水問題的綜合治理與地方發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新研究
——基于浙江省“五水共治”的實(shí)證分析

浙江工商大學(xué)課題組

水問題的綜合治理與地方發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新研究
——基于浙江省“五水共治”的實(shí)證分析

浙江工商大學(xué)課題組

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的雙重壓力下，如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是國(guó)內(nèi)各地區(qū)面臨的共同難題。浙江省適時(shí)推出的“五水共治”戰(zhàn)略，把治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程進(jìn)行綜合治理，無疑是地方發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新的一次重要探索。該戰(zhàn)略目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出、保障有力，取得了較好的階段性成果。但同時(shí)，還存在著后續(xù)資金匱乏、個(gè)別基層干部重視不夠、社會(huì)參與不足、府際協(xié)調(diào)困難、治水效果反彈等問題。“五水共治”的實(shí)踐啟示我們：在推進(jìn)重大地方發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，既要量力而行，又要善于調(diào)動(dòng)民間資本，既要強(qiáng)化干部責(zé)任意識(shí)，更要?jiǎng)?chuàng)新政策執(zhí)行方式。同時(shí)，還要加強(qiáng)和不斷深化府際合作，構(gòu)建全新的社會(huì)參與格局。當(dāng)然，最重要的是建立長(zhǎng)效機(jī)制。

環(huán)境治理；轉(zhuǎn)型升級(jí)；地方發(fā)展戰(zhàn)略

地方發(fā)展戰(zhàn)略，是對(duì)一個(gè)地方未來發(fā)展的重大的全局性謀略和籌劃。地方發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)劣直接反映出地方黨委和政府駕馭經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力的強(qiáng)弱。[1]近年來，我國(guó)不少地區(qū)都陷入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展困境，不得不重新審視以往的發(fā)展戰(zhàn)略。而水問題作為多種矛盾的集中體現(xiàn)，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，所以治水應(yīng)該是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，決不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。由此看來，浙江省的“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水）戰(zhàn)略堪稱當(dāng)前綜合治水的典型。這種以“五水共治”倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)、以水問題綜合治理帶動(dòng)地方發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的做法，無疑具有重要的示范意義。

一、浙江省“五水共治”戰(zhàn)略出臺(tái)的背景

水是生命之源，是人類生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。然而，在人類進(jìn)入工業(yè)時(shí)代之后，各種水問題、水危機(jī)事件層出不窮，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與水環(huán)境之間的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象越來越突出。在一次次慘痛的教訓(xùn)之后，我們逐漸認(rèn)識(shí)到資源和環(huán)境保持可持續(xù)發(fā)展的重要性。正因?yàn)槿绱?，“五位一體”的生態(tài)文明觀才會(huì)成為社會(huì)共識(shí)，“綠水青山就是金山銀山”的理念才會(huì)深入人心。

浙江作為國(guó)內(nèi)先發(fā)地區(qū)，自然也較早地遭遇了發(fā)展瓶頸，資源短缺、要素配置不合理、生態(tài)環(huán)境等問題突出。在新常態(tài)下，下一輪的發(fā)展如何破題成為一個(gè)亟需解決的重大議題。在此背景下，2013年12月26日，浙江省委省政府在全省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上正式啟動(dòng)了“五水共治”工程。出臺(tái)此項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，主要是為了應(yīng)對(duì)以下五個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

一是水資源總量大、人均少。浙江水系發(fā)達(dá)，水資源豐富，單位面積水資源量排在全國(guó)第四位，僅在臺(tái)灣、福建和廣東之后。但是，浙江的人均水資源量只有1740立方米，不僅不足世界人均水資源量的四分之一，甚至還低于2200立方米的全國(guó)平均水平[2]。

二是降水集中、洪澇災(zāi)害頻發(fā)。浙江每年初春和梅雨季節(jié)的降雨量占到全年總降水量的70%以上，洪峰相對(duì)集中，極易引發(fā)洪澇災(zāi)害。再加上臺(tái)風(fēng)影響，城市內(nèi)澇現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。譬如，2013年10月的“菲特”強(qiáng)臺(tái)風(fēng)導(dǎo)致余姚市70%以上城區(qū)被淹，造成直接經(jīng)濟(jì)損失約70億元[3]。

