德國住房保障：制度構成、特征及啟示

鄭云峰

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德國住房保障：制度構成、特征及啟示

鄭云峰

[摘要]住房保障是住房政策及社會保障的重點領域，關系社會公平與和諧，也是發達國家關注的重點問題之一。德國是最早提出社會保障的國家之一，在住房保障領域取得了一定的成效，其經驗對我國完善保障性住房制度具有重要的借鑒價值和啟示意義。德國保障性住房制度包括公共住房制度、房租補貼制度、補貼建房購房制度、住房儲蓄制度等，充分發揮了政府在住房保障方面的作用與責任。目前我國的住房制度改革和保障房制度建設應充分借鑒德國的有益經驗，強化政府責任，完善住房保障法律體系，并適時調整制度內容從而構建多層次的住房保障體系，還應不斷完善配套制度，為我國的保障房建設提供有力支撐。

[關鍵詞]住房保障；德國；保障性住房；制度構成；啟示

住房問題是全世界共同面臨的重要民生問題，是關系國計民生與社會穩定的重大經濟與社會問題。城鎮中低收入家庭的住房問題是城鎮住房問題的重點與難點，是政府住房政策的重點領域之一。德國是最早提出社會保障的國家之一，在推行市場經濟的過程中也很注重社會福利制度的構建。住房保障作為社會保障的重要內容之一，德國將其視為提高社會福利水平的重要手段，提出了許多保障居民住房權益的政策措施。因此對德國的保障性住房政策實踐進行研究、歸納，對于完善我國保障性住房制度具有重要的借鑒作用。

一、德國保障性住房制度構成

19世紀開始，德國快速的工業化與城市化使大量農村的勞動力進入城市，人口的大量聚集使城市住房問題開始凸顯。部分企業主開始建造住房為工人提供宿舍，部分城市居民也開始投資住房用于出租。為了減輕城市居民購房壓力，1847年德國一些城市模仿英國住房信貸合作社制度，成立住房合作社，實施住房儲蓄制度，開始了保障性住房制度的實踐。進入20世紀之后，德國加大了對中低收入家庭住房保障力度，主要采取補貼建房的方式間接參與，并在1925年前后在柏林、漢堡等地開展公共住房建設實踐。二戰之后，由于戰爭的破壞，德國住房極度緊缺，德國政府一方面直接投資建設大量公共住房，另一方面出臺許多優惠政策鼓勵私人建房，緩解了二戰造成的房荒問題。經過一個多世紀的實踐，德國已經形成包括公房建設、房租補貼、金融支持等一系列完善的保障性住房制度體系。

1.公共住房建設。德國公共住房建設主要在二戰之后，由于戰爭的破壞，德國住房供給嚴重不足，從1950年起，德國多次通過立法大力推進公共住房建設，并由政府以低租金向居民分配。德國法律規定對于因為經濟收入低，或某一民族、某一宗教信仰或孩子太多等原因造成找不到房子的家庭，政府有責任向其提供公共住房。公共住房建成以后，政府以成本租金出租給低收入家庭，租金一般為市場租金的50%左右。二戰后德國公共住房建設解決了許多低收入家庭的住房問題，據統計，1950年，德國有一半的人口居住在政府提供的公共住房，1949—1979年期間德國總共建成公共住房780萬套，占同期新建住宅總數的49%。[1]同時，德國相關住宅法律法規對申請公共住房的條件、公共住房的建設標準、租金水平以及公共住房退出機制進行嚴格規定，對于承租公共住房但已經不符合申請公共住房標準的租戶則按照市場租金水平收取租金。[2]

2.房租補貼制度。為了促進住宅投資以及加快公共住房成本回收，20世紀60年代之后德國政府逐步取消了房租管制制度。房租管制制度取消之后，市場租金漲幅很大，給中低收入家庭造成了很大的負擔，住房困難加劇。1970年，德國頒布新的住宅補貼法，在全國范圍內實行房租補貼，規定德國公民凡是家庭收入不足以支撐租賃適合住房的，有權享受房租補貼。房租補貼的數額根據家庭的收入、人口以及住房消費支出等因素綜合考慮確定。根據1970年新住宅補貼法的規定，住房租金超過家庭收入25%部分由政府補貼支付，德國聯邦政府以及地方政府各負擔一半。另外，為了幫助低收入家庭租到合適的住房，德國專門成立了“租房者協會”、“社會福利協會”、“土地和房屋擁有人協會”，為低收入家庭提供多元化的住房保障服務。由于完善的房租補貼制度以及充足的住房資源，德國擁有產權住房的家庭比例不高，大概有52%的家庭依靠租房解決住房問題。

