重大工程項目建設中公眾的風險感知分析
——以寧波PX項目為例

武朝陽 劉瑩瑩

重大工程項目建設中公眾的風險感知分析
——以寧波PX項目為例

武朝陽 劉瑩瑩

近年來，因重大工程項目實施而引發的群體性事件已經成為制約地方經濟良性發展和社會和諧穩定的新問題。為了從源頭上預防和化解社會穩定風險，各地已經相繼建立了重大項目社會穩定風險評估機制。然而，在目前風險評估的研究與實踐中，其關注點主要集中在技術型的、易被觀察到的外在風險上，而較少關注公眾主觀層面上的風險感知。實際上，不同主體對于項目潛在利益與潛在風險的差異化感知往往是誘發此類事件的心理根源。本文將基于風險感知理論，以寧波PX項目為例對重大項目建設過程中公眾的風險感知狀況展開深入分析，并就如何加強和完善地方政府風險治理與社會穩定風險評估展開討論。

風險感知；利益沖突；社會穩定；風險評估

一、引言

上世紀80年代，德國著名社會學家烏爾里?！へ惪司吞岢觥帮L險社會”的概念，并構建了風險社會的理論體系。貝克認為，當今人類已進入高風險社會，人們所面對的社會風險既包括傳統的自然風險，也包括伴隨技術進步而產生的生態危機、核危機、金融風險等，而工業化正是上述眾多現代社會風險的根源。[1]當今，我國的現代化進程正處在這樣一個高風險社會的背景之下。一方面，改革開放以來，我國的經濟水平得到了前所未有的發展，人民的生活水平也得到了極大的提升；另一方面，伴隨著社會轉型的推進，社會隱性矛盾不斷積累并逐漸顯性化。貧富差距拉大、社會階層斷裂、社會流動阻塞、公共服務短缺、社會發展滯后于經濟改革等問題已經成為“典型的社會風險外殼”，[2]其中，“地方政府與普通民眾之間、貧富群體之間的利益沖突”則被認為是多數社會風險的重要源頭。[3]公共安全、食品安全、環境污染、強制拆遷等等，都已成為影響我國經濟社會和諧穩定的重要因素。

其中，因重大項目實施而引發的群體性事件已經成為制約地方經濟良性發展和社會和諧穩定的新問題。在重大項目實施過程中，社會風險的源頭在于政策系統環境帶來的沖突性：項目相關主體對于項目風險的感知往往存在差異，為了在項目實施過程中實現自身風險的最小化和利益的最大化，不同主體就可能采取支持、反對、抗議等風險應對行為，進而導致社會穩定風險的積聚和爆發。由此可見，要想及時有效地預防和化解社會穩定風險，就需要首先準確把握各主體的風險感知和利益訴求，并努力彌合他們之間的“利益-風險”感知差異。

實踐表明，由于公眾感知到的風險水平不同及對風險偏好的差異，再加上公眾相關知識的有限性及心理因素的作用，使得公眾對于重大項目實施中給自身帶來的風險往往產生恐懼心理，進而影響到人們的行為，這也成為影響社會穩定風險產生的重要潛在根源。在此背景之下，弄清楚公眾的風險感知水平，找出影響公眾風險感知及其風險行為的根本原因，并制訂出相關對策，對于保持經濟社會的健康穩定發展具有重大的戰略意義。

二、相關研究綜述

（一）風險的多維定義與風險感知的提出

在社會科學領域，目前有兩種關于風險的定義方法：一種是涉及人類價值（包括人類自身）的某些情景或者事件處于危險之中，同時結果存在不確定性；另一種是關注于人們認為的某些事件或活動可能帶來的不確定性后果。

Aven與Renn認為，風險是人們感知到的關于某項活動的結果的不確定性和可能帶來的嚴重后果。[4]國際標準化組織在其發布的《風險管理——原則和指導方針》（ISO/FDIS31000: 2009）中指出：風險就是未來的不確定性對實現個體或組織目標的影響，而這種影響通常與預期目標存在（積極的或消極的）偏差，由此風險往往被描述為潛在的事件與后果，或是二者的組合表現，即事件后果（包括環境變化）發生可能性的概率。在國內學者的相關研究中，童星和張海波從災害、風險與危機三個核心概念入手提出了災害管理分析框架，并指出風險是釀就災害、引發危機的潛在性原因。[5]伍麟認為可從三個維度去理解風險：一是在時間維度上指向未來，如概率或預期值，風險針對的是可預見的、可能會發生的事；二是在結果維度上指向消極，如后果與不確定性；三是在行為維度上指向情景，如人的現實性活動，風險是建構在人類實踐活動的過程中進行考察的。[6]

