全球經濟治理與G20

中國社會科學院世界經濟與政治研究所

國際經濟與戰略研究中心執行主任 黃 薇

2016年中國首次成為G20主席國并成功舉辦了G20杭州峰會，這標志著中國開始成為全球經濟治理的主要貢獻者和領導者。關于全球經濟治理與G20，我為大家講解三個問題。第一，全球經濟治理的背景，也就是我們所處的時代大背景是什么樣的，為什么需要進行全球經濟治理，還有全球經濟治理中的問題與挑戰。第二，全球經濟治理的內涵，包括參與全球治理的主體，全球經濟治理的方式與平臺，全球經濟治理所要解決的主要矛盾以及困擾全球經濟治理的主要因素。第三，G20對全球經濟治理的主要影響，尤其是它的工作機制。

一、全球經濟治理的背景

全球經濟治理，從某種角度看，就是管理經濟全球化問題。有了經濟全球化問題，我們才需要國家與國家之間的合作。

（一）什么是全球化

在美國人戴維·邁爾斯（David G.Myers）所著的《社會心理學》一書中，舉了 1997年英國王妃戴安娜之死的例子。“英國王妃和她的埃及男友，在一個法國隧道里發生了車禍。他們的德國汽車用的是荷蘭的發動機，由一名喝多了蘇格蘭威士忌的比利時人駕駛著。后面緊跟著騎著日本摩托車的意大利狗仔隊。最后是一名美國醫生用來自巴西的藥物對他們進行了救治。”從這個事例中，我們可以看到20世紀90年代西方社會已經是全球化的了，人員、活動、產品、服務都打著不同國家的印記。馬航事件也是類似的案例：2014年3月8日凌晨，馬來西亞MH370國際航班在從吉隆坡飛往北京的途中失蹤了，機上載著來自14個國家的239名乘客，失事飛機是由美國波音公司生產的，飛機燃油由產自中東的原油提煉，涉及失事賠償的主要有馬來西亞和中國的保險公司，中國等 11個國家對失事飛機進行了持久的國際搜救，搜救中動用了中國、美國以及國際海事衛星組織的多顆衛星。在這個事件里，人員、活動、產品和服務都更加廣泛地全球化了。從上述事例可知，所謂全球化，簡單地說就是世界日益成為一個緊密聯系的整體，是20世紀80年代以來在世界范圍日益凸現的新現象，是當今時代的基本特征。

全球化首先發生在經濟領域。越來越多的跨國公司使用全球價值鏈的生產方式來組織生產，也就是把不同的生產環節放到不同的國家完成，比如美國的蘋果公司，中國的華為公司。

先看蘋果公司iPhone手機的制造成本：份額中位居第一的是日本，占三分之一以上；居第二、第三位的是德國和韓國，各占百分之十幾；美國居第四位，只占6%。也就是說，iPhone生產成本的主要構成部分其實并不在美國本土。中國是iPhone組裝國，占其生產成本的3.6%。全球其他國家的成本構成，總共加起來是 26.8%。iPhone的銷售呢？更是全球化了，比如蘋果公司在中國大陸的銷售額 2011年比2010年增加了5倍，在2015年1月前后的三個月里，在中國市場上賣出的智能手機里，每四臺就有一臺是iPhone。我們看到，今天蘋果公司已經把中國大陸當成它最重要的銷售市場。

再看華為公司。現在華為已經是全球最大的通訊設備供應商，據 2011年華為內部統計報告，它20%以上的員工來自海外。隨著時間推移，華為海外業務拓展更快，員工國際化程度更高。現在華為70%的營運收入來自海外，它在150個國家擁有500多個大公司客戶，在全球有超過20億的人口（約占全球總人口的三分之一）每天都在使用華為產品。華為的研發基地也建到了國外，它現在擁有3萬多項專利，其中有4成是由國際標準組織或歐美國家認定的。優質、低價、全球化，使華為成為國際市場上的中國形象品牌。

