商品房社區的管理中，政府引導一種自下而上的多元治理模式，將部分職能賦予了社區中的房地產開發商、物業管理公司、居委會、業主委員會，政府則在社區管理中扮演著裁判的角色，形成一種政府主導型的社區治理模式。

中央花園社區努力探索居民自治新途徑。在凝聚共識、擴大居民政治參與方面建立了具有特色的“四民”民主參與機制。“四民”機制是指“民事民提、民事民議、民事民決、民事民評”。依托“四民”民主參與機制，中央花園社區大力推行社區工作民主管理、民主決策、民主監督，建立議事會、協調會等民主形式，逐步形成政府主導、社區參與、居民群眾自主維權相結合的社區居民群眾權益保障機制，流程圖見圖1。

圖1：“四民”民主參社區治理模式流程圖

（三）開展社區志愿者活動，增加公民社會資本，培養居民公共精神

積極的公民參與構建連接性及粘合性社會資本，使民主制度運轉良好［2］。隨著我國經濟社會改革的不斷深入，人們逐漸由“單位人”變為“社會人”，人員的流動性變大，社會也由“熟人”社會變為“陌生人”社會。曾經有一段時間，社區中人與人之間的聯系很少，人們生活在一種“原子化”的社會中，有共同的利益但很難形成共識。湖北省的社區文化體育活動非常豐富，不僅陶冶了居民的情操，鍛煉了居民的身體，而且還增加了公民的社會資本，培養了居民公共精神。羅伯特提出“社會資本是個人通過其成員資格在所屬的社會網絡或更大范圍的社會結構中獲取短缺資源的能力”，社會資本實際不屬于個人，也不能通過饋贈而獲得，它只存在于個人與他人之間的關系叢中。

武漢市東西湖區戀湖社區通過聘請轄區內的志愿者老師對轄區內的居民進行文體培訓，先后組織了手工藝、舞蹈、聲樂、京戲、垂釣、騎行、花毽、柔力球、太極拳、攝影等系列講座，培養了居民多彩的興趣愛好；成立了鑼鼓隊、自行車隊、老年人舞蹈隊等三十多種興趣組織，居民每周都能開展活動。這些活動的開展，激發了居民的參與熱情，很多居民走出家門，參加到社區活動中來。社區組織居民開展互助活動，幫助照看小孩和老人，融洽了鄰里之間的關系。

社區積極引導一些興趣組織變為志愿者組織為社區居民服務。社區有一個自行車愛好者組成的自行車隊，社區積極與自行車隊聯系，成立了社區環湖自行車衛隊。四十多位自行車愛好者組成常態化的環湖衛隊，沿湖向居民分發環保宣傳資料，宣傳環保理念，制止破壞湖泊的行為，以實際行動保護金銀湖。這些活動的開展增加了公民社會資本，培養了居民的公共精神。

（四）適應信息化社會管理組織扁平化趨勢，改革社區管理體制

黃石市進行了“撤銷街道辦事處、減少社區管理層級”的社區管理體制改革。2009年，黃石市在總人口只有7萬人左右的鐵山區開展以“橫向大部制、縱向扁平化、全局整合資源”為主要內容的社區管理體制改革試點，鐵山區撤消了原有2個街道辦事處，轄區社區由16個整合為9個。2011年起，黃石市開始在全市城區范圍內推廣鐵山改革模式。目前，四個城區已經全部撤銷了街道辦事處，原來由街道辦事處承擔的管理職能劃轉到區民政局、農林局等部門，服務職能則調整到社區，社區直接由區負責管理。同時組建社區事務管理委員會及辦公室，與區民政局合署辦公，負責社區資源、資產、資金等的管理使用以及社區干部的管理、考核、教育、培訓工作。

三、發揮各類社會組織在農村治理中的作用

隨著社會主義市場經濟的深入發展，社會組織正在成為參與社會管理的新的重要力量，影響和作用日益擴大。到2014年底為止，全省已登記的社會組織有23327個，其中社團10622個。在社會組織中，科技與研究2389個、生態環境633個、教育1018個、衛生1319個、社會服務4732個、文化2686個、體育1598個、法律361個、工商業服務3030個、宗教492個、農業及農村發展5159個、職業及從業組織2074個、其他5108個。在社團組織中，按社團的活動區域分，省級社團有1186個，占11.17%，市（州）、縣（市、區）級社團占88.83%。到2010年底，湖北省民辦非企業單位11691個，基金會47個，如圖2：