由此可見，風險的本質就是對于未來的不確定性，而這種不確定性則是相對于人們的主觀感知而言的。風險一方面是客觀存在的威脅，關系著人類生命財產、生活環境以及其他物質環境信息的得失與變遷，甚至關系到社會價值建構的變遷與混亂；[7]而另一方面，風險又是人們基于社會文化與生活經驗的感性認知，蘊含著個體對風險轉化成現實可能性的主觀推測，也蘊含著個體對風險結果的主觀理解與界定，[8]事物風險的可接受性不僅與事物本身的收益有關，更與人們的主觀感知尺度有關[9]。

在國外，隨著新技術的發展，傳統技術導向的風險評估日益面臨著無法真實描述新生風險的批評和挑戰，在此背景下，關于風險感知的研究便應運而生。根據Baird和Thomas的定義，風險感知就是個體對所面臨環境風險的一種主觀評價，即個體對環境未知性的主觀認知幾率與水平。[10]Raymond Bauer于1960年在研究消費者的消費行為時，最早從心理學的視角提出了風險感知的概念。他認為消費者在購買商品時由于難以預料所購買物品的使用效果，因此其購買行為實際上也是某種風險承擔行為。[11]在此基礎上，Nena Lim在研究消費者的風險感知時，將已有研究中涉及到的感知風險維度進行了系統梳理（如表1所示）。

表1：感知風險的維度[12]

時間提出者1995 1996 1996感知風險的維度經濟風險、功能風險、社會風險、身體風險、心理風險、時間風險經濟風險、功能風險（非常重要）、社會風險、個人風險、隱私風險經濟風險、功能風險1997經濟風險（非常重要）1999經濟風險（非常重要）、隱私風險1999 1999 Darley&Smith Jarvenpaa& Todd VandenPoel &Leunis Fram&Grady Graphic,Visualization&Usability Center Korgaonkar& Wolin Vellido et al. 2000 Cheung and Lee經濟風險（非常重要）、隱私風險（非常重要）經濟風險（非常重要）、功能風險（非常重要）經濟風險2000 Nyshadham 隱私風險（非常重要）2000 Tan&Toe 隱私風險（非常重要）

（二）風險感知的影響因素與不同主體的風險感知差異

在國外，學者們已經從不同角度對影響風險感知的因素進行了探索。例如，Cox發現，人們的風險感知與其基于風險的收益、主觀心理等因素密切相關。[13]Starr也指出，人們對于風險的態度不僅與收益的水平有關，更與他們的主觀評價（如自愿性等）有關。[14]Flynn等學者提出，種族與性別在很大程度上影響著人們的風險感知。[15]在有關香港公眾環境風險感知的研究中，Julian與Julia發現“已知且恐懼風險”與“可控風險”是影響公眾風險感知的主要因素。[16]時勘等學者在關于SARS事件的研究中，通過結構模型的建構和分析發現，負性信息、不熟悉感、難以控制感更容易引起民眾的高風險評價。[17]蘇筠等基于對長江流域居民的水災認知狀況的調查，指出公眾對于水災的風險感知受到個體經驗的顯著影響。[18]對此，Willis等學者在其研究中指出，不同的研究關注點對于綜合層面與個體層面的風險感知研究各有其指導意義。[19]

綜上可見，由于性別、種族、個體經驗、風險偏好等方面的差異，不同主體對于同一事物的風險感知往往存在著分歧。正如Jones等學者所指出的那樣，“社會科學領域對風險認知和風險傳播的大量研究是由外行人和專家的風險評估之間的懸殊差別引起的。有關風險的爭論往往是和公眾對官方認為影響很小的風險的‘過度反應’相聯系的”。[20]黃杰等學者發現，在我國近年來發生的數起環境群體性事件中也存在著類似的“悖論”：由于風險感知的差異，地方政府（有時包括企業）眼中的“好項目”往往得不到當地民眾的認可，反而可能因為種種原因導致官民對立、社會風險放大和暴力群體性事件的發生。[21]Slovic認為，風險感知是由情景與個體兩個因素共同決定的，同一主體對于不同事物的風險感知可以通過風險感知地圖（如下圖1所示）來揭示，而不同主體之間的風險偏好則可以通過心理測量量表來測量。[22]