3.補貼建房購房制度。二戰后，為了鼓勵私人以及社會資金參與公共住房建設，刺激地產投資，減輕政府財政負擔，德國制定了一系列補貼建房以及購房的制度。一是鼓勵社會資金參與保障性住房建設。對于企業參與保障性住房建設，由政府征地并出資給企業，政府向企業提供金額為建筑費用50%的財政貼息貸款，期限為25年。二是鼓勵私人建設住宅，增加市場供應量。政府向私人建設住宅提供的優惠政策包括將建設費用按一定比例抵扣應納稅所得額、建房貸款產生的利息抵扣應納稅所得額、免征土地稅費等。三是鼓勵私人購買住宅，對按市場價格購買住宅的家庭提供補貼以及購房貸款。

4.住宅儲蓄制度。住宅儲蓄制度在德國具有較長的發展歷史，1924年德國出現了第一家住宅儲蓄銀行，并在1931年出臺專門法律將住宅儲蓄制度納入國家監管之下。特別是二戰結束以后，德國住宅儲蓄制度獲得了快速發展，目前已經形成完善的制度。德國住宅儲蓄制度包括以下內容：一是儲戶必須先儲蓄，然后才能獲得貸款的資格。由儲戶與銀行簽訂合同，達到一定的儲蓄額時獲得貸款的資格。二是實行專款專用。德國《住房儲蓄法》對住房儲蓄的用途與經營原則進行嚴格規定，不得用于風險交易，提高住房儲蓄的安全性。三是運行獨立，實行低息政策。住房儲蓄獨立于德國資本市場，其利率變動不受通貨膨脹以及市場資金供需狀況的影響，并維持相對穩定的低息。四是政府制定優惠政策鼓勵居民參加住宅儲蓄。包括按照儲蓄額度給予一定比例的儲蓄獎勵以及購房時提供一定比例的貸款補助。

二、德國保障性住房制度的特點

同為發達市場經濟國家，與美國、英國等國相比，德國更加強調政府在社會保障以及社會福利方面的責任。因此在住宅政策特別是住房保障方面，德國政府的角色更加重要與突出。

1.政府對房地產業進行合理規劃與嚴格管理，保持房地產市場穩定。德國政府根據本國經濟發展、人口特征等制定了合理的住房發展規劃，綜合運用法律、稅收、金融、土地等手段加強對房地產市場的管理，構建以住房租賃市場為主體的多層次住宅供應體系。根據人口增長速度以及居民收入情況，穩步增加住房數量，并且對高檔、中檔以及低檔住宅的構成做出合理化安排。通過政府對房地產業實施的科學規劃、嚴格管理以及利用各種手段打擊炒房行為，德國在過去幾十年里保持了房地產市場的供需平衡，房價以及房租基本保持穩定，漲幅合理，使居民收入的增長速度達到甚至超過房價以及房租的增長速度。

2.政府在保障性住房建設方面發揮重要作用，將為中低收入群體提供保障性住房作為政府的重要職責。二戰結束之后，為了緩解極其緊張的住房供應狀況，德國政府一方面直接參與公共住房建設，即運用各級政府住房建設基金直接興建公共住房；另一方面，制定各種優惠政策鼓勵個人、私營房地產公司、住房合作社等社會主體參與公共住房建設，優惠政策包括提供免息或者低息貸款、稅收優惠政策等。[3]德國政府對于公共住房的支持使戰后德國住宅公共極度緊張的狀況得到有效緩解，對于保障低收入家庭的住房權益發揮了重要作用。

