城市融入：促進(jìn)農(nóng)民工市民化的社區(qū)治理創(chuàng)新研究
——以浙江省Z社區(qū)為例

冷向明 徐元元

城市融入：促進(jìn)農(nóng)民工市民化的社區(qū)治理創(chuàng)新研究
——以浙江省Z社區(qū)為例

冷向明 徐元元

社區(qū)治理是國家治理的基層單元，是促進(jìn)農(nóng)民工融入城市的重要載體和有效手段。本文以浙江省Z社區(qū)為案例，剖析了農(nóng)民工社區(qū)治理的主體、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、存在問題及其原因，分析表明，縣政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、農(nóng)民工服務(wù)站和農(nóng)民工黨支部等主體形成了“政府主導(dǎo)、社區(qū)運(yùn)作、居委會(huì)引領(lǐng)、各方參與”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式，其治理機(jī)制體現(xiàn)為有效的精英領(lǐng)導(dǎo)、廣泛的社區(qū)互動(dòng)、積極的上下聯(lián)動(dòng)。與此同時(shí)，農(nóng)民工社區(qū)治理也存在社區(qū)組織和制度“空殼化”、社區(qū)資源分配“區(qū)隔化”、公民權(quán)利“差序化”、社區(qū)互動(dòng)“往而不深”等問題，壓力體制下的政績(jī)?nèi)∠颉⒆陨隙碌呐嘤绞健⒉町惢馁Y源稟賦以及社區(qū)治理能力的局限性則是出現(xiàn)這些問題的主要原因。農(nóng)民工社區(qū)治理實(shí)踐以及后續(xù)理論研究的重要著力點(diǎn)是，深化戶籍制度改革、加強(qiáng)組織建設(shè)、增進(jìn)社區(qū)互動(dòng)、增強(qiáng)社區(qū)資源動(dòng)員能力與完善社區(qū)公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的制度、權(quán)利、組織、政治、社會(huì)與文化等各個(gè)方面的融入。

農(nóng)民工；城市融入；社區(qū)治理

農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心問題。長(zhǎng)期以來，城市社會(huì)對(duì)農(nóng)民工“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)排斥”的格局，使得農(nóng)民工的城市融入問題日益凸顯。“社區(qū)是正式制度與非正式制度之間演變的轉(zhuǎn)換區(qū)域，是農(nóng)民工城市融入的社會(huì)化組織載體”，農(nóng)民工融入社區(qū)便融入了城市。社區(qū)治理是國家治理的基層單元，是促進(jìn)農(nóng)民工融入城市的重要載體和有效手段。當(dāng)前，農(nóng)民工的大量流入正在逐漸改變城市社區(qū)的結(jié)構(gòu)，也對(duì)社區(qū)治理體系和能力提出了巨大的挑戰(zhàn)。

國內(nèi)外對(duì)社區(qū)治理的相關(guān)研究層出不窮，但以“促進(jìn)農(nóng)民工城市融入”為指向的社區(qū)治理研究還不多，農(nóng)民工社區(qū)治理的主體、結(jié)構(gòu)以及機(jī)制是什么，需要實(shí)證研究進(jìn)一步明確；相應(yīng)地，當(dāng)前治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制存在的問題及其原因，需要深入探討，從而為完善社區(qū)治理體系、提升社區(qū)治理能力、促進(jìn)農(nóng)民工有序市民化提供有效支持。有鑒于此，本文以浙江省H市A縣的Z社區(qū)作為研究對(duì)象，對(duì)上述問題進(jìn)行系統(tǒng)的探討。

Z社區(qū)轄區(qū)面積3.3平方公里，社區(qū)的原居民主要從事家具生產(chǎn)。社區(qū)現(xiàn)有戶籍人口1126人，外來人口約7000人，戶籍人口與外來人口嚴(yán)重倒掛，屬于典型的流動(dòng)人口聚居區(qū)。但這里80%左右的農(nóng)民工都是舉家遷徙，多為核心家庭（夫妻和孩子），穩(wěn)定性較高，定居意愿較強(qiáng)。因此，農(nóng)民工社區(qū)融入問題比較突出，對(duì)社區(qū)治理提出了挑戰(zhàn)。

2011年，Z社區(qū)居委會(huì)積極回應(yīng)農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需要，專門成立了一個(gè)以“自我服務(wù)、自我管理”為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)——農(nóng)民工服務(wù)站，這是A縣第一個(gè)農(nóng)民工服務(wù)站。服務(wù)站成立四年多來，Z社區(qū)先后獲得了“H市農(nóng)民工服務(wù)站規(guī)范化建設(shè)示范點(diǎn)”和“A縣文化示范社區(qū)”等榮譽(yù)稱號(hào)。有鑒于此，Z社區(qū)能夠?yàn)檗r(nóng)民工的社區(qū)治理創(chuàng)新研究提供合適的場(chǎng)域。

本文的研究資料主要是筆者在2015年3月通過實(shí)地調(diào)研和半結(jié)構(gòu)式深度訪談獲得，訪談的對(duì)象包括15位農(nóng)民工、6位本地居民、5位社區(qū)工作人員和2位縣級(jí)街道工作人員。

一、農(nóng)民工社區(qū)治理的主體與結(jié)構(gòu)

（一）治理主體

從實(shí)際運(yùn)行的過程來看，Z社區(qū)農(nóng)民工治理主體主要包括縣政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、農(nóng)民工服務(wù)站和農(nóng)民工黨支部。