三是水污染嚴(yán)重、水危機(jī)凸顯。目前，浙江地表水的總體水質(zhì)為輕度污染，平原河網(wǎng)的總體水質(zhì)為重度污染，而杭州灣、三門灣、象山港、樂清灣等近岸海域則污染極為嚴(yán)重，均100%為劣Ⅴ類水質(zhì)。根據(jù)水功能區(qū)目標(biāo)水質(zhì)評(píng)價(jià)，2013年全省達(dá)標(biāo)率只有39.5%[4]。

四是用水總量多、效率低。近年來浙江的總用水量都在220億立方米以上，整體供水壓力很大。但與此同時(shí)，全省平均水資源利用率卻只有15.4%。[5]如果把水資源時(shí)空分布不均衡和水污染等因素也考慮在內(nèi)的話，浙江實(shí)際上已經(jīng)開始面臨“水鄉(xiāng)缺水”的難題。

五是“浙江模式”亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)。民營(yíng)企業(yè)、“塊狀經(jīng)濟(jì)”是浙江的發(fā)展之基。但諸如永康的小五金產(chǎn)業(yè)、海寧的皮革產(chǎn)業(yè)、浦江的水晶產(chǎn)業(yè)、紹興的紡織印染業(yè)、嘉善的養(yǎng)豬業(yè)、諸暨的襪業(yè)等富民產(chǎn)業(yè)均為高污染產(chǎn)業(yè)，且大多為小作坊的生產(chǎn)方式。如果不能以“壯士斷腕”的決心及時(shí)整治必將導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。

二、浙江省“五水共治”的主要做法與初步成效

“五水共治”是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局性、戰(zhàn)略性行動(dòng)部署，具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性等特點(diǎn)。浙江的“五水共治”，目標(biāo)明確，重點(diǎn)突出，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，保障措施得力，效果明顯[6]。

（一）“五水共治”的主要做法

1.確立“七年三步走”的目標(biāo)計(jì)劃

根據(jù)“五水共治”時(shí)間表，按照“把握輕重緩急，分步實(shí)施”的原則，把治水過程分為三年、五年和七年三大階段，每個(gè)階段都有各自的目標(biāo)和重點(diǎn)。其中，2014到2016年的目標(biāo)是“要解決突出問題，明顯見效”；2014到2018年的目標(biāo)是“要基本解決問題，全面改觀”；2014到2020年的目標(biāo)是“要基本不出問題，實(shí)現(xiàn)質(zhì)變”。

2.抓好“五水共治”各項(xiàng)任務(wù)重點(diǎn)

“五水共治”涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等諸多領(lǐng)域，顯然不可能在每一個(gè)領(lǐng)域都全面鋪開。為了盡早解決各個(gè)領(lǐng)域最為突出的問題，浙江省委省政府做出了重點(diǎn)明確的戰(zhàn)略部署（見表1）。

表1：“五水共治”各項(xiàng)任務(wù)的重點(diǎn)

3.以治污水為突破口倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)

“五水共治”既要整體推進(jìn)，又要重點(diǎn)突破，治污水無疑是首要任務(wù)。為了使工業(yè)污水全部達(dá)標(biāo)排放，浙江省出臺(tái)了“五個(gè)一律”的要求：對(duì)既沒有污水處理設(shè)施也沒有接入排污管網(wǎng)的企業(yè)一律關(guān)停；對(duì)排入污水處理廠但沒有達(dá)到納管標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)一律限期治理；對(duì)沒有達(dá)標(biāo)、直接排放的企業(yè)一律停產(chǎn)整治；對(duì)違法排放、嚴(yán)重超標(biāo)排放的企業(yè)一律按最高限額予以處罰；對(duì)偷排并造成嚴(yán)重環(huán)境污染的企業(yè)一律移交司法機(jī)關(guān)，依法從嚴(yán)從重處理。在按照“五個(gè)一律”全面整治污染企業(yè)的同時(shí)，浙江省還提出要加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)管和嚴(yán)格執(zhí)行水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，凡是不符合水環(huán)境功能區(qū)要求的建設(shè)項(xiàng)目一律不予審批。