除了蘋果、華為這樣的大公司，還有很多中小企業也在參與經濟全球化浪潮，特別是互聯網經濟的發展給中小企業創造了更多的機會，降低了它們進入全球經濟的門檻。

生產和消費的全球化會帶來什么好處？就是可以最大程度地利用在不同環節具有生產優勢的廠商來進行生產，最大限度地壓低生產成本，并將這種增進的福利回饋給消費者。所以全球化對每一個人的生活都是有好處的，它能夠更好地提供資源配置，讓我們享受來自于全球各地的優質產品。

現在我們每一個人都在生活中享受著全球化所帶來的便利，尤其是在中國，網絡經濟發展非常迅猛，人們越來越容易購買全球各地的商品和服務。當然，我們也面臨著其他的一些全球化的問題，比如說全球氣候變化，它帶來的極端天氣給人們生活帶來很多不利的影響，這也是需要各國共同合作予以應對的全球化問題。

（二）全球化時代的矛盾

全球化改變了我們的生產方式和生活方式，同時也給我們的時代帶來了新的矛盾。全球化時代的矛盾是全球化的生產銷售活動和國別化的經濟治理模式之間的對立與統一，主要現象可以歸納為三個方面：

第一，在全球化加速推進的同時，國別化經濟治理模式又或多或少地有反全球化傾向。在瑞典人約翰·諾爾貝格（John Norberg）寫的《為全球化申辯》一書里，就講到了歐盟為保護農業而進行的補貼問題：“歐盟貿易保護政策每年減少發展中國家近7000億美元出口收入。一頭生活在歐盟的奶牛, 每天獲得約2美元補貼（比世界上30億人口的平均日薪還高）”。實際上，“補貼”是在全球化過程中一直都存在和發生著的現象，都是為了保護本國的產業不受國外產業沖擊。英國人阿蘭·魯格曼（Alan Rugma）則提出：“思維地域化，行動本地化，忘掉全球化”。

在經濟表現不佳的時候，反全球化傾向的表現會更為嚴重。2008年全球經濟危機發生以后，很多國家經濟復蘇并不是那么好，還有一些國家的經濟增長陷入停滯狀態，各國采取貿易保護政策措施的情況加劇。據WTO最新貿易監測統計報告的數據顯示，從2015年10月到2016年5月，G20國家出臺了145項貿易保護措施，筑起重重貿易壁壘。英國一個智庫報告稱，現在各國出臺的反全球化的歧視性政策措施越來越多，特別是美國。這個報告還指出，其實各國大部分貿易保護措施都是針對中國的。中國現在是全球最大的貿易國，這個情況對我們并不太好，是需要我們努力才可以改變的。

不過從大方向看，這種反全球化傾向只是暫時性的。在20世紀30年代，全球經濟也是陷入了大蕭條，由于各個國家以鄰為壑，相互實施貿易壁壘政策，最后導致各國經濟都落入惡性循環之中，誰也未能做到獨善其身。這樣的歷史教訓，我們不希望在今天重演。從技術層面講，現在的全球化較以往已經發生了根本性改變，這是一個歷史大趨勢，不會因為一些短期政策影響而發生方向性改變。

第二，經濟全球化并沒有惠及所有人群，反而加劇了一定的不平等。全球化本應允許人員、商品和資金自由流動，但實際上只有富人擁有流動的能力，或者說，占全球 1%的精英階層的資產可以通過自由流動獲取厚利。由于全球經濟治理是以國別為邊界的，不同國家在稅收、貿易、投資等很多方面的政策都是不一樣的，比如有一些地方叫做“離岸天堂”，像開曼群島，它們會給投資者很大的稅收優惠，盡管你的企業實體并不在那兒，但是如果你能夠在那兒開戶注冊的話，它就給你享受免稅優待。但是這種制度套利的空間，只有一些大企業家或者說精英人群才能夠去享受，普通老百姓哪里有能力轉移資產到開曼注冊公司呢？貿易全球化過程中不平等現象加劇，會給全球經濟持續增長帶來困難和問題，因為如果不能讓全球經濟增長的好處讓所有人分享的話，這種增長就是不可持續的，畢竟占人口少數的富人的消費能力有限，這種不平等的后果也對全球經濟發展構成威脅。