首先，縣政府是社區(qū)治理的主要領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者，街道辦事處作為縣政府的派出機(jī)關(guān)，是縣政府決策在基層的實(shí)施者。2011年9月，由縣政府推動(dòng)，縣政法委牽頭，A縣成立了農(nóng)民工事務(wù)局，相應(yīng)的街道以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了農(nóng)民工事務(wù)所，正式將農(nóng)民工納入政府治理的范圍，自上而下推動(dòng)基層社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)管理工作。Z社區(qū)農(nóng)民工服務(wù)站的建立與發(fā)展也被置于縣政府、農(nóng)民工事務(wù)局以及街道的領(lǐng)導(dǎo)框架下。

社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)農(nóng)民工治理的實(shí)施者。作為社區(qū)治理的重要主體，居委會(huì)按照《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，對(duì)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)實(shí)行自我管理和自我服務(wù)，服務(wù)與管理居住在本社區(qū)的農(nóng)民工也是社區(qū)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

農(nóng)民工服務(wù)站是社區(qū)專門為農(nóng)民工成立的服務(wù)中心。Z社區(qū)農(nóng)民工服務(wù)站主要由4名兼職人員和2名專職人員組成。其中，4名兼職人員分別是，站長(zhǎng)（由社區(qū)書記兼任），副站長(zhǎng)（由轄區(qū)民警兼任），婦女工作和治安工作專員（分別由社區(qū)婦女主任、治保主任兼任）。2名專職人員則由社區(qū)居委會(huì)選拔產(chǎn)生，其中一名是一位具有高中學(xué)歷的女農(nóng)民工，另一名是社區(qū)的原居民，他們?cè)诜?wù)站大廳全職上班。2013年5月，在街道的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)民工服務(wù)站的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了升級(jí)，服務(wù)站正式更名為C街道農(nóng)民工黨群服務(wù)中心。目前，農(nóng)民工黨群服務(wù)中心主要設(shè)置有農(nóng)民工黨支部、農(nóng)民工婦聯(lián)、農(nóng)民工計(jì)生、農(nóng)民工調(diào)解組織等部門，分別協(xié)助社區(qū)居委會(huì)開展農(nóng)民工的計(jì)生、就業(yè)幫扶、婦女維權(quán)、暫住證辦理等日常管理和服務(wù)工作。

農(nóng)民工服務(wù)站內(nèi)部的農(nóng)民工黨支部也是重要的治理主體。農(nóng)民工黨支部委員會(huì)由農(nóng)民工中的3名正式黨員組成，1名是來自Z省的女大學(xué)畢業(yè)生，2名是來自河南的男包工頭。這位女大學(xué)畢業(yè)生擔(dān)任農(nóng)民工黨支部的書記，另外2名包工頭為黨支部委員。這3位農(nóng)民工在當(dāng)?shù)刭徺I了住房，在社區(qū)書記的動(dòng)員下，他們的黨組織關(guān)系已經(jīng)從原戶籍所在地的黨組織轉(zhuǎn)到了Z社區(qū)。此外，農(nóng)民工黨支部還在農(nóng)民工中吸納了2名流動(dòng)黨員，雖然他們的黨組織關(guān)系沒有轉(zhuǎn)到Z社區(qū)，但他們?cè)谵r(nóng)民工群體內(nèi)部中具有不可替代的“號(hào)召力”和“權(quán)威性”，是農(nóng)民工群體內(nèi)部矛盾與外部糾紛的重要調(diào)解者。

（二）治理結(jié)構(gòu)

在治理實(shí)踐中，上述不同層次的治理主體逐步形成了一種穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)（見圖1），即一種以公共服務(wù)供給和社區(qū)活動(dòng)開展為基點(diǎn)，以社區(qū)為組織平臺(tái)，以農(nóng)民工服務(wù)站為載體，以農(nóng)民工黨支部為抓手的“政府主導(dǎo)、社區(qū)運(yùn)作、居委會(huì)引領(lǐng)、各方參與”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式。具體而言，表現(xiàn)為以下三個(gè)方面特征：

圖1：Z社區(qū)農(nóng)民工治理主體結(jié)構(gòu)

首先，A縣政府是農(nóng)民工治理體系的總設(shè)計(jì)師，隨著治理體系的日益完善，縣政府的權(quán)力重心正在逐步下移，賦予街道辦事處更多的行政權(quán)。縣政府將農(nóng)民工事務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)下放到街道一級(jí)，社區(qū)居委會(huì)的財(cái)政資源則主要由街道提供。街道通過主導(dǎo)治理理念、政策資源和財(cái)政資源等方式形塑著社區(qū)對(duì)農(nóng)民工治理的組織體系、服務(wù)體系和制度運(yùn)行。因此，Z社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的治理過程體現(xiàn)出較強(qiáng)的“政府主導(dǎo)”性，街道與社區(qū)居委會(huì)形成了一種實(shí)際上的上下隸屬的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

其次，農(nóng)民工服務(wù)站是政府自上而下培育的社區(qū)中介組織，其建立初衷更多的是社區(qū)為了承接或履行上級(jí)政府分派的事務(wù)性和服務(wù)性工作，協(xié)助社區(qū)居委會(huì)開展農(nóng)民工的治理活動(dòng)。農(nóng)民工服務(wù)站內(nèi)部的部門設(shè)置是社區(qū)居委會(huì)在街道的指示下予以落實(shí)的，其站長(zhǎng)、副站長(zhǎng)是街道直接委派居委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，專職服務(wù)人員則由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)選拔或任命。因此，這種功能性的培育方式使服務(wù)站的運(yùn)作機(jī)制體現(xiàn)為在社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下地向農(nóng)民工提供社區(qū)服務(wù)。