圖2：2013湖北省社會組織數量狀況①數據來源：湖北省民政廳綜合辦公室。

（一）民間組織成為推動鄉村治理外生變量

各類民間組織成為農村生態家園建設重要的社會資本。中國的農村向來是落后的代名詞，進入農村地區的資本往往投入到工業化過程之中，對于農村、農業、農民只有宏觀政策的指導，而缺少具體行動及行為方式的指導。西奧多· W·舒爾茨認為：“完全以農民世代使用的各種生產要素為基礎的農業可以稱為傳統農業”。生產方式長期沒有發生變動，基本維持簡單再生產的、長期停滯的小農經濟［3］，形成一種長期的均衡狀態，只有新的生產要素引入才能增加收入流；生產要素是收入流增加的來源，改造傳統農業就要引進現代農業生產要素，如物質資本、金融資本、技術資本、社會資本、人力資本等生計資本流入農村，才能使傳統農業得到改造，成為經濟發展的增長點。在中國內地農村這五個方面的資本投入均顯不足，湖北省谷城縣五山鎮堰河村由于北京綠十字民間環保組織的進入，獲得了新的社會資本，當地農民獲得了新的生活、生產理念，使山村發生重大變化，農村、農業、農民得到改造。

新的農村治理結構不僅僅是新房舍、新道路，更是村民區別于傳統農村的新思想、新觀念、新價值觀、新生活方式。政府與民間組織合作，普遍動員農民參與農村的生態建設。民間組織的志愿者熱愛中國的農村，將其視為希望的田野，把“三農”問題的出現視為解決農村問題的希望及起點。創造建設農村生態家園的方式，從改變農民生活習慣、行為方式著手。文明行為方式的養成是需要時間的，農民的生活是需要美麗潔凈的空間的。五山模式中在動員農民方面做到“知情、明理、參與、持續”。用農民能聽懂的語言，“讓垃圾不出村，讓污水不入河”。農民蓋房是“一張農民能看懂的圖，不靠路（邊）、不填塘、不劈山、不占田、不砍樹”。把生態和可持續發展說成是“河里有魚，樹上有鳥，地上有蟲”，讓農民聽懂，他們理解了，接受了，才知道怎么做。從垃圾分類到污水處理，到整個村莊面貌的改變。正如孟德斯鳩所說：一般來說，各族人民對于自己原有的習慣總是戀戀不舍的。用暴力取消這些習慣，對他們是悲慘的［4］。因此不去刻意改變這些習慣，而要引導他們自己去改變，激活廣大農民內在的生活興趣和生產積極性。通過現代文明生活的信息傳遞，促進農村人民生活觀念的更新，克服農村落后的信息不對稱的現狀，在全員參與的條件下，逐步實現農村社會風貌、農民精神面貌的良性改觀。解決這個問題的最直接有效的方法就是教育，通過改變觀念、改變思想、改善環境來謀求經濟的可持續發展。當農村自覺行動起來的時候，新農村新面貌也就為期不遠了。

馬克思說：時間是人類發展的空間，文明與進步是需要時間的［5］。人類社會發展的時序是：游牧社會-農耕社會-工業社會-信息化社會。農民要從農耕社會一步跨入信息社會、服務經濟，其難度可想而知。

(二)合作社成為農村治理的寶貴組織資源

農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是農村治理的寶貴組織資源。至2011年6月底，全國在工商部門登記的農民專業合作社有44萬個，平均每省1.4萬個，湖北省在工商部門登記注冊的合作社有15894個，稍高于全國平均水平，湖北省有18.04萬農戶入社。2013年3月底，嘉魚縣共注冊登記農村專業合作社194家，成員總數5300人，輻射帶動農戶2萬戶；成員出資額24723萬元，其中貨幣出資23420萬元，固定資產8900萬元，年銷售收入達3億元。合作社涉及蔬菜、水產、畜牧、林果、加工、運輸等多個主導產業和特色產業。農戶成員數在50人以上的合作社有39個①相關數據來源于：湖北省工商局網站：http://www.egs.gov.cn/zwdtsy.htm.。