圖1：Slovic的風險感知地圖

（三）重大項目社會穩定風險評估領域的風險感知研究

在重大決策社會穩定風險評估（以下簡稱“穩評”）中，重大項目指的是“直接關系著人民群眾的切身利益且涉及面廣、容易引發社會穩定問題的重大決策事項，包括涉及征地拆遷、農民負擔、國有企業改制、環境影響、社會保障、公益事業等方面的重大工程項目建設”。[23]與一般的決策事項相比，重大項目的建設往往同時面臨著生態、環境、技術、社會、文化等多重風險，既會帶來利益格局的重組，還將涉及不同主體間風險分配關系的調整。黃杰等學者指出，風險感知會對個體或群體的行為產生直接影響，不同主體間的風險感知差異正是許多群體性事件爆發的心理根源。然而，當前各地的重大項目穩評往往更偏重于對技術、環境風險的評估，而忽視了對利益相關者的風險感知及其差異性的評估。[24]在胡象明和王鋒提出的社會穩定風險評估分析框架中，也將個體的風險感知作為引發社會抗議的心理根源，并認為當個體的風險感知在更大群體中得到傳播和認同時就形成了公眾群體的風險感知，而當公眾感知到的風險傷害大大超過風險收益時就會爆發社會抗議。[25]由此可見，風險感知的相關研究對于推進重大項目穩評、進而從源頭上預防和化解社會穩定風險有著重要的指導意義，不同利益主體、尤其是公眾的風險感知水平應作為風險決策與管理的重要根據。

綜上所述，風險感知意在描述人們對于某項事物所可能帶來的潛在負面影響的主觀心理感受，并受到自身心理及經驗知識的重要影響，不同主體的風險感知將最終影響其策略選擇與行為動向。有關風險感知影響因素與心理測量的研究為重大項目穩評中公眾風險感知的實證分析提供了可能，同時也為風險感知研究向社會穩定風險評估與治理領域的引入及應用提供了條件、可能與支持。以下，本文將以2012年浙江寧波民眾反PX事件為例，對重大項目建設過程中公眾的風險感知進行分析。

三、寧波PX項目中公眾的風險感知分析

寧波PX項目是十二五期間國家級的重點建設項目，也是中石化戰略擴張的重大項目，其總投資額為558.7億元，預計年產煉油1500萬噸、乙烯120萬噸。此項目若得以成功實施，將使寧波市的煉化產能得到大幅提升，創造1000億/年GDP以上的工業產值，并對其經濟發展、能源儲備、工業生產及當地民眾的日常生活帶來深遠的影響。

2012年10月22-25日，寧波市反對PX項目的抗議活動引起了社會各界的廣泛關注，成為近年來繼廈門、大連之后第三起大規模反PX事件。而這一事件的源起早在2008年，在此期間，圍繞PX項目的風險問題，地方政府、項目企業與附近公眾展開了激烈的爭議。詳細的事件始末如表2所示。

（一）事件經過

表2：事件經過[26][27][28]

時間2012.10.28 2012.10.29事件進展寧波市對外宣布：堅決不上PX項目，中石化鎮海煉化一體化項目前期工作停止推進，再作科學論證。寧波市政府舉行新聞發布會，宣布公安機關扣留51人，其中13人被依法采取強制措施；同時，寧波市市委、市政府召開領導干部會議，稱公民聚集影響社會穩定，干部需到基層去維穩。

圖2清晰地表明，目前主要的PX產能的分布區域?？梢钥闯?，目前華東沿海地區的PX年產能達到435.5萬噸，占到全國產量的一半以上。這也可能是當地居民對該類項目產生擔憂的重要原因。

圖2：國內PX產能分布情況[29]

（二）事件評述

1.寧波PX事件的典型性

選擇寧波PX事件作為本研究的對象樣本，其典型性主要表現在：①寧波PX項目在事件發生前已經通過了國家發改委的立項和環保部的環評，屬于國家級重大建設項目，具有典型的代表性；②在該事件發生之前，我國已經發生數起類似事件，如2007年廈門反PX事件及2011年大連反PX事件，而這些項目最終也都未能在當地成功實施，這進一步表明了本案例的典型性；③該事件至少涉及了五千人，并最終導致51人被扣留、13人被采取強制措施，并受到上級政府，乃至全國各地、社會各界、各大媒體和網絡社區的高度關注，與此相關的新聞報道、官方聲明、網絡留言等信息十分豐富，故而本案例具有較強的代表性和可操作性。