再次，在實(shí)際的治理過程中，農(nóng)民工黨支部可以直接與社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行對(duì)話，是社區(qū)居委會(huì)與農(nóng)民工聯(lián)系的有效節(jié)點(diǎn)。農(nóng)民工黨支部成員在農(nóng)民工群體中享有很強(qiáng)的感召力，他們憑借群體內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來鼓勵(lì)和動(dòng)員農(nóng)民工積極參與社區(qū)活動(dòng)，并及時(shí)向社區(qū)反映農(nóng)民工的利益訴求，成為不可忽視的治理環(huán)節(jié)。

二、農(nóng)民工社區(qū)治理的機(jī)制

Z社區(qū)農(nóng)民工治理機(jī)制主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面（見圖2）。

圖2：Z社區(qū)農(nóng)民工治理機(jī)制

（一）有效的精英領(lǐng)導(dǎo)

Z社區(qū)農(nóng)民工治理充分發(fā)揮了“草根精英”的聯(lián)系紐帶作用。一方面，“草根精英”作為農(nóng)民工與社區(qū)居委會(huì)的溝通載體，及時(shí)向居委會(huì)反映民意，為農(nóng)民工爭(zhēng)取更多的社區(qū)福利和基本公共服務(wù)；另一方面，“草根精英”借助初級(jí)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的凝聚效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)民工在社區(qū)活動(dòng)中的廣泛參與，提高他們的社區(qū)認(rèn)同感。發(fā)揮“草根精英”作用的組織載體便是“農(nóng)民工黨支部”。

首先，農(nóng)民工黨支部成員是農(nóng)民工中的“大人物”，他們既是農(nóng)民工群體內(nèi)部的“話語權(quán)威”和“意見領(lǐng)袖”，又是社區(qū)組織與農(nóng)民工之間的話語“傳輸器”。以流動(dòng)黨員H為例，他本身是河南人，當(dāng)來自河南的農(nóng)民工群體內(nèi)部發(fā)生沖突時(shí)，他常常出面進(jìn)行調(diào)解，使糾紛能夠得到和解，有效維護(hù)了社區(qū)穩(wěn)定。此外，農(nóng)民工有什么需求也會(huì)和這些“大人物”反映，他們作為農(nóng)民工的“發(fā)言人”，會(huì)將農(nóng)民工的利益需求及時(shí)傳送到社區(qū)居委會(huì)及工作人員那里，使農(nóng)民工在社區(qū)中享有一定的話語權(quán)。

其次，農(nóng)民工黨支部是社區(qū)農(nóng)民工活動(dòng)開展的重要組織者。Z社區(qū)定期為農(nóng)民工開展特色活動(dòng)，如“情暖四季”活動(dòng)、趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)、“三送”活動(dòng)等等。社區(qū)居委會(huì)主要負(fù)責(zé)活動(dòng)的策劃與舉辦，活動(dòng)的組織工作則由農(nóng)民工黨支部及其成員在農(nóng)民工中進(jìn)行廣泛的社區(qū)動(dòng)員，鼓勵(lì)農(nóng)民工積極參與社區(qū)活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)成員之間的交往和互動(dòng)。

（二）廣泛的社區(qū)互動(dòng)

一般來說，社區(qū)生活中的頻繁交往和強(qiáng)社會(huì)關(guān)系，是社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感形成的重要條件，促進(jìn)社區(qū)交往和強(qiáng)化社會(huì)關(guān)系的基本途徑則是社區(qū)中的共同活動(dòng)。在日常的社區(qū)生活中，Z社區(qū)居委會(huì)和農(nóng)民工黨支部充分發(fā)揮自身的功能，堅(jiān)持“以活動(dòng)凝聚人、以行動(dòng)吸引人”的服務(wù)宗旨，努力為農(nóng)民工開展各種特色文化體育活動(dòng)、提供部分與社區(qū)居民同等的基本公共服務(wù)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的社區(qū)關(guān)懷。社區(qū)一般以節(jié)日為節(jié)點(diǎn)，每年的“三八”婦女節(jié)，社區(qū)請(qǐng)專家為農(nóng)民工婦女舉辦婦女健康講座；“六一”兒童節(jié)，社區(qū)婦女主任和工作人員會(huì)到農(nóng)民工學(xué)校為農(nóng)民工子女發(fā)放學(xué)習(xí)用品或在遠(yuǎn)郊小廣場(chǎng)開展“共繪碧水藍(lán)天”比賽，為獲獎(jiǎng)學(xué)生頒發(fā)禮品；在社區(qū)的趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)中，社區(qū)還專門設(shè)立物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情。考慮到農(nóng)民工為參加社區(qū)活動(dòng)而耽誤工作，社區(qū)還專門拿出一部分經(jīng)費(fèi)作為農(nóng)民工參與活動(dòng)的補(bǔ)助，減少他們的后顧之憂。

此外，社區(qū)居民與農(nóng)民工自發(fā)的正向互動(dòng)關(guān)系也密切了兩者的社區(qū)交往，加深了彼此的心理認(rèn)同。由于Z社區(qū)屬于“村改居”社區(qū)，部分居民在自家宅基地上搭建了一些簡(jiǎn)易的出租房（原則上，這些房子不符合國家規(guī)定），以比較低廉的租金租給農(nóng)民工。社區(qū)居民與農(nóng)民工“共處一院”的特殊居住形式，打破了傳統(tǒng)形式上的社區(qū)居民與農(nóng)民工之間的居住隔離，使他們能夠在互動(dòng)下共存，不再是“平行生活”的狀態(tài)。大部分農(nóng)民工在Z社區(qū)的穩(wěn)定性很高，他們長(zhǎng)期居住在固定的房東家，平均居住年限是5年左右，有的甚至長(zhǎng)達(dá)10年之久。社區(qū)居民和農(nóng)民工形成了一種互惠互利、相互合作的正向互動(dòng)關(guān)系。