恩施市農民組建了“楓香坡侗寨鄉村旅游農民專業合作社”，并成立了理事會、監事會，由理事會進行景區經營管理。組建農民專業合作社以來，社理事會向農家樂、經營服務場所收取管理費，用于景區垃圾處理、日常公共事務的支出，一定程度上平衡了老百姓的收益差距。還積極開展“十星級文明戶”“清潔家園”工程等創建活動，組織農村婦女參加“農家女”培訓，增強景區老百姓參與社會事務管理的意識和能力。村民馬蘇娥是楓香坡農民藝術團團長、楓香坡農業觀光旅游經濟合作社理事長，她領導的合作社有60戶加入，家家經營農家樂，帶領鄉親弘揚侗族飲食、歌舞、風俗文化。整個楓香坡的面貌得到極大改變，開創了集特色產業、生態休閑旅游、文化傳承為一體的楓香坡生態休閑旅游發展模式，成為全州鄉村旅游的典范，被國家旅游局命名為“全國農業旅游示范點”，被評定為國家2A級景區，2009年入選“湖北旅游名村”。由此可見社會力量協同，必須與本地特色及本地群眾的積極性相結合才能取得持久的成效。

（三）社區衛生服務機構是社區公共服務水平的體現

截至2014年底，湖北省共有醫療衛生機構36110家，其中醫院753家（綜合醫院467家，中醫院118家，專科醫院168家）；基層醫療衛生機構34467家（其中衛生院1185家、社區衛生服務機構1223家、村衛生室24936家，診所等其他基層醫療機構7123家）；專業公共衛生機構82家。城鄉基層社區衛生機構占到總醫療機構的95.4%。

四、以工業化帶動城市化的過渡型社區建設

在城鄉社區治理過程中，變數最大發展最快的是“村改居”（村民委員會改為居民委員會）的社區。全省從省會到鄉鎮都在建新的開發區，都面臨著村改居的問題。中部地區農村的城市化過程，相比沿海地區的市場推動，更多的是政府推動、投資推動。近五年來，開發區圈地運動，出現了與傳統城鄉社區不同的治理方式。

（一）還建型社區治理模式

佛祖嶺社區是武漢東湖高新區高起點規劃、高品質設計、高標準建設的大型農民還建社區，是武漢市乃至湖北省“以城市標準建農村、以市民理念育農民”的縮影，主要安置了佛祖嶺、牌樓舒、汪田、大譚等9個村的拆遷還建農戶。佛祖嶺社區總規劃占地面積70公頃、建筑面積110萬㎡，還建樓高層72棟，多層145棟，共計217棟；社區建設完成后可容納農民10000戶①數據來源于課題組實地調研的統計資料。。佛祖嶺社區最大的特點：其居民主要是過去江夏區的農民，而社區周邊均為各類新興產業的企業，工業化與城市化緊密相聯。

佛祖嶺社區的治理結構還在形成中。現在與社區同時運行的還有原村委會組建的開發公司，農民以入股的形式，保持著與舊日村莊的聯系。佛祖嶺社區的建設為富士康、中芯國際、武鍋、武重、金融港、鳳凰山產業園等省、市重大項目提供了充足的土地，也是高新區實施的一項重大“安居工程”。已有1.2萬余名農民喬遷新居。居民的社保問題得到了解決，按照失地農民社保標準實施。60歲以上男性居民和50歲以上女性居民，在政府為其補交15年養老保險之后，可以領取養老金，約每月1065元。佛祖嶺社區在開發區管委會、辦事處的正確領導下，針對群眾精神文化生活的需求，以提高群眾素質和文化生活為切入點，充分調動群眾的積極性，為群眾辦好事、辦實事，解決村民最想解決的問題，目前通過園區企業、三產服務業等多渠道安置農民就業3000人。

（二）正在形成中的城鄉一體化的新社區

在中部地區城鄉一體化進程中，政府有極大的積極性，也在很大程度上適應了廣大農民群眾快速致富的需求，許多城郊農村在數年之內就發展為新型城鎮。

豹澥鎮位于武漢市江夏區東北部，為光谷的后花園。近年來豹澥鎮借助被規劃為國家級生物科技園的契機，大力發展醫藥、科技等相關產業，不僅大大促進了自身的經濟、社會發展，還對光谷等周邊地區產生了良好的推動作用。豹澥鎮開展了大規模的還建工程，在征地過程中，曾幾次創下一周拆遷10萬方的“光谷速度”。農民對城市化抱有積極的態度，豹澥近50%的農戶被拆遷，卻沒有發生一戶上訪或群體事件。