4.構(gòu)建“五水共治”的八大保障體系

浙江省按照“以五水共治為突破口倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)、完善實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的體制機(jī)制、全面提升發(fā)展質(zhì)量”的要求，在“五水共治”的“共”字上出實(shí)招，建立了“規(guī)劃指導(dǎo)、項(xiàng)目跟上、資金配套、監(jiān)理到位、考核引導(dǎo)、科技支撐、規(guī)章約束、指揮統(tǒng)一”的保障機(jī)制（見表2）。

表2：“五水共治”的保障體系

（二）“五水共治”的初步成效

“五水共治”戰(zhàn)略實(shí)施兩年多以來，在各個(gè)方面進(jìn)展基本順利，取得了較好的階段性成效（見表3），特別是在新常態(tài)下，成為推動(dòng)浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有力抓手和全面深化改革的重要舉措，既惠及了民生，又消除了一些影響社會(huì)穩(wěn)定的不良因素，同時(shí)還弘揚(yáng)了水文化，可謂一舉多得。

表3：“五水共治”取得的階段性成效

三、浙江省“五水共治”過程中出現(xiàn)的問題

作為一次地方發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新的重要嘗試，“五水共治”提出伊始就曾遭受質(zhì)疑，再加上該計(jì)劃過于龐大，在推行中也確實(shí)出現(xiàn)了一些問題，在一定程度上影響了政策效果。

（一）巨額治水經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)到位

“五水共治”本質(zhì)上屬于一種大型公共項(xiàng)目，不管是治污水、防洪水還是排澇水、保供水和抓節(jié)水，每一項(xiàng)工作的有效推進(jìn)都需要數(shù)額巨大的資金支持。2014年，浙江省共安排“五水共治”項(xiàng)目125個(gè)，總投資4680億元，計(jì)劃年度投資超過650億元。2015年，浙江省僅用于水利建設(shè)的計(jì)劃投資就高達(dá)348億元。[7]那么，錢從哪里來？一般來講，國(guó)內(nèi)大型公共工程的資金來源都較為單一，主要依靠財(cái)政撥款、銀行貸款和社會(huì)捐款。顯然，通過這些渠道籌集到的資金量，離浙江各地計(jì)劃推進(jìn)的各類項(xiàng)目所需資金總量相比存在較大缺口。

從財(cái)政撥款來看，雖然每年都削減省級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算30%以上用于水利建設(shè)，但落實(shí)起來難度很大。而對(duì)于各級(jí)政府及其各部門來說，要想順利完成省委、省政府提出的投資計(jì)劃，也并不輕松。所以，每年的相關(guān)考核要求都規(guī)定，要在年底前完成年度投資計(jì)劃的80%以上，而不是100%完成。

從銀行貸款來看，為地方重大工程項(xiàng)目提供融資服務(wù)對(duì)銀行來說明顯是一項(xiàng)政治任務(wù)，尤其是在投資回報(bào)率較低和可能存在風(fēng)險(xiǎn)的情況下，銀行的積極性普遍不高。盡管浙江銀監(jiān)局出臺(tái)了《關(guān)于深化“五水共治”金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求各家銀行“加大信貸支持力度”“創(chuàng)新?lián)７绞健薄昂侠碓O(shè)定貸款期限和還款方式”，但銀行實(shí)際提供的貸款總量連“五水共治”計(jì)劃總投資額的四分之一都不到。