（三）積極的上下聯(lián)動(dòng)

Z社區(qū)農(nóng)民工服務(wù)站建設(shè)的初衷是通過搭建一個(gè)集管理、咨詢、調(diào)解、娛樂于一體的服務(wù)陣地，構(gòu)建一種與街道、縣政府等相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)的服務(wù)機(jī)制，使社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的治理活動(dòng)能夠有條不紊地運(yùn)行下去。這種上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要體現(xiàn)在社區(qū)活動(dòng)開展和社區(qū)租賃房屋管理兩個(gè)方面。

首先，社區(qū)活動(dòng)的開展主要分為街道與社區(qū)聯(lián)動(dòng)、社區(qū)與社區(qū)聯(lián)誼兩種合作模式。Z社區(qū)所在的A縣是農(nóng)民工比較集中的地域，A縣的農(nóng)民工管理服務(wù)工作主要分為四級(jí)化管理的組織架構(gòu)：

“首先是縣里的農(nóng)民工事務(wù)局，其次是在全縣的15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道管委會(huì)設(shè)立了15個(gè)農(nóng)民工事務(wù)所，再在社區(qū)和企業(yè)分別設(shè)立農(nóng)民工服務(wù)站和服務(wù)室。基本上，我們15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的事務(wù)所都建立得比較規(guī)范，社區(qū)的幾個(gè)站呢，就是去年我們Z社區(qū)被評(píng)為市里的示范點(diǎn)，有兩家企業(yè)也被評(píng)為市里的示范點(diǎn)。”①由于新居民服務(wù)站和新居民黨群服務(wù)中心所指的實(shí)體是一樣的，因此，兩個(gè)稱謂在本文通用。本文主要使用“新居民服務(wù)站”這一稱呼。

在四級(jí)化管理組織架構(gòu)的規(guī)范下，Z社區(qū)的部分服務(wù)活動(dòng)是在縣農(nóng)民工事務(wù)局和街道農(nóng)民工事務(wù)所的號(hào)召下舉辦的。每年由縣計(jì)生局牽頭、縣農(nóng)民工局和街道辦開展的“計(jì)生流動(dòng)人口走四方”活動(dòng)，都會(huì)在社區(qū)的農(nóng)民工服務(wù)局設(shè)點(diǎn)，為農(nóng)民工免費(fèi)體檢；社區(qū)的“情暖四季”主題活動(dòng)由街道主辦、社區(qū)協(xié)辦，在不同節(jié)令為農(nóng)民工送去溫暖；社區(qū)農(nóng)民工的職業(yè)幫扶工作是在縣工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下展開的，街道和社區(qū)的相關(guān)工作人員都在統(tǒng)一的QQ群里，企業(yè)有新的需求崗位會(huì)在QQ群里發(fā)布，社區(qū)的工作人員會(huì)做好記錄提供給找工作的農(nóng)民工。此外，Z社區(qū)舉辦的一些晚會(huì)也和附近的社區(qū)進(jìn)行合作，這樣既能節(jié)約活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，又能增進(jìn)社區(qū)聯(lián)系，加強(qiáng)不同社區(qū)的原居民與農(nóng)民工的交流。總之，這樣一種聯(lián)動(dòng)合作模式有助于促進(jìn)Z社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)管理工作在規(guī)范的組織體系和制度框架下有效運(yùn)行。

其次，上下聯(lián)動(dòng)的治理方式也體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民工的租賃房屋管理方面。在A縣的農(nóng)民工比較集中的社區(qū)，只要有出租房屋的地方，就掛著房屋“醒目牌”，這些“醒目牌”由縣農(nóng)民工事務(wù)局出錢，公安部門負(fù)責(zé)登記和管理，方便對(duì)農(nóng)民工群體及其住所進(jìn)行統(tǒng)一管理。此外，2014年，縣農(nóng)民工局已經(jīng)為每一位出租戶印制了“出租房登記簿”，這個(gè)登記簿由牛皮紙做成，其中包括出租屋幾戶幾間、電費(fèi)、水費(fèi)等信息，既方便租戶進(jìn)行登記，又對(duì)農(nóng)民工遷移動(dòng)態(tài)進(jìn)行及時(shí)的跟蹤管理。

三、農(nóng)民工社區(qū)治理存在的問題及其原因

在上文所描述的治理格局下，Z社區(qū)農(nóng)民工的社區(qū)生活狀態(tài)得到了很大的改善，農(nóng)民工的社區(qū)歸屬感逐步提高，新老居民的心理認(rèn)同感以及農(nóng)民工的文化適應(yīng)性逐漸增強(qiáng)。但與此同時(shí)，農(nóng)民工社區(qū)治理也存在一些需要改進(jìn)的問題，出現(xiàn)這些問題的原因需要進(jìn)一步探討分析。

（一）問題

1.社區(qū)組織和制度“空殼化”