農村的組織結構在快速發生變化。豹澥鎮原來由1個居委會和22個行政村委會組成，大部分地區為農村地區，現在合為一個街道辦事處。原來的村委會也在拆遷還建之后就地轉為居委會，成立了開發公司。還建的新社區，管理人員也多為原來的村委會管理人員。生活環境發生了重大的改變，農民住進了10-30層的電梯房，村民在三年內轉變為市民。謀生的手段發生了變化，農民享受了城市居民的社會保障，年輕人到開發區工作，年紀大的則到社區做一些輔助性的工作，如綠化保潔。新的開發公司的運行，農民社會保障資金的供應，農民生計的可持續問題都得到了妥善的解決。

（三）鄉村工業化、城市化的大舉推進

襄陽市襄城區尹集鄉位于襄陽市區西南，距市區8公里，全鄉轄7個行政村、1個居委會，3786戶，14001人。襄陽市建立了尹集城鄉一體化示范區，按照“城鄉一體、整鎮推進、產業為基、新型社區、田園新城”的方針，整合集并143個自然村灣，建設了“一主五新”（一個7平方公里的主城區，五個環繞主城區的新型農村社區）的示范區。城鄉一體化進程中的社區建設，把解決失地農民的生計問題作為工作的重中之重，同時還要改善服務，提高居民的生活質量。

尹集鄉計劃在城鄉一體化示范區大力發展優勢產業集群，支撐新型農村社區建設。打造花卉苗木大鎮，爭創省級現代林業示范區。其中“中華紫薇園”為現代林業示范區的核心區，總面積1.5萬畝，總投資28億元。計劃建成4A景區。大力發展鄉村旅游業，項目有白鷺湖國際生態體育公園、黃家灣風景區、青龍灣生態休閑旅游區、白云雅軒城市莊園、襄陽桃花源生態農莊、襄陽皇城生態園等。與此同時，還大力發展教育產業，建設教育科研新鎮。尹集鄉已經引進湖北文理學院、襄陽汽車職業技術學院等高校入駐，并已著手建設中國教育裝備產業新城。

五、實施零星社會工程推動城鄉社區治理的漸進式發展

城鄉社區治理是一個“潤物細無聲”的復雜過程，多年來地方政府組織實施了一系列的零星社會工程①零星社會工程是英國政治學家卡爾·波普爾提出來的概念，相對于目標宏大的烏托邦工程。“零星社會工程的藍圖相對而言比較簡單，它們是關于單項制的藍圖，例如關于單項制度的藍圖，例如關于健康和失業保險，或關于仲裁法庭，或者關于編制反蕭條的預算，或者是關于教育改革的藍圖。如果它們出了錯，損害不會很大，而重新調整并不是很困難。它們風險較少，正是由于這個原因，較少引起爭論。”“通過使用零星社會工程的方法，我們可以克服所有合乎情理的政治改革遇到的極其重要的現實困難，即在實施這項綱領時，運用理性，而不是運用激情和暴力。——波普爾《開放社會其及敵人》第一卷，第294頁。，逐個解決社會治理面臨的棘手問題。在湖北影響較大的有省政府發動的“萬名干部進萬村”的“三萬工程”；中央政府在地方推動的“清潔工程”；武漢市背街小巷的整治工程等。

（一）持續三年的“三萬工程”

“三萬”工程是中共湖北省委、省政府開展的以農村社區發展為中心的各級干部深入群眾，解決具體問題的活動。從2011年起，湖北省以推動干部下基層常態化、機制化為重點，一年一個主題，創造性地開展了“萬名干部進萬村入萬戶”“萬名干部進萬村挖萬塘”和“萬民干部進萬村潔萬家”活動。干部只有深入基層、深入群眾，才能真正與群眾建立魚水深情，為農村社區治理提供財力和智力資源。

（二）持續實施鄉村清潔工程，逐步改善農村社區的村容村貌

鄉村清潔工程是國務院“十一五”“十二五”期間，加快推進社會主義新農村建設的一項重要工作。該項工程緊緊圍繞社會主義新農村建設的總體要求，針對當前農村普遍存在的生活環境臟亂差、農業資源利用率低、農民生態環境保護意識弱等問題，從農業生產和農村生活兩個層面著手，大力發展農業清潔生產，合理施肥用藥，加強作物桔梗、畜禽糞便、生活垃圾和生活污水的無害化處理與資源化利用，促進農業循環經濟發展，逐步改善農業傳統生產方式和農村傳統生活環境，有效解決農村臟亂差問題，最終達到促進農民增收，提高生活質量的目的。