從社會(huì)捐款來看，多數(shù)普通群眾對(duì)于“搞五水共治為什么要讓老百姓出錢”這個(gè)問題表示不理解，所以社會(huì)捐款主要依靠行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，其效果自然不容樂觀。特別是在臺(tái)州出現(xiàn)以市委、市政府紅頭文件的形式，要求捐款時(shí)參照“正廳級(jí)8000元、副廳級(jí)7000元、正處級(jí)5000元、副處級(jí)4000元、正科級(jí)3000元、副科級(jí)2000元、科員1000元”的標(biāo)準(zhǔn)“認(rèn)捐”的風(fēng)波之后，社會(huì)各界的捐款積極性進(jìn)一步降低。[8]

（二）未能引起基層干部的充分重視

各級(jí)政府工作人員作為地方發(fā)展戰(zhàn)略的具體執(zhí)行者，直接影響著政策落實(shí)效果。浙江省委省政府推出的“五水共治”戰(zhàn)略要想切實(shí)得到貫徹執(zhí)行，離不開廣大基層干部的支持和配合。但遺憾的是，政策在層層下達(dá)之后，干部的重視程度往往也會(huì)逐級(jí)遞減。相應(yīng)的，執(zhí)行效果也會(huì)大打折扣。

以“五水共治”的關(guān)鍵之舉——“河長(zhǎng)制”為例：讓各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”的本意是用“地方領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、部門協(xié)同治理”的模式來實(shí)現(xiàn)河道水質(zhì)與水環(huán)境的持續(xù)改善。為了推行“河長(zhǎng)制”，浙江省委、省政府還專門出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，要求在2013年底之前建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)組織架構(gòu)，并嚴(yán)格執(zhí)行河長(zhǎng)公示制度，規(guī)范河長(zhǎng)公示牌設(shè)置。但是，浙江日?qǐng)?bào)記者于2015年9月開展的調(diào)查顯示：杭州、嘉興、臺(tái)州等地的30條河道只有19條能找到河長(zhǎng)公示牌；這19塊公示牌上只有1塊按規(guī)定注明了河長(zhǎng)的黨政職務(wù)；數(shù)次撥打19塊公示牌上的河長(zhǎng)電話只能聯(lián)系到9名河長(zhǎng)；嘉興南湖區(qū)有3塊公示牌上公布的河長(zhǎng)電話號(hào)碼相同，三門縣有4塊公示牌上公布的河長(zhǎng)電話號(hào)碼相同，且該電話號(hào)碼均為當(dāng)?shù)刂嗡k的投訴電話。[9]顯然，不少“河長(zhǎng)”對(duì)于自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的治水責(zé)任并未予以足夠重視。

（三）部門和地區(qū)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難

“五水共治”，以“水”為核心，五個(gè)方面息息相關(guān)，只有進(jìn)行協(xié)同治理才能治出效果。水的流動(dòng)性和多樣性決定了治水不是單一部門或單個(gè)地方政府的職責(zé)，必須樹立區(qū)域協(xié)作、部門聯(lián)動(dòng)的觀念。但在具體操作上，由于涉及到各自的人力、物力、財(cái)力投入比例且治水之“功”難以明確劃分等情況，部門之間、區(qū)域之間通常很難建立有效的合作機(jī)制，“搭便車”現(xiàn)象屢見不鮮。

潛明水庫(kù)的建設(shè)就是一個(gè)很好的證明。潛明水庫(kù)規(guī)劃設(shè)計(jì)總庫(kù)容7193萬立方米，防洪庫(kù)容2200萬立方米。水庫(kù)一旦建成，將使當(dāng)?shù)氐姆篮槟芰?0年一遇提高到50年一遇，極大地改善好溪流域的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，建成之后還可以跨流域向永康市調(diào)水5000萬立方米，有效解決永康城區(qū)的缺水問題。由于縉云、磐安、永康在水量分配、投資收益、移民規(guī)模及安置等問題上存在較大分歧，三方共建方案屢遭擱淺。后經(jīng)浙江省有關(guān)部門協(xié)調(diào)無果，只能由縉云這個(gè)經(jīng)濟(jì)落后縣單獨(dú)籌資建設(shè)潛名水庫(kù)一期工程。[10]