Z社區(qū)建立農(nóng)民工服務(wù)站后，在服務(wù)站內(nèi)部建立了一些農(nóng)民工組織，如農(nóng)民工黨支部、農(nóng)民工婦聯(lián)、農(nóng)民工調(diào)解組織、農(nóng)民工工會(huì)等等，并為這些組織“選拔”了小組成員，設(shè)立了組織運(yùn)行的規(guī)則和制度。然而，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，這些農(nóng)民工組織及其規(guī)則制度呈現(xiàn)出了“空殼化”狀態(tài)：除了農(nóng)民工黨支部發(fā)揮了應(yīng)有的組織動(dòng)員能力外，其他農(nóng)民工組織多處于“閑置”狀態(tài)，并沒有在農(nóng)民工群體中發(fā)揮實(shí)際作用，這些組織的運(yùn)行規(guī)則和制度也多處于“上墻”狀態(tài)。在具體的社區(qū)治理工作中，農(nóng)民工服務(wù)站和農(nóng)民工黨支部的成員只是利用自身的非正式網(wǎng)絡(luò)（主要是親緣、地緣和業(yè)緣關(guān)系）來號(hào)召農(nóng)民工參與社區(qū)活動(dòng)，組織規(guī)則和活動(dòng)流程并沒有得到很好的運(yùn)行，換言之，正式的組織形態(tài)和制度規(guī)則往往是“裝飾”性的。

2.社區(qū)資源分配“區(qū)隔化”

在Z社區(qū)，農(nóng)民工群體內(nèi)部在社區(qū)公共資源分配方面產(chǎn)生了明顯的“區(qū)隔化”：少數(shù)精英被吸納到社區(qū)資源的覆蓋范圍之內(nèi)，大部分農(nóng)民工被排斥在社區(qū)資源的覆蓋范圍之外。

首先，Z社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的治理過程主要是以農(nóng)民工黨支部為抓手，以“草根精英”為聯(lián)系紐帶，這樣一種治理方式在發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也呈現(xiàn)出一些弊端。一方面，農(nóng)民工精英們因突出的個(gè)人資本逐漸得到了社區(qū)組織的關(guān)注和重視，在長(zhǎng)期的社區(qū)生活中，他們與社區(qū)工作人員建立了信任關(guān)系，重構(gòu)了自身的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。這種信任關(guān)系常使社區(qū)工作人員將一些社區(qū)福利和資源優(yōu)先分配給這些優(yōu)秀者。例如，每年A縣分發(fā)給社區(qū)農(nóng)民工一定名額的免費(fèi)旅游卡，社區(qū)會(huì)將這些旅游卡優(yōu)先分給農(nóng)民工精英，其他農(nóng)民工通常難以獲得。另一方面，在社區(qū)活動(dòng)開展過程中，農(nóng)民工精英遵循“熟人社會(huì)”機(jī)制，按照“差序格局”模式先召集自己的親友和老鄉(xiāng)參加，因此，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)活動(dòng)并沒有完全覆蓋到所有農(nóng)民工。

其次，社區(qū)農(nóng)民工內(nèi)部因其個(gè)人資本和社會(huì)資本的差異出現(xiàn)了明顯的分化，即農(nóng)民工個(gè)體融入能力的差異產(chǎn)生了不同的融入結(jié)果。在筆者訪談的農(nóng)民工中，有小部分優(yōu)秀的農(nóng)民工依靠自身能力提升了自身的經(jīng)濟(jì)地位，在社區(qū)購買了住房，并且依靠自己多年在社區(qū)建立的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)解決了子女教育問題。相比于這些優(yōu)秀農(nóng)民工，社區(qū)的絕大部分農(nóng)民工并沒有順利解決子女的入學(xué)問題，他們只能選擇農(nóng)民工子弟學(xué)校或非正規(guī)學(xué)校，這也在一定程度上影響了他們?cè)谏鐓^(qū)的穩(wěn)定性。

3.公民權(quán)利“差序化”

社區(qū)正在依托公共服務(wù)和社區(qū)活動(dòng)使農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)利得到進(jìn)一步增強(qiáng)。但農(nóng)民工在社區(qū)所享有的社會(huì)權(quán)利存在“差序”格局。這一方面體現(xiàn)在包括社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)活動(dòng)參與、子女教育、社會(huì)保障在內(nèi)的公共服務(wù)與社會(huì)福利的供給是不均衡的；另一方面，“社會(huì)權(quán)利”的確認(rèn)存在梯度性，即農(nóng)民工在社區(qū)能夠參與社區(qū)文化活動(dòng)，并逐步享受到基本公共服務(wù)（免費(fèi)體檢、疫苗接種等），但子女教育問題、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障重大項(xiàng)目上的改善仍存在巨大的進(jìn)步空間。與此同時(shí)，農(nóng)民工的權(quán)利確認(rèn)只能得出“賦予”的結(jié)論，而無法真正得出“賦權(quán)”的結(jié)論。農(nóng)民工在社區(qū)能獲得的公共服務(wù)和社會(huì)福利主要還是取決于上級(jí)政府在擴(kuò)展社會(huì)福利獲取上的規(guī)定，或者取決于居住地基層政府和官員在地方的競(jìng)爭(zhēng)壓力，而不是真正基于對(duì)公民權(quán)利有效保障的動(dòng)機(jī)，這也造成了社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)供給多是供給導(dǎo)向而非需求導(dǎo)向。

4.社區(qū)互動(dòng)“往而不深”