3.構建以公共住房為主體的保障性住房體系，將住房保障與市場機制適度結合，實現保障性住房建設的可持續發展。德國將公共住房建設作為保障性住房體系的主要方向，并通過政府直接興建公共住房以及鼓勵社會資金參與公共住房建設的方式實現住房保障與市場機制的適度結合。特別是在鼓勵社會資金參與公共住房建設方面，德國要求每個房地產開發項目必須配套一定比例的保障性住房，并給予金融以及稅收方面的支持。這種保障性住房建設模式優勢明顯，一是可以調動社會資金參與公共住房建設的積極性，減輕政府的財政壓力；二是將低收入家庭合理分布在各個小區，避免貧民窟等社會問題；三是借助優質房地產商的力量，提高保障性住房建設以及管理的效率；四是形成保障性住房建設資金的良性循環，實現保障性住房建設的可持續發展。

4.十分注重保障性住房建設的立法工作。在居民的住房保障方面，德國通過立法將居住權確認為公民權利的重要組成部分。通過立法明確規定了德國聯邦政府以及地方政府在居民住房保障方面的職責。二戰之后，德國制定了完善的保障性住房法律法規，包括《住宅建設法》《工人置業促進法》《住房補貼法》《租房法》《住房儲蓄法》等，這些法律成為保障低收入家庭住房權益的重要保證。

5.切實保護住宅承租人的合法權益。德國自有住房率很低，很大程度上是由于租房客的權益受到很好的保護。德國通過《租房法》等法律法規對住房租賃中出租人與承租人的權利與義務進行詳盡的規定，對合同的簽訂、解約以及合同的期限等要素提出指導性意見，并在法律中強化對承租者權益的保護。例如，一旦簽訂租房合約即視為無限期合約，出租者不得隨意解除租房合同，必須在法定條件下或者提出合理的理由例如承租人沒有按期繳納房租等，才能解除住房租賃合同。

三、德國保障性住房制度對我國的啟示

1.必須充分發揮政府在保障性住房建設中的主導作用，強化政府在保障中低收入家庭住房權益中的職責。居民住房是一種具備準公共產品屬性的特殊商品，固然要充分發揮市場機制在住宅產業發展中的作用，但是如果僅僅依賴市場機制，必然形成將廣大中低收入家庭排斥在房地產市場供給范圍之外的局面。可見，通過市場機制本身無法解決中低收入家庭的住房問題，必須充分發揮政府這只“看得見的手”，在保障性住房制度實施中發揮主導作用，才能較好地解決中低收入家庭的住房問題。從德國的住房政策實踐經驗來看，無論是采取哪種保障性住房模式，都強調政府在保障性住房建設中的職責與主導作用，即政府必須兼顧住房供應的公平與效率。[4]目前來看，大多數地方政府仍然未能正視保障性住房建設巨大的社會效益以及政府的職責，所以必須在今后進一步強化政府在保障性住房建設中的責任意識。

2.保障性住房建設必須堅持立法先行，完善保障性住房制度相關的法律體系。從德國的實踐來看，在住房緊缺的時期，首先通過立法確認公民的基本住房權益，出臺一系列支持保障性住房建設的法律法規，從立法的角度為保障性住房建設提供法律依據與硬約束。從我國保障性住房建設的立法情況來看，在許多方面還有待加強。突出的表現是缺乏關于保障性住房制度的專門法律，保障性住房建設主要根據政府出臺的各種政策、文件，由此導致房地產業對政府政策的高度敏感性，并且由于缺乏法律約束經常導致政策執行過程中出現執行效率低下的問題。因此，在今后的保障性住房建設中，應當堅持立法先行的原則，對保障性住房的保障對象、保障標準、保障方式、資金來源、政府職責等內容進行嚴格規定，并加強對違反保障性住房法行為的處罰力度，維護保障性住房法的法律權威。

3.必須認識到保障性住房建設是一個長期的過程，需要根據客觀形勢的變化適時調整制度的內容與重點。從德國的經驗來看，保障性住房需求伴隨著工業化與城市化的發展或戰爭的破壞而產生，并根據經濟社會的發展而不斷變化。同時，從德國保障性住房制度建設過程來看，都經歷了一個長期而漫長的集中建設階段，在居民基本住房續期得到滿足之后，還會產生層次更高的保障性住房需求。面對不斷變化的經濟社會發展形勢以及居民保障性住房需求，德國也在不斷調整住房制度。對于我國來說，由于城市化以及工業化快速發展，保障性住房需求不斷積累，并且可以預見的是，未來相當長一段時間內保障性住房需求還會不斷增加。面對這種情況，我們首先要明確保障性住房建設是一個長期的過程，要做好打“持久戰”的準備，保障性住房建設以后會成為一種常態化的工作狀態。近幾年國家大力支持保障性住房建設為中低收入家庭帶來了福音，但是也要防止一哄而上，造成保障過度或者保障房建設脫離中低收入家庭實際需求，應當循序漸進、穩扎穩打地推進。