2.公眾的風險感知狀況

媒體在整個事件的發展過程中起著主要的信息傳遞與擴散作用，極大影響著人們對風險的心理認知。10月22日，寧波鎮海一體化項目所在地周圍村民的上訪情況開始被《寧波日報》等當地媒體關注與報道，這也開始引起當地居民的關注并觸動著他們敏感的神經。10月24、25日，鎮海的群體上訪事件分別被人民網、新華網報道，迅速引起了網絡等媒體一百多次的轉載，使得該事件開始在全國范圍內迅速傳播與擴散，擴大了其全國性的影響，并成為繼廈門PX事件、大連PX事件之后的又一熱點話題。該項目所帶來的風險沖突也不斷顯現與升級?！稒z察日報》《法制日報》、中新網、光明網等知名媒體也對這一事件進行了深入的調查、評論與反思。

表3：媒體的重要報道與評論

時間來源主要報道與評論2012.10.28贊賞寧波放棄PX——避免了自我毀滅！中華論壇2012.10.28寧波鎮海群體事件，因民眾難有渠道了解。新網2012.10.28對寧波PX項目的冷思考，其實不必過于反對。溫州網論壇2012.10.28王輝忠、劉奇召開座談會，要求面對面傾聽群眾意見心聲。威海新聞網2012.10.28寧波市政府就廣泛征求群眾意見、共同維護社會穩定作出進一步部署。寧波日報2012.10.29寧波PX項目，決策科學化不能取代民主化、合法性。中新網2012.10.29專家：叫停PX具借鑒意義，科學論證應兼顧技術與社會。西部網2012.10.29戰略網寧波PX項目靠街頭群眾抗議解決，中國輸了。2012.10.29光明網由寧波PX項目堅決不上看民主。2012.10.29寧波停建PX是理性向愚昧的屈服。夢溪論壇2012.10.29寧波警方稱女大學生死亡為謠言，謠言者已查獲。新浪新聞2012.10.29經濟發展也要顧及環境。中青網2012.10.29微博成為信息傳播的重要工具，網民指責政府決策不公開透明，未能充分聽取民意，政務微博也成為擺設。人民網2012.10.29堅決不上PX項目充分體現民意。寧波日報2012.10.29權力與幸福論壇2012.10.29胡象明論“PX事件”：寧波鎮海PX群體事件，為什么同樣的故事會反復上演。專家：叫停PX具借鑒意義，科學論證應兼顧技術與社會。國際在線2012.10.29環球時報2012.10.30新京報2012.10.30寧波停上PX項目，街頭裁決非長久計。PX之所以“敏感”，在于官民之間的信任缺失，以及民眾知情權和參與權沒有得到應有的保障。寧波PX項目遭反對，中國特色“鄰避運動”的結果。雅虎網

時間主要報道與評論來源2012.10.30財訊網2012.10.30中國能源網2012.10.30 2012.10.30河北新聞網PX項目并不如民眾想象的那么可怕，地方政府應制定合理政策。PX的詛咒——從廈門到大連，從什邡到寧波，環境保護與經濟發展有時有矛盾，公民權益與政府目標有時也有矛盾。李煒：重大項目不僅僅是跑項目，更要跑群眾的基礎。鎮海區政府表示，網上對煉化一體化項目可能影響環境質量的議論較多，希望廣大網民理性表達。2012.11.1從寧波PX事件看規劃的公眾參與。鳳凰網評論鳳凰網2012.11.1寧波鎮海PX群體事件：是否成為中國解決鄰避事件的一種模式？這是無效益的解決方式，更是一種負效益的解決問題方式。權力與幸福論壇2012.11.3國內要聞2012.11.3中國經營報2012.11.12新浪湖北資訊2012.11.15和訊新聞2012.11.20鳳凰網2012.11.29和訊網2012.12.24寧波PX群體事件調查：無合法疏導途徑最可怕。PX項目似乎成了中國的魔咒，凡要上馬PX項目都會引起當地人的群起反對和輿論的硝煙四起。寧波市民反對PX始末：附近村莊長期受化工之害。蔡成平：日本為何能推進PX建設，企業通過與附近居民良性溝通來確保信息公開透明才是關鍵。李鐵：政府應從寧波PX事件吸取教訓，增加決策透明度。寧波PX項目論證好幾年，但民眾都不了解PX，也不知其會帶來什么。化工廠的建立關鍵在如何降低建成后的風險。專家稱PX項目被妖魔化，信息不公開引發民眾恐慌。新京報2012.12.26中廣網PX項目屢屢被抵制，葉檀：信息不透明導致群體恐慌。2013.1.31中新網2013.2.20浙江省“兩會”期間，多名官員呼吁社會對PX去“妖魔化”。寧波PX風波仍舊循著大連PX、什邡鉬銅、啟東排污事件發生、發展、結束的模式。大型重化工項目若遭民意反對，事件升級，地方政府就會妥協，項目下馬或暫時終止。漢豐網