第三，出于國內政治的需要，或者受到國內利益集團的影響，一些國家的領導候選人往往會傾向于出臺與全球化大趨勢相背離的對外政策，特別是針對其他國家設置的貿易壁壘政策。這些候選人通過指責或者暗示等手段，迎合甚至誤導選民，找其他國家來做他們國內問題的替罪羊。很多國家在大選的時候，候選人經常會拿國際經濟問題作為主要競選工具，對全球化的經濟發展產生很大的負面影響。

（三）全球經濟格局的深刻變化

全球經濟格局的變化，從二戰之后到現在一直都在發生。

我們看看國際貨幣基金組織發布的全球經濟格局數據，也就是金磚五國、G7和G20三大國家集團在21世紀以來經濟規模所占全球的比重。在最近十幾年時間里，金磚國家或者叫新型經濟體國家的全球經濟占比提升速度非常迅速。新型經濟體國家的全球經濟占比份額迅速提升，意味著其他有一些國家的全球經濟占比份額在下降，那這個格局的變化就是南方國家的上升和北方國家的的下降。這是一個比較典型的變化，而且這個變化還在持續。雖然最近幾年新型經濟體中的部分國家也遇到了一些困擾，比如拉美國家，但是不可否認的是，新型經濟體國家的增長活力仍然還在，特別是印度最近這幾年的發展變化非常快。21世紀全球經濟活力的重心在亞洲，如果再往后看的話，下一個也許是非洲。這些變化說明，一些已經實現工業化的國家現在經濟舉步維艱，它們的現實問題或者說問題的根源并沒有得到很好的解決。

全球經濟前五十強國家有不同的國家集團或者國家俱樂部。G7是傳統的發達國家集團類群。新型經濟體國家類群叫 E11，或者叫新興經濟體11國（阿根廷、巴西、中國、印度、印度尼西亞、韓國、墨西哥、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其）。金磚國家（中國、俄羅斯、印度、巴西和南非）是E11里的橋頭堡，已經實現機制化。E11還沒有實現機制化，但里面也出現了一個中等強國合作機制，牽頭者是韓國，包括墨西哥、印度尼西亞、土耳其、澳大利亞等國家。G7、E11、澳大利亞和作為實體的歐盟放到一起，就構成了G20。

G20各國的經濟實力在全球排行榜上都是排名比較靠前的，但也并不是所有經濟大國都被納入了G20。有些國家的經濟實力和影響力比較強，比如伊朗，但是它還沒有加入到任何國家集團中。歐盟是 G20中比較特殊的國家集體，部分歐盟國家的經濟規模位居世界前五十，但是其中有一些中東歐國家位居五十名以后。世界經濟治理中出現了越來越多的國家集團，這也是順應全球經濟一體化發展的必然現象。

全球經濟50強與國家集團

我們再看看主要新興經濟體國家人均國民收入變化，因為人均收入反映真實的發展階段。2000年以來，新型經濟體國家的發展速度總體上比較快，有的還有跳躍式的發展，包括中國也在2010年邁入了中高等收入國家行列（依據世界銀行的判斷標準）。雖然G20里也有一些新興經濟體國家的人均國民收入還不是太高，比如像印度和印度尼西亞，它們都還有比較大的發展提升空間，但是我們看到各個新興經濟體國家在發展階段上都在發生比較大的超越。