新老居民社區(qū)互動(dòng)的“往而不深”主要體現(xiàn)在區(qū)隔型的生存空間層面上：首先，新老居民呈現(xiàn)區(qū)隔型就業(yè)。在Z社區(qū)，盡管本地人與農(nóng)民工不再是完全意義上的“二元關(guān)系”，但他們的職業(yè)分布涇渭分明，當(dāng)?shù)厝瞬辉敢獬钥啵芏嗯K活、累活都是外地人做的，在A縣踩人力三輪車、做建工和進(jìn)廠打工的都是外地人，街邊商鋪一般都是當(dāng)?shù)鼐用窠ê米饨o外地人經(jīng)營(yíng)的，多數(shù)社區(qū)居民靠租金來生活。其次，在日常的社會(huì)交往中，社區(qū)原居民的交往范圍主要限于“熟人社會(huì)”，原居民之間往來頻繁，而農(nóng)民工的日常交往對(duì)象主要是老鄉(xiāng)，遇到困難的時(shí)候多求助于老鄉(xiāng)。新老居民之間多是見面打打招呼，交往層次不深，交往特征呈現(xiàn)內(nèi)卷化。例如，盡管部分新老居民住在一個(gè)院里，但原居民不喜歡農(nóng)民工及其孩子進(jìn)入自己的房間，原居民也很少進(jìn)農(nóng)民工的房屋，營(yíng)造了一種相對(duì)隔離的生活狀態(tài)。再例如，在子女教育方面，T幼兒園屬于為社區(qū)居民子女設(shè)立的公辦幼兒園，隨著農(nóng)民工子女的增多，很大一部分家長(zhǎng)便將自己的孩子轉(zhuǎn)到了條件更好的G幼兒園，在一定意義上拒絕與農(nóng)民工子女共享教學(xué)資源。

（二）原因分析

1.壓力體制下的政績(jī)?nèi)∠?/p>

A縣素有“竹鄉(xiāng)”之稱，當(dāng)?shù)丶揖邩I(yè)發(fā)達(dá)，需要大量的勞動(dòng)力，外來流動(dòng)人口是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要條件。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以看作是地方政府增強(qiáng)公共服務(wù)以滿足農(nóng)民工權(quán)益訴求的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，而創(chuàng)造政績(jī)以在地方政府“錦標(biāo)賽”式競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)則是其政治動(dòng)因。Z社區(qū)成立了A縣的第一個(gè)農(nóng)民工服務(wù)站，作為縣里的一大“政治創(chuàng)舉”受到了基層政府和街道的高度重視。基于政績(jī)的動(dòng)機(jī)，在農(nóng)民工服務(wù)站成立初期，街道各部門都想在其內(nèi)部培植對(duì)口的科室作為自己的“嫡系部隊(duì)”。

“我們社區(qū)的農(nóng)民工服務(wù)站是縣里的第一個(gè)，是一個(gè)很大的亮點(diǎn)，服務(wù)站剛成立的時(shí)候，街道的很多部門都想進(jìn)來插一腳，像工會(huì)、計(jì)生、團(tuán)委都在服務(wù)站掛個(gè)牌子、設(shè)個(gè)科室，上面來檢查的時(shí)候，自己也有政績(jī)可說。他們搞活動(dòng)的話，就在社區(qū)拉橫幅進(jìn)行宣傳。”①注：縣新居民事務(wù)局工作人員口述，訪談?wù)咝煸?015年3月20日于A縣政府辦公室訪談。

因此，這種“頂上千條線，底下一根針”的壓力體制，導(dǎo)致社區(qū)總是忙著應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)檢查工作，農(nóng)民工的治理工作容易陷入一種“搭班子、掛牌子”的運(yùn)作模式，導(dǎo)致了上文所說的“部分農(nóng)民工組織與制度的空殼化狀態(tài)”，他們僅僅是“掛在墻上、寫在紙上”，而沒有真正“落地生根”。

2.自上而下的培育方式

農(nóng)民工服務(wù)站名義上是為農(nóng)民工建立的“自我管理、自我服務(wù)”的機(jī)構(gòu)，但實(shí)質(zhì)上是社區(qū)居委會(huì)的下屬組織，并不是農(nóng)民工自發(fā)成立的NGO，這種自上而下的構(gòu)建方式導(dǎo)致農(nóng)民工服務(wù)站的行政色彩多于服務(wù)色彩，缺乏足夠的獨(dú)立性和自主性。一方面使農(nóng)民工服務(wù)站及其下屬組織普遍缺乏“草根性”，沒有以農(nóng)民工為服務(wù)導(dǎo)向，積極回應(yīng)他們的利益訴求，因而農(nóng)民工只能被動(dòng)接受動(dòng)員，對(duì)這些名義上的“自組織”缺乏認(rèn)同感，沒有真正融入到這些組織中；另一方面，以農(nóng)民工黨支部為軸心，農(nóng)民工群體內(nèi)部已經(jīng)形成了一種非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，非正式的制度性因素一直在協(xié)助社區(qū)開展治理活動(dòng)，它的有效性在一定程度上既弱化了其他農(nóng)民工組織的功能，也取代了一些正式的制度規(guī)則。

與此同時(shí)，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工而言，就業(yè)場(chǎng)域具有較大的不穩(wěn)定性，這種流動(dòng)性的遷移狀態(tài)使得農(nóng)民工的“過客心理”不斷地被誘發(fā)和放大，他們通常以“我們外地人”作為解釋和接受自己在社區(qū)的現(xiàn)實(shí)生活狀況和權(quán)利狀況的理由，不參與社區(qū)活動(dòng)，也不愿關(guān)心社區(qū)的公共事務(wù)，更不會(huì)向社區(qū)反映自身的利益訴求，成為了沉默的群體，對(duì)公共事務(wù)“政治冷漠”，對(duì)公共服務(wù)需求的表達(dá)明顯不足，缺乏相應(yīng)的權(quán)利意識(shí)。這也使得自下而上的組織培育較為困難。