各媒體的關注、評論與報道在一定程度上反映了公眾的關注情況。從以上各主要媒體的報道評論可看出，10月22日到24日，事件主要是由PX項目所在地周圍村民的上訪事件引起的。其中10月24日，新華網、人民網對寧波PX事件的報道引發網絡媒體一百多次的轉載，并提升了網絡微博的關注度；10月25日到27日，雖有聲音出來為PX辟謠，但多數媒體的關注點仍集中在PX項目及其環境污染風險的報道與評論上。27日，搜狐財經指出，寧波PX項目曾被稱為“斷子絕孫工程”；新浪新聞則稱，寧波政府要求主動回應居民的合理訴求。10月28日到31日，媒體的評論主要集中于對寧波政府放棄PX項目的贊同與支持，對政府決策中透明度、民主化與公眾參與的討論與反思，以及對地方政府管理理念與管理方法策略的批評與思考。28日，娛樂明星陳坤為寧波祈禱的消息被網友轉發評論3萬余次；知名網友“作業本”的長微博也被轉發評論3萬多次，這都使得網絡微博的關注度迅速提升。29日，中新網指出，決策科學化不能取代民主化、合法性；人民網評論認為，微博成為信息傳播的重要工具，未能充分聽取民意，政務微博也成為擺設。30日，財訊網指出，發展經濟不能忘記民生二字，PX項目并不如民眾想象的那么可怕，但地方政府應制定合理政策；鳳凰網評論引用李煒的評論認為，重大項目不僅僅是跑項目，更要跑群眾的基礎；《檢察日報》則認為，寧波市叫停PX項目的決定彰顯了正確的政績觀。11月1日之后，網絡、媒體的評論主要集中于對事件的反思及經驗教訓的總結。權力與幸福論壇中胡象明認為，寧波PX事件中政府解決問題的方式是無效益的解決方式，更是一種負效益的解決問題方式。

正如圖3所示，寧波PX事件發生后迅速受到了網絡等媒體的極大關注，項目相關的風險信息迅速得到擴散，公眾的風險感知水平也隨之提升。雖然群體聚集發生后，寧波市政府就通過“寧波發布”與“寧波公安”的微博平臺分別連續發布了16條與11條微博信息來勸導公眾合法理性地表達訴求、積極傳遞官方態度與措施，但是此舉卻使得公眾更加確信項目風險的存在，并促使公眾的風險感知不斷升級。28日，“寧波發布”明確發表“堅決不上PX項目”的消息，該消息迅速被網絡等媒體轉發與評論超過11萬次。至此，網絡輿情才漸趨平和。

圖3：寧波PX事件輿論關注度走勢（單位：篇）[30]

網絡觀點在很大程度上影響著輿論的走勢以及人們的風險感知與行為傾向，并進而影響現實社會中沖突事件的發展趨勢。通過對10月22日到10月31日間網絡觀點的抽樣調查（如圖4所示），可以發現，31%的觀點反對化工項目開發，認為寧波的環境惡化主要是由化工企業造成的；27%的觀點要求問責相關官員，認為寧波PX項目的倉促上馬必然是以權謀私的結果；18%的觀點認為政府的決策機制需要完善，應該征求民意特別是利益相關方的意見，溝通工作的失敗導致了矛盾的激化；15%的觀點認為政府公信力受損；其他的觀點則集中于公眾參與決策機制的建立、發展綠色經濟等方面。這些網絡觀點在很大程度上推動著事件的發展及公眾群體行為的選擇。

圖4：寧波PX事件中網絡觀點傾向性分析[30]