主要新興經濟體國家人均國民收入變化

中國經濟在過去十幾年發展非常快，不斷有所超越。從 2000年開始，以購買力平價衡量的中國國民生產總值已經超過日本，位列全球第二。2010年，以名義匯率（美元）衡量的中國國民生產總值也超過了日本，位列全球第二。2014年，以購買力平價衡量的中國國民生產總值已經超過美國，位列全球第一。什么叫購買力平價？就是不用貨幣的市場匯率來計算，而是用貨幣真實的購買能力來計算。貨幣的真實購買能力和我們所處的生活環境是有密切關系的，比如同樣是理發，在美國理發跟在中國理發價格可能大不一樣，但是給人們帶來效用卻是一樣的。如果考察貨幣購買力效用的話，我們會發現中國的經濟總量已經很高了。以名義匯率（美元）來衡量國民生產總值，中國在2007年超過德國，在 2010年超過日本。我們的下一個目標就是超過美國，應該也不會太久，很多的預測數據說是 2020年左右，那時我們就能夠實現又一次飛躍。除經濟總量外，我們在國際貿易和投資領域也有很積極的變化，我國進出口貿易總額已經成為世界第一，吸收使用外資規模世界第一，對外投資規模世界第二。但是需要指出一點，中國人口基數很大，即便總量規模有超越，并不意味著我們的發展階段已經到了發達國家水平，我們還沒有真正跨入高收入國家行列。

（四）全球經濟治理發展歷程

全球經濟格局變化并不一定會很快推動全球經濟治理格局發生同步變化，全球經濟治理格局的變化是相對滯后的。從二戰之后到現在，全球經濟治理進程可以分為三個大階段。

第一階段是二戰之后到1976年，可以稱為以美元霸權為核心的“硬治理”時期。二戰之后，美國經濟在世界上一家獨大，因為美國本土并沒有真正卷入戰爭，它是一個戰爭物質的提供者，所以戰爭反而助長了美國經濟的發展。二戰之后所成立的國際經濟治理機構，如在聯合國框架下的經濟社會理事會有世界銀行、國際貨幣基金組織，這些機構的背后都有美國的身影，更多的是以美元霸權的形式存在，其具體的表現形式為以國際貨幣基金組織、世界銀行集團、“關稅和貿易總協定”為支柱的布雷頓森林體系。為什么叫“硬治理”呢？就是那個時候的全球經濟治理更多的是通過制定條款和條約來進行規范。

這種治理起初是有效率的，但是后來效果不好。20世紀70年代全球經濟出現了滯脹，也就是經濟停滯和通貨膨脹同時并存，而這種現象是經濟學家以前沒有遇到過的，當時僅僅依靠既有的經濟治理機構已經沒辦法解決問題了。同時，美國也遇到了一個比較大的障礙，美國發現讓美元與黃金掛鉤的布雷頓森林體系讓自己負擔過重，為此做了很多掙扎和調整。1971年12月和1973年2月美元兩次貶值，布雷頓森林體系解體。1973年、1974年，西方世界經歷了二戰后最嚴重的經濟衰退，通貨膨脹加劇、失業人數急增，各國的貿易保護主義抬頭。為了避克重蹈20世紀30年代經濟大危機的覆轍，西方發達國家的領導人都急于尋找平息危機的出路。于是西方發達國家的七國集團應運而生，它的第一次會議舉行于1975年11月，參加國為美國、聯邦德國、日本、英國、法國和意大利，1976年加拿大也參加進來，構成G7。

第二個階段是從1975年到2007年，可以稱為以“華盛頓共識”為核心的“北方軟治理”時期。七國集團建立以后，這些國家共同承擔起了全球經濟治理任務。七國集團早期在貨幣和財政政策協調方面發揮了很大的作用，讓全球經濟再度恢復到穩步發展軌道。所謂華盛頓共識，核心思想就是自由化、市場化、私有化和財政政策穩定化，減少政府對市場的干預。“北方軟治理”是指以西方發達國家為核心的通過國家間合作來實施的協同式治理。

第三個階段是從2008年到現在，可以稱為以多元化為核心的“南北軟治理”時期。2008年發生了全球經濟危機，這個危機把全球經濟格局做了一次大曝光。大家突然發現，經濟格局已經發生了很大的變化，僅靠七國集團無法解決全球經濟危機問題，需要新興經濟體國家參與合作，所以就出現了二十國集團峰會合作機制。南方國家開始正式走上全球經濟治理舞臺，成為治理主體。特別在 2016年，中國是二十國集團峰會的主導國和主辦國，成為峰會主題和議程的設計者。