3.差異化的資源稟賦

人力資本是農(nóng)民工在城市社區(qū)重構(gòu)社會(huì)資本的重要前提，良好的人力資本（受教育程度、技能水平與勤奮等）有利于增加社會(huì)資本的存量。優(yōu)秀的農(nóng)民工能夠憑借良好的人力資本與城市居民建立友好的互助互惠關(guān)系，這種“關(guān)系”已經(jīng)變成了一個(gè)與正式制度規(guī)則并行的解決問題的工具，利用這種“關(guān)系”甚至能夠解決那些用正式制度規(guī)則解決不了的問題，也能夠獲得制度性渠道獲取不了的資源。例如，他們順利解決了子女的受教育問題，他們的子女能夠與當(dāng)?shù)鼐用竦淖优粯釉诠k學(xué)校讀書；他們享受到了更多的社區(qū)福利和公共資源；在精英治理的環(huán)境下，他們積極參與社區(qū)舉辦的文化活動(dòng)，甚至與社區(qū)居委會(huì)工作人員建立了良好的信任關(guān)系，在社會(huì)交往和文化方面對(duì)社區(qū)產(chǎn)生了心理認(rèn)同感和歸屬感，成為“準(zhǔn)市民身份的農(nóng)民工”。與這些少數(shù)精英們相比，大部分農(nóng)民工依然是城市社區(qū)的“默默無聞?wù)摺保鐓^(qū)只是他們的臨時(shí)居住場(chǎng)所，社區(qū)活動(dòng)與公共服務(wù)幾乎與他們“無涉”，他們的隨遷子女無法平等享受優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源。

可以說，農(nóng)民工群體內(nèi)部基于人力資本的異同已經(jīng)形成了一種類似“洋蔥型”或“橄欖型”的分化結(jié)構(gòu)。農(nóng)民工群體內(nèi)部分層的出現(xiàn)給社區(qū)治理提出了新的挑戰(zhàn)。

4.社區(qū)治理能力的局限性

由于關(guān)鍵性的財(cái)政資源和決策資源都掌握在街道辦事處，社區(qū)容易陷入一種“有動(dòng)力、沒財(cái)力、沒權(quán)力”的治理困局。一方面，雖然社區(qū)居民委員會(huì)在法律上是基層群眾的自治組織，但從社區(qū)建設(shè)自上而下的推進(jìn)路徑來看，社區(qū)治理一開始就不可避免地被賦予了強(qiáng)烈的行政色彩，社區(qū)居委會(huì)更多的是執(zhí)行街道的政策決定，沒有獨(dú)立的決策權(quán)。另一方面，大量的流動(dòng)人口進(jìn)入社區(qū)，給社區(qū)帶來了很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。政治資源和財(cái)政資源的匱乏在一定程度上限制了社區(qū)的治理能力和公共服務(wù)的供給能力，社區(qū)的很多文化活動(dòng)一般只是農(nóng)民工黨支部非正式網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的“圈內(nèi)人”參與，社區(qū)公共服務(wù)也只是覆蓋到一部分農(nóng)民工，并沒有實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。社區(qū)的這種“不能”狀態(tài)也會(huì)加劇農(nóng)民工對(duì)社區(qū)的抵觸心理，容易與原居民之間劃定明顯的群體界限。

四、結(jié)論及其政策含義

綜合上文所述，我們看到，Z社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的治理正在形成一種以公共服務(wù)供給和社區(qū)活動(dòng)開展為基點(diǎn)，以社區(qū)為組織平臺(tái)，以農(nóng)民工服務(wù)站為載體，以農(nóng)民工黨支部為抓手的“政府主導(dǎo)、社區(qū)運(yùn)作、居委會(huì)引領(lǐng)、各方參與”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式，其治理機(jī)制體現(xiàn)為有效的精英領(lǐng)導(dǎo)、廣泛的社區(qū)互動(dòng)、有效的上下聯(lián)動(dòng)。Z社區(qū)農(nóng)民工的社區(qū)生活狀態(tài)得到了很大的改善，農(nóng)民工的社區(qū)歸屬感逐步提高，新老居民的心理認(rèn)同感以及農(nóng)民工的文化適應(yīng)性逐漸增強(qiáng)。但與此同時(shí)，農(nóng)民工社區(qū)治理也存在社區(qū)組織和制度“空殼化”、社區(qū)資源分配“區(qū)隔化”、公民權(quán)利“差序化”、社區(qū)互動(dòng)“往而不深”等問題，壓力體制下的政績(jī)?nèi)∠颉⒆陨隙碌呐嘤绞健⒉町惢馁Y源稟賦以及社區(qū)治理能力的局限性則是出現(xiàn)這些問題的主要原因。

解決這些問題，是完善農(nóng)民工社區(qū)治理體系和增強(qiáng)社區(qū)治理能力，從而推進(jìn)農(nóng)民工有序市民化的關(guān)鍵。基于上文的研究，筆者認(rèn)為以下幾個(gè)方面是農(nóng)民工社區(qū)治理實(shí)踐以及后續(xù)理論研究的重要著力點(diǎn)：

一是深化戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“制度與權(quán)利融入”。在農(nóng)民工及其隨遷家屬在輸入地城鎮(zhèn)落戶前，以居住證為載體，逐步逐項(xiàng)推動(dòng)公共服務(wù)權(quán)益與戶籍脫鉤，破除資源配置和公共服務(wù)獲得的“區(qū)隔化”與非均等化。基層政府推動(dòng)制度改革的動(dòng)機(jī)應(yīng)從“政績(jī)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民工公民權(quán)利有效保障，與之相應(yīng)，農(nóng)民工公共服務(wù)的提供由“供給導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為“需求導(dǎo)向”，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)農(nóng)民工子女教育問題、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等重大民生項(xiàng)目的改善。