3.風險的社會放大

本案例中，作為利益相關的三大主體，當地公眾與地方政府、項目企業（即中石化）對于PX項目的風險感知存在明顯的差別。當地公眾感知到的風險主要是環境和健康方面的風險以及由于居住環境的惡化而導致經濟利益損失的風險。對此，地方政府和中石化則認為PX項目的實施不僅不會導致環境惡化，反而會通過資金、技術的投入提高當地治理環境污染的能力，解決一些環境歷史問題，改善當地的生態環境，同時促進當地經濟發展。對于地方政府而言，其感知到的風險主要來自社會穩定層面——擔心當地民眾會效仿廈門PX事件中的舉動，進而發生群體性事件；而中石化感知到的風險則主要是經濟損失方面的風險。

在整個事件中，三方主體間的風險溝通是失敗的，這直接導致了公眾風險感知的不斷升級：

（1）公信力缺失

風險溝通體現了各相關主體期望營造出積極有利的社會關系，其基礎便是信任。吉登斯曾探討了信任與風險間的關系，指出信任往往可以避免一定的行動方式所帶來的潛在危險，或將危險控制到最低的程度。[31]在此案例中，地方政府公信力缺失原因可概括為：第一，信息發布不及時，缺乏透明度；第二，此前廈門、大連等地的PX事件所導致的污名化效應。

（2）政府本位的風險溝通

風險溝通的目的是要彌合不同主體之間的風險感知差異、進而預防和化解社會沖突，而要實現有效的風險溝通，最好方式就是讓公眾參與到項目風險的定義和建構過程中，并逐漸建立其多方主體的信任關系。然而，在此案例中，地方政府的溝通僅止步于簡單的信息發布與反饋，顯然無法滿足公眾訴求表達和協商對話的需求，出于無奈，公眾只能尋求政府規則以外的方式來表達自身訴求。由此可見，寧波PX事件中地方政府風險溝通的失敗，其根源就在于長期的政府本位思想。在政府本位的影響下，風險溝通往往只“溝”不“通”，淪為地方政府的一言堂。

4.對于公眾風險感知的評估

公眾對于項目風險的感知至關重要，其感知水平的高低直接影響著公眾的行為選擇，因此應該將公眾的風險感知作為風險評估及風險治理的重要依據。風險評估是風險識別、分析與評價的全部過程。而重大項目穩評實際上是對于人們的主觀層面的風險感知的評估。在國際風險治理理事會（International Risk Governance Council，以下簡稱“IRGC”）提出的風險治理框架中，風險評估被分為“科學風險評估”（Scientific Risk Assessment）與“關注評估”（Concern Assessment）兩類。其中，“關注評估”所聚焦的就是對利益相關者、個體、群體或不同文化背景下的風險后果感知，這一階段需要解決的主要問題包括：①公眾的關注和看法是什么？②風險的社會反應有哪些？是否會發生政治動員和潛在沖突？③現有的機構、政府結構和媒體在定義公眾關注方面有怎樣的作用？④風險管理者是否可能面對由利益主體的不同目的與價值觀或者關于利益與風險的不平等分配而引起的爭議的反應？通過對風險感知的研究和跨學科風險分析，實現不同利益相關主體間利害關系的評估，進而補充風險估算的結果?！瓣P注評估”將社會科學領域的專家與風險關注的社會公眾都包含進來，評估的實現愈加強調運用調查方法、計量經濟分析及邀請利益相關主體參加聽證會等方式。[32]

根據調查材料和相關報道可知，寧波PX項目在實施之前已經通過了發改委的立項評估和環保部的環境評估。但是，這些都屬于技術層面上的“科學風險評估”，只能在一定程度上證明該項目的技術可行性，即項目的潛在技術風險在可接受范圍之內，卻無法對公眾感知到的風險水平進行有效評估，而這也恰恰是引發此次事件的重要風險源。

經過中央相關部門的一系列評估后，寧波市及鎮海區政府的維穩部門也對該項目進行了社會穩定性評估，發現項目潛在的社會穩定風險因素主要包括拆遷問題、PX的污名化所造成的負面影響等，并對當地政府進行了提醒。但是，當地政府卻認為，既然該項目已經通過了環保部的環境評估，那么就不會對本地造成嚴重污染，況且這一項目建成后將極大地促進本地的經濟發展及居民生活水平的提高。盡管如此，為了穩健起見，當地政府還是制定了群眾環境評估方案。但是，出于種種原因，這一方案的落實卻被一再推遲，直到群體性沖突發生之時，群眾環境評估也未能實施。這就充分說明了地方政府對于公眾風險感知的態度，以及作為地方政府附屬部門的維穩機構其地位的尷尬與工作的局限，同時也充分凸顯了公眾“關注評估”的重要性。