在全球經濟治理格局階段性變化的背后，其實也是治理理念在變化。為什么要談治理理念呢？全球經濟治理和公司治理，其實是非常類似的。一個行業的工資通常是以大企業的工資薪酬標準為標杄，其他企業會跟隨主導公司的薪資標準來制定各自的薪酬。在經濟治理領域也是一樣，經濟治理表現最好的國家，自然而然也會成為其他國家效仿和學習的對象，這就是在治理理念領域的標杄效應。

在早前美國經濟實力很強的時代，全球經濟的治理理念就是“華盛頓共識”。它是美國對于它理想中的經濟治理的設想，比如強調市場自由化、開放化，強調產權保護，認為這些都是經濟發展的重要基礎。這些說法，從經濟治理角度來說沒有錯誤，但是美國不僅推薦而且強令各國都接受，這就帶來問題了。不同的國家有不同的國情，經濟也可能處在不同的發展階段，美國強行推廣自己理念的做法，往往讓別國削足適履。

隨著中國經濟不斷崛起，很多國家開始研究中國，形成了所謂的“北京共識”。北京共識的提出者是美國人喬舒亞·庫珀·雷默（Joshua Cooper Ramo），核心意思就是通過自主創新和特區實驗等具有中國特色的方式推動經濟政策改革，尋找經濟治理之道。這是一種非常特殊的治理方式，并沒有什么固定的模式，能非常靈活地適應現實經濟發展需求。

2009年，金磚國家的概念出現之后，學術界又出現了“金磚國家共識”。“金磚國家共識”的核心意思就是支持改革開放與市場化建設，但強調經濟政策的獨立自主性以及國家在經濟發展中的重要性。“金磚國家共識”也是西方學者得出來的結論，但是主要的參考樣本是以中國和俄羅斯為代表。現在我們看到，印度也做出了一些變化，也在往這個方向去努力。

二、全球經濟治理內涵

全球經濟治理目前還沒有一個被學術界共同接受的標準定義，但是我們知道，全球經濟治理就是有針對性地去解決全球性的經濟問題，包括通過國際經濟政策協調的方式，或者是通過國際經濟秩序建立的方式，總之就是通過集體行動的方式，實現全球經濟的共同發展，這是對全球經濟治理的基本理解。

（一）超國家經濟治理面臨的挑戰

現在全球經濟治理面臨三大挑戰。

第一個挑戰與全球化時代的矛盾有關，即國別經濟理性不等于全球經濟理性。換一句話說，就是對于某國家最有經濟效益的東西，從全球利益來看，可能并不是合適的，它有可能傷害到全球經濟，最終傷害到自己。這有點像博弈論里的“囚徒困境”。這個矛盾需要各國更多地進行溝通協調，才能夠制訂符合全球利益的更好政策。

第二個挑戰是全球經濟栺局的變化速度遠遠快于國際政治權力（全球經濟治理栺局）的轉移速度。國際政治權力不能實現和全球經濟格局相匹配的狀態，就會給全球經濟治理帶來困擾。但是這個困擾其實也是推動全球政治格局變化的動力。我們看到，最近這幾年一些國際機構一直在推動治理改革，比如世界銀行和國際貨幣基金組織，都在推動它們向著更加合理和更加務實的方向去發展，希望新興經濟體國家能夠分享到更多的話語權和利益份額。

第三個挑戰是經濟全球化的復雜程度超過了各國政府間的國際協調能力。貿易保護就是一個典型的例子。現在政府間的國際協調能力還停留在傳統的貿易規則的談判和合作上，在其他的治理方面還是有距離的，需要我們更多的努力。在一些新的領域，例如互聯網經濟迅猛發展，以前沒有出現對這個領域的治理，這就對政府間的國際協調能力提出了新挑戰。