鄉村清潔工程是農村社區建設的重點工程，如孝感市積極響應省政府的要求，積極推動鄉村清潔工程。孝感市的鄉村清潔工程是在特定的經濟地理條件下展開的。在地理上，孝感市最大的特點是毗鄰大都市且有廣大的農村地區。小城帶大鄉，是孝感市城鄉空間比例及城鄉人口比例的基本現狀。孝感有著發展水平不同的廣大農村地區，有五分之三的人口，大約320多萬農村人口名義上長期居住在農村，城鎮人口的比重低于全國平均水平，在總人口中，城鎮人口不足40%。同時，孝感市各縣市城市化水平、與大都市的空間距離、城鄉一體化的進程都存在著很大的差異。孝感市委從實際出發，提出了“政府主導，農民主體，政策扶持，社會參與，部門服務”的工作思路，在鄉村清潔工程中，發揮各縣市的積極性，要求各地從本地實際出發，制定有特色的鄉村清潔工程實施規劃。

孝感市云夢縣“以城帶鄉，以鄉促城，城鄉聯動”的工作思路，把鄉村清潔工程變為本地城鄉一體的“清潔家園”工程，清潔家園就包括了城市農村兩個大領域。安陸市從2006年就開始推進鄉村清潔工程，從農民群眾最關心、要求最迫切、最容易見效的村鎮建設和農村環境整治入手，把握規劃編制、監管、實施三個關鍵環節，解決農村建設無序、設施落后、面貌陳舊的問題，提高農民群眾生活水平和生活質量。大悟縣的鄉村清潔工程是和脫貧工作聯系在一起的，開展村莊環境整治；重點進行“三清三整”活動，即清塘堰、清垃圾、清柴草，房屋整修、門前整理、環境整治；著力建立“戶保潔、組收集、村轉運、鎮處理”的衛生保潔機制。把鄉村清潔工程的重點放在農村綠色能源建設和小型水利工程上，在農村大力發展沼氣池，大力推進“一池三改”（建立一個沼氣池，改造廚房，改造廁所，改造豬圈）項目，下大力氣把大悟打造成為綠色能源示范縣。

（三）武漢背街小巷整治工程

針對武漢背街小巷幾千條道路坑洼不平、排水不暢、路燈不亮的情況，武漢市政府將改造泥巴路列入為民辦實事的重點工程，工程從2003年到2008年，持續進行了五年。這項惠民工程總投資8.7億元，直接惠及全市883個社區的500余萬普通居民。通過道路整治，種草植樹，美化亮化，9000多條背街小巷面貌煥然一新，在社區新點亮路燈3.65萬盞，照亮了人們回家的路；改造社區排水管網290公里，讓百姓家門口不再污水漫溢。

這些政府推動的零星社會工程關注和解決群眾最關心的問題，群眾對這些工程有較大的認同性、參與性，是改善人們生存環境的明智的方法。

六、城鄉社區治理的前景：賦予社會更多的權力

湖北社區建設事業不斷發展、經驗頻出的現實表明：群眾有建設自己美好生活的積極性和能力，關鍵是賦予社區及居民更多的權力及資源，激發民眾過健康快樂生活的志趣。傅斯年在90年前就指出：“中國有群眾而無社會”；“蓋中國人本無生活可言，更有何社會真義可說？若干惡劣習俗，若干無靈性的人生規律，桎梏行為，宰割心性，以造成所謂蚩蚩之氓；生活意趣，全無從領略”［6］。在實行市場化改革的過程中這種狀況有所改變，但未完全改觀。

(一)城鄉一體化的核心是人的城鎮化，提高人們的生活質量

城鄉一體化的目的是造福百姓和富裕農民，不能人為“造城”，而應讓農民逐步變為市民融入城鎮。新城鎮化的重點是“人”，也就是要解決“半城鎮化”的問題，實現讓進城人口市民化。完全的城鎮化，要使進城人口實現從農村到城鎮的地域轉移、從農業到非農業的職業轉換，以及從農民到市民的身份轉換。不是簡單的“遷村騰地”，為工業化騰出土地，強制農民上樓，而忽視農民的生活和生產方式；要實現由農民向市民身份的轉變，享受到市民的福利待遇，而不是“要地不要人，以犧牲農業、農民利益為代價。”