（三）結論

公眾的風險感知狀況實際上可以通過前期的風險評估來測量與識別。通過對項目中各利益相關主體所感知到的風險程度及各主體所能接受的風險水平的識別、調查研究與預測，進而得出社會的風險感知水平。而這一水平的高低將影響風險向沖突的轉化，是社會風險治理的主要依據。通過以上的分析可以看到，寧波PX項目在前期的風險評估中存在諸多問題。

首先，在公眾參與方面，缺少公眾早期的、持續的參與，風險溝通不暢。在項目實施前期，政府強調的是權威性控制與專家決策，其風險管理的著眼點在于技術層面的風險控制，旨在使當地群眾免于技術性的風險危害，但卻忽視了人們主觀層面上因對未來風險的恐懼而產生的社會風險，甚至以維護社會穩定為由隱瞞、封鎖信息。殊不知，隨著人們知識結構的不斷完善與相關知識儲備的增長，公眾對安全、健康、環保等問題越來越關注，相關的信息需求也越來越高，再加上媒體與網絡的傳播與動員，政府的信息封鎖只能適得其反，造成風險的社會放大，進一步加劇公眾對于高風險的感知，甚至在恐懼心理的推動下采取過激行為。

其次，在風險評估方面，地方政府對于公眾的風險感知、以及公眾與政府之間的“利益-風險”感知差異并沒有引起足夠重視，也由此錯失了風險預防與化解的最佳時期。根據前文的分析可見，對于寧波PX項目，地方政府、中石化與當地公眾這三大利益相關主體所感知到的潛在利益與潛在風險是存在顯著差異的。并且，為了尋求自身利益的最大化，三大主體圍繞著環境風險、利益補償等問題展開了持續的互動與博弈。作為項目實施的支持方，地方政府與中石化始終未能對可能引發的社會風險給予充分重視，也未能與當地公眾進行實時有效的風險溝通，以致風險不斷積聚、最終釀成沖突事件。而其他的利益相關各方則都在以環保、健康為旗幟堅持反對該項目的建設。

四、結論和討論

風險感知嚴重影響著人們的行為選擇。在高風險感知之下，人們往往通過讓步、回避、爭斗等行為[24]來緩解心理上的不安與恐懼。在重大項目建設過程中，不了解、恐懼、負面經驗等心理因素都對公眾的風險感知有著不同程度的影響，而風險的社會放大機制則進一步加劇了這種影響，促使公眾風險感知水平的提升和行為選擇的激進化，最終就很可能誘發群體沖突，影響社會穩定。因此，要引導人們形成科學的風險認知，彌合不同主體之間的風險感知差異，進而維護社會穩定，就需要充分關注公眾的風險感知狀況，并對其進行科學評估。

第一，充分重視項目建設前公眾的風險感知狀況，將影響公眾風險感知的各項特征納入重大項目穩評的指標體系。公眾對于項目風險的感知受到各種心理因素的影響。要緩解人們的高風險感知，政府不僅要對項目本身的技術風險進行嚴格把關，還要在項目實施前通過科學的風險評估，充分掌握影響人們風險感知狀況的主要因素，并對這些因素的重要程度進行歸類、分析、判斷與排序。通過這些工作與程序，政府可以充分掌握影響人們風險感知的主要因素及各自的重要程度。也只有做好了以上工作，政府才可以根據不同的情況制訂針對性的風險預防與化解措施，實現社會穩定風險的源頭治理。

公眾的風險感知雖然是一種主觀層面上的知覺，但始終是以客觀因素和相關風險信息為基礎的，因而具有相對穩定性和可測量性。通過對重大項目建設過程中公眾風險感知的測量與梳理，可以對公眾存在憂慮的風險點有哪些、程度如何，與政府和企業的預期目標是否一致，風險感知有無差異、差異程度如何等進行有效把握和判斷，進而避免由于風險信息不對稱造成的誤解。在重大項目穩評指標體系的設計中，也應合理納入有關公眾風險感知水平的測度。據此，項目所在地政府才可以對附近公眾的態度、行為傾向及可能存在的社會穩定隱患進行預先研判，進而提前擬定有效的風險預警與應對方案，將風險化解在萌芽狀態。