（四）社會(huì)組織和公眾參與不足

首先，在主體間關(guān)系上，社會(huì)組織和公眾與政府之間是依附關(guān)系而非平等合作關(guān)系?！拔逅仓巍惫ぷ鏖_展以來，各類環(huán)保組織、志愿團(tuán)體和公民個(gè)人都以各種形式積極參與其中，打破了政府作為單一治水主體的局面，但總體看來，目前社會(huì)組織和社會(huì)公眾參與的各類活動(dòng)，都是在政府的部署之下進(jìn)行的。具體來講，就是活動(dòng)之前要靠政治動(dòng)員，活動(dòng)之中要服從安排，活動(dòng)之后則要統(tǒng)一宣傳。如此一來，社會(huì)組織和社會(huì)公眾的主動(dòng)性和積極性無從體現(xiàn)，多元主體平等共治的格局始終無法形成。

其次，在參與形式上，社會(huì)組織和社會(huì)公眾的參與浮于表面。公民參與原本應(yīng)該是一個(gè)包括交流信息、參與討論、協(xié)商決策、執(zhí)行、反饋等環(huán)節(jié)的完整鏈條，但“五水共治”行動(dòng)中的公民參與大多只是用熱線電話、互聯(lián)網(wǎng)留言、專家咨詢以及聽證會(huì)等形式征求意見和建議，且社會(huì)各界的意見也是有選擇性地被采納，社會(huì)組織和公眾很少會(huì)有與政府協(xié)商決策的機(jī)會(huì)。

最后，在參與動(dòng)力上，部分群眾因?yàn)檠矍袄媸軗p而出現(xiàn)消極情緒。在“五水共治”行動(dòng)中，許多排污企業(yè)、小作坊都是被關(guān)停的對(duì)象，一些治理項(xiàng)目“堵得多、疏得少”，沒有兼顧群眾利益。例如，對(duì)筍廠簡(jiǎn)單關(guān)停導(dǎo)致山區(qū)農(nóng)民竹筍銷售困難，大量關(guān)停畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)導(dǎo)致“菜籃子”供應(yīng)失衡、自給率下降、有機(jī)肥供應(yīng)不足，對(duì)水資源和山林的保護(hù)影響了山民、漁民的生活和收入。另外，還有一些農(nóng)村地區(qū)出于治水需要而開征了專門的環(huán)境保護(hù)費(fèi)，雖然數(shù)額不大，但并非每一個(gè)村民都會(huì)積極配合繳納。

（五）部分河道出現(xiàn)黑臭反彈現(xiàn)象

治水是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、日常性工作，水質(zhì)可能每天都在發(fā)生變化，稍不留意，垃圾河、黑臭河就會(huì)出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。譬如，杭州市共有200多條黑臭河，2014年整治完成193條。但在2015年6月對(duì)已整治河道進(jìn)行水質(zhì)檢測(cè)時(shí)，就發(fā)現(xiàn)有18條河道的透明度或高錳酸鹽指數(shù)超過了浙江省規(guī)定的黑臭河標(biāo)準(zhǔn)。再比如屬于松塢江支流的紹興福全東園溇，這條河在2015年初經(jīng)過治理摘掉了黑臭河的帽子，但沒過兩個(gè)月就又成了黑臭河。媒體曝光之后，河水變干凈了，又過了一個(gè)月竟然又成了黑臭河。[11]短短半年時(shí)間，兩次治理，三次變成黑臭河。

黑臭河反彈，大致有四種情況：第一種是個(gè)別群眾舊習(xí)難改，肆意向河道排放污水、亂扔雜物，特別是在人口集中居住的河段，河道保潔工作尤其難做；第二種是截污納管做的不到位，一些舊小區(qū)管網(wǎng)老化、污水外漏現(xiàn)象比較嚴(yán)重；第三種是特大暴雨導(dǎo)致養(yǎng)殖場(chǎng)污水失控流入河道；第四種則是個(gè)別企業(yè)頂風(fēng)作案、違法違規(guī)排放。僅在2015年上半年，浙江各地就完成環(huán)境行政處罰案件4154件，罰款1.92億元。其中，移送公安案件455件，刑事拘留359人。[12]