（二）從城鄉治理邏輯出發，漸進式地推進各類社區的發展

新型城鎮化應該是因地制宜、循序漸進推進城鎮化建設。從城鄉分治到城鄉合治是一個漫長的過程，應重視城市文明與鄉村文化價值和人文環境的融合。在城鎮化建設中，甚至有官員提出了“大躍進”的口號：如“不怕你做不到，就怕你想不到”“思想有多遠，你就能走多遠”。盲目縮短建設工期，社區居民住宅建設超規格、超標準；有的縣級市，居民樓層高達30層，根本沒有考慮農民的生產和生活方式。這種片面城鎮化發展的結果，造成資金、人力和物力的極大浪費，影響了城鎮化的可持續發展。城鎮化發展的制度因素并非某一單項的制度安排，而是涵蓋戶籍制度、土地制度、社會保障制度、教育制度、金融管理制度、行政管理制度等在內的一整套制度體系。

（三）城鄉一體化過程中要引導、鼓勵居民參與社區治理

在新型社區建設中，一定要堅持以人為本，讓村民、居民參與到社區建設中，傾聽他們的呼聲、回應他們的需求，真正做到讓農民滿意。不能僅把以農民為主體的口號寫在墻上，城鄉一體化必須以實現和維護農民的利益，使其真正享有與市民同樣的權利和公共服務為出發點，以達到共同富裕為歸宿。通過社區環境、衛生醫療、治安、文化教育等事項的決策，充分與社區居民的協商、溝通，征求意見，發揮居民的積極性，培養社區居民的歸屬感和滿意度；進一步將單位的服務功能向社區轉移，強化居民與社區的利益關系。推動社區居民自治。居民參與的最佳路徑當然是居民自治。政府推動城市社區建設和社區居民自治的重要目的，就是引導居民依法管理自己的事情。在協同治理中，以多中心治理觀念取代傳統府際關系的單中心的思維邏輯，建立完善的共識形成機制和暢通的溝通協調機制。通過對公民個體意志、利益、尊嚴的充分尊重，促進其坦率反思自身觀點，并不斷修正認知偏差，凝聚成科學化共識。在社區治理中，賦予人們適當的機會與平臺，通過論壇、對話、聽政、論辯等形式，集思廣益，博采眾長，就能形成科學化的協同治理之策。

社區治理是一項非常復雜、系統的工程，不是僅靠幾項運動就能完成的，需要多方主體共同努力構建社會協同、居民參與的新型城鄉社區治理體制機制、形成治理合力才能達到提高居民的幸福指數的社區治理目標。

［1］李玉潔：《黃河文明的歷史變遷·黃河流域的農耕文明》，科學出版社2010年版。

［2］羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來》，江西人民出版社2001年版。

［3］[美].舒爾茨：《改造傳統農業》梁小民譯，商務印書館2010年版。

［4］孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館2012年版。

［5］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，人民出版社1995年版。

［6］傅斯年：《中國人的德行》，中國工人出版社2012年版。

責任編輯：吳雁玲

The Logical Starting Point of Unitary Goverance: Separation Management and Merging

ZHAO Lijiang,LONG Kaibang

Through the analysis of community governance manners during the process of urbanization in Hubei Province,we propose that they are quite different from the logical starting point during the current process of urbanization:Target of urban community governance is to meet the needs of life of residents,improve their well-being index,and build a harmonious community;main objective of rural community development is to further address the problem of farmers’livelihoods,and gradually achieve the equalization of public services;during the process of urbanization in recent years,new community of“Changing Villages into Communities”,can both meet the farmers' needs of a new life in the city,such as“going into the city to enjoy”,and also solve the livelihood problems of the new citizens.Organizational resources and organizational structure of governance are different,and implement a number of piecemeal social projects,forming a variety of modes of urban and rural governance.The community gradually becomes fundamental place for citizens to accumulate the personal social capital,as well as the space for government to provide the public services.

urbanization;governance;community;divide-and-conquer;merging

C916.2

A

2095-5103（2016）04-0055-（11）

國家社科基金項目“城鄉一體化進程中公民參與社區治理樣態及規則研究”（項目編號：13BZZ037）的階段性成果。

趙麗江，中南財經政法大學公共管理學院；湖北武漢430073；Email:zhaolijiang3636@yahoo.com.cn。龍開榜,中南財經政法大學公共管理學院；湖北武漢430073；Email:longkb15172459197@163.com。