4.應當注重構建多層次的保障性住房體系，滿足不同收入階層的保障性住房需求。[5]經過多年努力，我國保障性住房建設取得了不少成績，初步形成了多層次保障性住房體系。近年來，有人針對經濟適用房制度實施過程中存在的問題質疑經濟適用房及可售型保障房存在的必要性與合理性。從德國等發達國家的經驗與實踐來看，確實有些國家以租賃型保障性住房為主，但是也有不少國家(地區)鼓勵中低收入家庭購買可售型保障性住房。我國經濟適用房等可售型保障性住房廣受質疑的原因在于分配不公，保障性住房資源落入非保障對象之手，解決出路在于明確保障對象、健全家庭收入審查制度、完善退出機制等，而并非簡單取消可售型保障性住房。但是從我國經濟社會發展的實際情況來看，應當構建以公共租賃住房、廉租房為主的保障性住房體系，并輔以經濟適用房、限價房等可售型保障性住房，滿足各個層次中低收入家庭的住房需求。

5.完善保障性住房建設的配套措施，為保障性住房建設提供支撐。國外的實踐經驗表明，無論采取何種保障性住房制度模式，都必須要有完善的配套措施。例如提供多樣化的財政支持、多樣化的融資渠道、政府管理機制創新、完善家庭收入審查機制等，只有提供完善的配套措施，保障性住房建設才能取得預期效果。隨著我國多層次保障性住房制度的逐步建立，各項配套措施也將逐漸完善，特別是多渠道的籌資方式、住房金融制度等也將逐步建立起來。但是總體來看，我國保障性住房制度的配套措施還有待進一步加強與完善，如家庭收入審核機制、政策性住房金融制度、法律法規配套等還處于比較薄弱的狀態，正成為我國保障性住房建設的制約性因素。

參考文獻：

[1] 羅應光，向春玲.住有所居：中國保障性住房建設的理論與實踐[M].北京：中共中央黨校出版社，2011：75.

[2] 楊瑛.借鑒德國經驗，加快建設以公租房為主的住房保障體系[J].城市發展研究，2014(2)：77-82.

[3] 楊曉楠.國外公共住房模式比較及對中國的借鑒[J].大連海事大學學報(社會科學版)，2015(12)：82-86.

[4] 卞靖.國外住房保障制度主要模式及對我國的啟示[J].當代經濟管理，2013(3)：39-43.[5] 徐鐳，朱宇芳.中低收入家庭的住房保障——德國模式與美國模式比較研究[J].德國研究，2014(3):82-93.

【責任編輯于蓬蓬】

[中圖分類號]F299.23

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-5101(2016)02-0117-04

[收稿日期]2016-01-20

[基金項目]福州職業技術學院人才引進專項項目(RCQD201501)的階段性研究成果。

[作者簡介]鄭云峰，福州職業技術學院人文系講師，博士，主要從事金融與財政研究。(福州350108)

German Housing Security:System Configuration，Features and Inspiration

Zheng Yunfeng

(HumanitiesCollegeofFuzhouPolytechnic，Fuzhou350108，China)

Abstract：Housing security is priority area of housing policy and social security，it is important to social justice and harmony，and it is one of the key concerns of the developed countries.Germany is one of the first countries to raise social security，it achieved some success in the field of housing security，and its experience of housing security system has an important reference to our country.Housing security systems of Germany including public housing system，rent and housing subsidies system，purchase systems，housing savings system and so on，the government plays important role in housing security.At last，it summarizes housing security system of Germany experience for reference and inspiration.We should learn the German experience from the following five aspects:strengthening the government’s responsibility in terms of housing security；completing the legal system of housing security；adjusting housing security system according to reality；constructing multilevel housing security system；consummating the supporting system.

Key words：Housing security；Germany；Indemnificatory housing；System composition；Enlightenment