四、浙江省“五水共治”帶來的啟示

在當(dāng)前國(guó)內(nèi)諸多省市都被環(huán)境問題困擾的情況下，浙江省能夠把治水與轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合，探索地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新路子，無疑對(duì)于各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新都具有重要的借鑒意義。統(tǒng)觀“五水共治”的實(shí)施情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們可以得到以下啟示：

一是大型公共項(xiàng)目投資既要量力而行又要善于調(diào)動(dòng)民間資本。最近幾年，雖然我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度始終保持在7%左右，但地方財(cái)力一直都較為緊張。特別是在新的地方領(lǐng)導(dǎo)人就職之后，往往都會(huì)謀劃一批重大工程項(xiàng)目，籌資是一個(gè)普遍難題。像“五水共治”這樣耗資巨大的戰(zhàn)略性工程，靠壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)是不夠的，靠省委書記和省長(zhǎng)帶頭每人捐2萬元也是不行的，即便是給銀行下達(dá)政治任務(wù)也不能從根本上解決問題。所以，一個(gè)基本原則還是要量力而行。畢竟，水環(huán)境治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，不可能畢其功于一役。只有因地制宜、實(shí)事求是、穩(wěn)步推進(jìn)，才能真正取得實(shí)效。如果一開始布局過大，在后續(xù)工作中就容易陷入人疲馬乏、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的困境。同時(shí)，在量力而行的基礎(chǔ)上還要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，鼓勵(lì)民間資本以各種形式靈活參與。譬如，對(duì)于私營(yíng)企業(yè)可以大力推行公私合作的PPP模式，對(duì)于社會(huì)閑散資金則可以采用發(fā)行“五水共治”專項(xiàng)理財(cái)基金、政府債券等方式，這樣既能夠緩解政府資金不足的難題，又可以避免熱錢無序流動(dòng)擾亂經(jīng)濟(jì)秩序。

二是在強(qiáng)化干部責(zé)任意識(shí)的同時(shí)更要?jiǎng)?chuàng)新政策執(zhí)行方式。“五水共治”作為一項(xiàng)由省委書記親自發(fā)起的重大戰(zhàn)略工程，浙江各級(jí)官員肯定都是予以高度重視的。個(gè)別“河長(zhǎng)”不稱職，對(duì)相關(guān)政策執(zhí)行不到位，從表面上看是責(zé)任意識(shí)缺失的表現(xiàn)，實(shí)際上則是多種因素共同作用的結(jié)果。比如，全省現(xiàn)有的6名省級(jí)河長(zhǎng)、199名市級(jí)河長(zhǎng)、2688名縣級(jí)河長(zhǎng)、16417名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)并非都是自愿擔(dān)任河長(zhǎng)；對(duì)于不稱職的河長(zhǎng)，除了撤換之外沒有其他懲戒手段，對(duì)于稱職的河長(zhǎng)也沒有有效的激勵(lì)措施；河長(zhǎng)大多都是各地主要黨政領(lǐng)導(dǎo)，平時(shí)公務(wù)繁忙，基本上沒有時(shí)間和精力去履行自己作為河長(zhǎng)的職責(zé)。因此，搞好“河長(zhǎng)制”、做好“五水共治”工作，不僅需要強(qiáng)化各級(jí)干部的責(zé)任意識(shí)，更需要開動(dòng)腦筋，采用靈活多樣的政策執(zhí)行方式。譬如，在讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“責(zé)任河長(zhǎng)”的同時(shí)，可以任命當(dāng)?shù)刂嗡k的工作人員擔(dān)任“執(zhí)行河長(zhǎng)”，可以面向社會(huì)各界征募“民間河長(zhǎng)”；在河長(zhǎng)以及相關(guān)工作人員的手機(jī)上，安裝可以24小時(shí)動(dòng)態(tài)顯示河道水質(zhì)變化情況的APP應(yīng)用；把河長(zhǎng)履職情況納入干部考評(píng)體系；建立針對(duì)河長(zhǎng)的獎(jiǎng)懲制度；每個(gè)月安排一天作為河長(zhǎng)的現(xiàn)場(chǎng)辦公日，等等。