第二，推動公眾有效參與風險評估，促進公眾的風險感知回歸合理軌道。在重大項目建設過程中，公眾的高風險感知很大程度上與地方政府的封閉式決策密切相關。公眾一旦被排除在項目評估與決策程序之外，就會產生被蒙在鼓里的恐慌感和不信任感，從而更加傾向于高風險的判斷。加上PX項目本身在環境、健康方面影響的不確定性，如果不能通過充分的溝通、參與使其了解項目在環境保護、安全監測等方面的技術水準與應急方案，就很難真正消除公眾的隱憂。因此，作為項目風險的主要承擔者，公眾必須成為重大項目風險評估的主體之一，其知情權、參與權和監督權必須得到有效保障。

重大項目的風險評估是對擬建項目的綜合評判和系統審視。對于重大項目風險評估的參與，可以促進公眾對于擬建項目及其潛在風險形成科學的認識，了解項目可能帶來的潛在風險后果與有效的防護措施，進而形成合理的風險感知與判斷，使得那些關于項目風險及危害的各種夸大言辭與謠言不攻自破，避免風險的社會放大。因此，在重大項目實施前，政府及企業在項目的風險評估過程中應當把項目的科學依據、其可能帶來的各種風險與危害、以往相似項目的情況等詳細數據與信息告知公眾。同時，把這些信息的內涵與意義客觀真實地解釋給公眾，與公眾進行坦誠有效的信息交流。這是促使公眾的風險感知回歸到合理的軌道及進行有效的風險評估的必要前提。而在公眾參與程序和過程方面，則應保障公眾能夠全程參與評估，即在評估的各個階段都應有公眾的參與，同時應合理采納參與公眾的意見。對于出現的矛盾與分歧，應積極溝通解決，從而最大限度地保障評估的有效性與合理性。

第三，依據風險評估結果制訂風險預防與應急救援方案，重建政府信任，緩解公眾的憂慮性感知。對于公眾風險感知的評估可以有效地把握公眾的風險感知狀況及造成其心理負擔與擔憂的主要因素?；诖说胤秸涂梢杂嗅槍π缘刂朴啿⑼晟骑L險預防與應急救援方案，使得公眾對于所面臨的風險有所憑借與依賴，以此來緩解公眾的心理負擔與壓力，從而促使其風險感知歸于合理。風險預防措施與應急救助措施主要指風險轉化為實際危害之前的預防與防范措施，以及危害發生之時的應急保障措施與危害發生之后的防護與救援措施。在重大項目建設中，人們之所以感到恐懼，還有一個重要原因就是政府和企業的相關防范與保障措施還不完善，致使公眾在重大項目建設過程中缺乏安全感，既擔心項目的日常運作沒有可靠的風險防范措施，也害怕在受到危害之后得不到實時的救助。因此，政府有必要進一步完善相關的風險預防與應急救援機制，使公眾無風險之懼，更無后顧之憂。

實際上，公眾對于項目風險的憂慮也反映出了其對地方政府風險治理能力的信心不足。許多風險事件的引發，在很大程度上就源于政府決策的不透明、對公眾利益的無視、以及風險沖突發生后的不負責。而公眾對于政府機構的信任是非常脆弱的，且具有易損害而難恢復的特點。因此，建立科學完善的風險預防與應急救援機制也是重塑政府信任、促進政府與公眾之間良性互動的現實需要。

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責任編輯：宋瀟

Public Risk Perception Analysis of in Construction of Major Projects: Using PX Project in Ningbo as an Example

WU Zhaoyang,LIU Yingying

In recent years,mass incidents caused by the construction of major projects have become a new problem to the economic development and social stability of local governments.In order to prevent and dissolve social stability risks from the source,many districts have successively set up the mechanism of major projects social stability risk assessment.However,in the current research and practice,people usually pay more attention on technological risks which are easier to be observed while overlook the public risk perception.In fact,the mass incidents of this kind are largely rooted in benefit and risk perception from different stakeholders.Thus,based on the theory of risk perception,this article takes the PX project in Ningbo as an example to analyze public risk perception in the process of major project construction.Questions on how to strengthen and improve the risk governance and social stability risk assessment of local government are also discussed in this paper.

risk perception;conflict of interest;social stability;risk assessment

D630

A

2095-5103（2016）04-0042-（13）

武朝陽，西安市工業與信息化委員會，西安交通大學公共政策與管理學院；陜西西安710007；Email：lxtxjzbg@163.com。劉瑩瑩，西安交通大學公共政策與管理學院，陜西西安710049；Email：yyl_xjtu@126.com。