二是加強(qiáng)組織建設(shè)，破除“政治冷漠”，有序推進(jìn)社區(qū)公共參與，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“組織與政治融入”。在總結(jié)農(nóng)民工黨支部有效運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)及其不足的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)民工中的黨組織建設(shè)，激活基層黨組織的活力，增強(qiáng)其吸納力、動(dòng)員力、組織力和感召力；積極創(chuàng)新工會(huì)組織形式和農(nóng)民工入會(huì)方式，將農(nóng)民工吸納到工會(huì)中來；按照培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重的原則，對(duì)那些為農(nóng)民工服務(wù)的“草根”社會(huì)組織正確引導(dǎo)、給予支持，充分發(fā)揮他們?yōu)檗r(nóng)民工提供服務(wù)、反映訴求、協(xié)同社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)融合的積極作用。

三是增進(jìn)社區(qū)互動(dòng)，構(gòu)建聯(lián)系紐帶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“社會(huì)與文化融入”。“公民參與網(wǎng)絡(luò)越密集，社區(qū)信任和合作關(guān)系就越容易形成”。通過社區(qū)文化、體育等各種活動(dòng)的橫向互動(dòng)，能夠搭建共同的參與網(wǎng)絡(luò)，為新老居民建立聯(lián)系紐帶，增進(jìn)彼此的信任和認(rèn)同感，有助于農(nóng)民工消除“過客心態(tài)”。從Z社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，一方面要繼續(xù)增強(qiáng)以農(nóng)民工黨支部為代表的“草根精英”主導(dǎo)的互動(dòng)機(jī)制的有效性；另一方面，則要擴(kuò)大互動(dòng)的廣度與深度，使農(nóng)民工能夠均衡地參與公共活動(dòng)，破除“草根精英”主導(dǎo)互動(dòng)方式的弊端，即阻止按照“差序格局”進(jìn)行社區(qū)動(dòng)員，進(jìn)而在資源配置方面造成等級(jí)差異的再生產(chǎn)。

四是增強(qiáng)社區(qū)資源動(dòng)員能力，完善社區(qū)公共服務(wù)體系。一方面公共財(cái)政資源要合理地向處在公共服務(wù)供給一線的社區(qū)傾斜；另一方面，需要探索構(gòu)建企業(yè)、學(xué)校、非營(yíng)利組織與社區(qū)資源相互依賴的互惠互利關(guān)系以及政府主導(dǎo)的多元主體的有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，來增強(qiáng)社區(qū)對(duì)農(nóng)民工基本公共服務(wù)的供給能力，擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋范圍。

此外，在完善社區(qū)公共服務(wù)體系方面，首先需要實(shí)現(xiàn)功能整合，改變社區(qū)疲于應(yīng)付“條塊”任務(wù)的工作格局，即整合延伸到社區(qū)的人口、就業(yè)、社保、民政、教育、衛(wèi)生、文化以及維穩(wěn)、信訪、法律服務(wù)等社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，通過社區(qū)服務(wù)站進(jìn)行“一站式”供給。其次，優(yōu)化社區(qū)工作隊(duì)伍，提升社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平，使社區(qū)工作與社會(huì)工作、心理健康服務(wù)、經(jīng)濟(jì)咨詢等專業(yè)緊密結(jié)合起來。

［1］時(shí)立榮：《透過社區(qū)看農(nóng)民工的城市融入問題》，《新視野》2005年第4期。

［2］孫立平：《社區(qū)、社會(huì)資本與社區(qū)發(fā)育》，《學(xué)海》2001年第4期。

［3］關(guān)信平，劉建娥：《我國農(nóng)民工社區(qū)融入的問題與政策研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2009年第3期。

［4］周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

［5］謝建社：《農(nóng)民工分層：中國城市化思考》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2006年第5期。

［6］張濤：《農(nóng)民工群體內(nèi)部分層及其影響：以收入分層為視角——武漢市農(nóng)民工思想道德調(diào)查分析報(bào)告》，《青年研究》2007年第6期。

［7］陳偉東，李雪萍：《社區(qū)治理與公民社會(huì)的發(fā)育》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版) 2003年第1期。

責(zé)任編輯：楊婷

Community Governance of Migrant Workers A Case based on Community of Zhejiang Provience

LENG Xiangming，XU Yuanyuan

Based on the case of Z community,this paper analyses the main body,structure,mechanism,existing problems and reasons of the governance.The result indicates that the county government,street agency,community residents'committees,the service station and CPC’s branch of migrant workers are the main partsof the governance,whose structure is government-lead,community-executive,residents’committees-organize,and related organizations-participate,and its governance mechanism are embodied in“the effective leading by elites”,“a wide range of community interaction”and“effective linkage”.Problems such as the“vacant shell”of organizations,the“inequity”of the resources allocation,the“grade structure”ofcitizenship,and the“superficial”of community interaction still exist.Performance under pressure system orientation,top-down way of cultivating and differentiation of the limitations of resources endowment and community governance capacity are the main reasons for these problems.Migrant workers community governance practices and subsequent theoretical research issuesareto deepen the reform of the household registration system,to strengthen the construction of organization,to improve community interaction,to enhance community resources mobilization ability and to improve the community public service system,so as to realize the migrant workers’system,rights,organization,and political,social and cultural integration.

migrant worker;urban social integration;community governance

D412.6

A

2095-5103（2016）04-0066-（10）

冷向明，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院；湖北武漢430079；Email：xiangmingleng@qq.com。徐元元，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院；湖北武漢430079；Email：971678414@qq.com。