三是要不斷深化和完善地方政府合作模式。隨著社會(huì)公共事務(wù)的日益增多和復(fù)雜化，越來越多的公共問題呈現(xiàn)出“脫域”特征，而在傳統(tǒng)的政府體系之下，單個(gè)政府或部門往往對(duì)這些問題感到力不從心。所以，加強(qiáng)地方政府合作就成為必然選擇。在“五水共治”過程中自然也不乏地方自發(fā)的協(xié)作行為，但大多都是淺層次的合作，一旦出現(xiàn)利益糾葛，通常都會(huì)不歡而散。因此，為了更好地推進(jìn)“五水共治”工作，需要在省級(jí)政府層面倡導(dǎo)和建立一系列合作模式與合作機(jī)制，大力促進(jìn)部門協(xié)作和區(qū)域聯(lián)動(dòng)。首先是談判機(jī)制，即要允許各地、各部門之間圍繞某一共同問題進(jìn)行磋商，讓各方訴求都得到充分表達(dá)，并由其共同的上級(jí)予以協(xié)調(diào)。其次是利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，受益方應(yīng)對(duì)受損方給予必要的補(bǔ)償，利益分成要?jiǎng)澏ê侠淼谋壤Ｈ缓笫浅杀痉謹(jǐn)倷C(jī)制，參與合作的各方應(yīng)按照特定的規(guī)則分別承擔(dān)一定的治理成本。最后是監(jiān)督與制約機(jī)制，如果出現(xiàn)糾紛，應(yīng)該經(jīng)由適當(dāng)?shù)某绦蚪唤o第三方裁決，違反合作協(xié)議者應(yīng)當(dāng)受到必要的懲罰。

四是要按照善治的要求構(gòu)建全新的社會(huì)參與格局。善治即良好的治理。善治的精神內(nèi)核是公眾參與。[13]與傳統(tǒng)的政府管理不同，善治所倡導(dǎo)的是政府與市民社會(huì)的合作互動(dòng)，并且這種合作應(yīng)該是建立在政府、社會(huì)組織、公眾以及其它主體間的平等關(guān)系的基礎(chǔ)之上。在善治的語(yǔ)境中，政府不再是唯一的權(quán)力中心，多元主體都為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的良好治理而充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。因此，善治也意味著政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理現(xiàn)代化、民主化?！拔逅仓巍敝猩鐣?huì)參與的困境，體現(xiàn)了傳統(tǒng)政府管理模式的缺陷和不足，所以有必要按照善治的要求重構(gòu)社會(huì)參與格局。從操作上來講，應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)政府創(chuàng)新，以法治政府、責(zé)任政府、廉潔政府、服務(wù)型政府的理念不斷改革政府，使其達(dá)到善治所需的“不缺位、不越位、不錯(cuò)位”的要求，改變政府在“五水共治”中的主導(dǎo)地位，為社會(huì)參與留下足夠的空間。同時(shí)，要大力弘揚(yáng)公共精神，激發(fā)社會(huì)各界的環(huán)保意識(shí)、主體意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任感，培育富有活力的協(xié)作性公民社會(huì)，為全員參與“五水共治”奠定社會(huì)基礎(chǔ)。另外，還要重視公民利益訴求，加強(qiáng)對(duì)話協(xié)商，加快程序建設(shè)和制度建設(shè)，為營(yíng)造“五水共治”新格局提供保障。

五是要建立水問題綜合治理的長(zhǎng)效機(jī)制。治水，是難題；綜合治水，更是難上加難。盡管浙江所推出的“五水共治”戰(zhàn)略工程經(jīng)過近兩年的努力已經(jīng)取得了階段性成效，在倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善全省生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，但是，“五水共治”作為一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民生、環(huán)境的系統(tǒng)工程，要想進(jìn)一步取得實(shí)效，還必須探索建立長(zhǎng)效機(jī)制。為此，首先要倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建綠色、循環(huán)、低碳的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成低耗、減排、高效的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，推動(dòng)水問題治理從末端治理向源頭控制轉(zhuǎn)變；其次，要促進(jìn)工業(yè)園區(qū)向集約化、生態(tài)化、循環(huán)化方向發(fā)展，提高企業(yè)集中度和產(chǎn)業(yè)集聚程度，實(shí)現(xiàn)水問題治理從點(diǎn)源治理向集中治理轉(zhuǎn)變；[14]最后，要逐漸明晰水環(huán)境產(chǎn)權(quán)，提高企業(yè)環(huán)?？萍紕?chuàng)新能力，促進(jìn)環(huán)境容量資源商品化、排污市場(chǎng)交易化和治污市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化，實(shí)現(xiàn)水問題治理從運(yùn)動(dòng)式整治向市場(chǎng)自發(fā)自為轉(zhuǎn)變。

［1］劉田喜,方修富：《優(yōu)化地方發(fā)展戰(zhàn)略必須把握“五性”》，《黨政干部論壇》1994年第12期。

［2］王建滿：《2014年,浙江吹響“五水共治”集結(jié)號(hào)》，《當(dāng)代社科視野》2014年第4期。

［3］王春：《浙江因洪澇災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失275.58億元》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年10月10日。

［4］石平：《浙江1400億元治理海域污染》，《中國(guó)海洋報(bào)》2013年11月21日。

［5］浙江省水利廳：《2012浙江水資源公報(bào)》，浙江水文網(wǎng)http://www.zjsw.cn2013-09-23.

［6］夏寶龍：《以“五水共治”的實(shí)際成效取信于民》，《政策瞭望》2014年第3期。

［7］郝少穎：《2015年浙江計(jì)劃投資348億元用于“五水共治”》，《京華時(shí)報(bào)》2015年03月30日。［8］唐糖糖：《“五水共治”捐款必須搬紅頭文件？》，《中國(guó)青年報(bào)》2014年01月15日。

［9］梁國(guó)瑞等：《河長(zhǎng)，想要找你不容易》，《浙江日?qǐng)?bào)》2015年9月21日。

［10］陳翔：《譜寫“五水共治”大篇章》，《浙江人大》2014年第8期。

［11］王鵬善：《浙江“五水共治”：黑臭河基本“摘帽”避免反彈需長(zhǎng)效機(jī)制》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2015年07月27日。

［12］王麗瑋：《浙江打造環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法最嚴(yán)省份》，《錢江晚報(bào)》2015年8月4日。

［13］周安平：《“善治”是個(gè)什么概念》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。

［14］王祖強(qiáng)：《探索建立“五水共治”的長(zhǎng)效機(jī)制》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2014年第23期。

責(zé)任編輯：吳雁玲

Water Governance and Local Development Strategy Innovation

Zhejiang Gongshang University Research Group

Environmental protection and economic upgrading are common problems faced by many local governments.The integrated management of water issues in Zhejiang is an important exploration.This strategy has the following characteristics:specific goals,focused and strong guarantee.However,it still has the following problems: lack of follow-up funding,insufficient recognition of cadres,lack of social participation,coordination difficulties,rebound effect of water conservancy,etc.This example tells us that in order to promote the major local development strategy,we should mobilize private capital,strengthen the awareness of responsibility,innovate more execution ways,strengthen international cooperation,build a new pattern of social participation,and establish a long-term mechanism.

environmental management;economic upgrading;regional development strategy

x524

A

2095-5103（2016）04-0076-（08）

浙江省社科規(guī)劃之江青年課題“適應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新的地方政府合作模式和機(jī)制研究”（課題編號(hào)：13ZJQN062YB）和國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、政府干預(yù)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展——基于多智能體的模擬與實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71403244）的階段性成果。

課題組成員：鄭春勇、李雨菡、鄧克柔、陶子燁、胡馮祺、邢而上。執(zhí)筆人：鄭春勇，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院；浙江杭州310000；Email：zcy0603@163.com。