我們面臨的這些挑戰，都有存在的必要，因為它們是促進全球經濟治理向前發展的重要因素。

（二）全球經濟治理的主要內容

誰是全球經濟治理主體，采用什么方式治理，治理效果如何檢驗，這三個問題就是世界銀行對全球經濟治理內涵的概括。還有人從其他視角看待全球經濟治理問題，如奧利弗·特萊伯（Oliver Treib）等提出，全球經濟治理包括三個維度：政治維度，即治理應該包括哪些主體以及它們之間的權力關系，尤其是政策制定過程中的公私關系協調；政體維度，即不同主體之間相互影響和作用的規則，如不同程度的各層級制度化的設置；政策維度，即治理所使用的具體工具，如或軟或硬的法律、有無制裁、確定的或可變的準則等等。

全球經濟治理主體是一個隨著時間推移而不斷變化的體系。二戰之后，這個體系的頂層是聯合國，包括美國在內的一些大國是治理的主要參與者。發展到今天，決策主體演變為全球性峰會，比如說二十國集團峰會。現在二十國集團的GDP占全球GDP總量的85%以上份額，所以二十國集團峰會的治理決策直接影響到全球經濟，它是非常重要的全球經濟治理平臺。

與全球性峰會相伴的是政府間合作，比如七國集團、金磚國家、巴黎俱樂部、APEC、上合組織等。之下是一些非政府合作和非官方對話平臺，比如達沃斯世界經濟論壇、博鰲亞洲論壇，它們是傳遞和交流全球經濟治理思想的重要平臺。

在全球性峰會背后，是許多地區一體化組織和區域經濟合作平臺，如歐盟、東盟、非盟、拉共體等。其下有很多具體的地區或區域經濟治理協議，比如《清邁倡議》《北美自由貿易協議》《區域全面經濟伙伴關系協議》等，為地區和區域經濟合作提供了相應的制度安排。另外還有一些次國家區域，它們通常只涉及成員國的一部分領土，由各成員國相關領土接壤而形成的經濟活動區域，如瀾滄江－湄公河次區域、絲綢之路經濟帶和 21世紀海上絲綢之路。還有一些大國對全球經濟治理也有極大影響，比如美國和今天的中國。

還有一些國際機構或者國際組織，包括聯合國下屬機構和一些跨國家的多邊機構，也都在參與全球經濟治理。聯合國下屬機構包括聯合國大會下屬組織和聯合國經濟與社會理事會下屬機構；前者有貿發會、發展署、環境署等，后者有世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿易組織（WTO）等。跨國家的多邊機構有國際清算銀行（BIS）、歐洲復興開發銀行（EBRD）、金磚國家開發銀行（NDB）、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）等等。此外還有一個超國家治理機構——歐洲中央銀行（ECB）。

全球經濟治理體系非常龐大，結構在不斷發生變化。除了上述以國家間合作為基礎的治理，現在越來越多的企業參與到全球經濟治理活動中，有一些中國企業已經參與到國際標準的制定中。參與國際標準制定，意味著產品生產規范能夠讓全球共同采用，不僅給全球消費者帶來很多的便利，也能給制定標準的企業帶來更多的經濟利益。這都屬于全球經濟治理的主體，只是在不同的層級發揮不同的功能和作用。

全球經濟治理體系的結構變化，尤其表現在政府間組織的增長上。1976年全球政府間組織為6222個，1997年增加到了40306個，今天更多。全球經濟的發展已經催生出越來越多的政府間合作。

在全球經濟治理領域，新興經濟體的話語權在提升，這個變化也是非常明顯的。典型事例有：2006年，中國人陳馮富珍當選世界衛生組織總干事；2008年，G20對全球經濟的影響超越 G7；2009年，金磚國家合作機制建立；2011年，巴西人若澤·格拉齊亞諾·達席爾瓦，被任命為糧農組織新任總干事；2013年，中國人李勇當選聯合國工業發展組織總干事，巴西人羅伯托·阿澤維多當選世界貿易組織總干事；2013年，中國提出“一帶一路”倡議；2015年，金磚國家組建的新開發銀行成立，中國發起的亞洲基礎設施投資銀行正式成立……它們既是新興經濟體在全球經濟治理話語權上提升的結果，更將在未來促進更多的國際經濟合作，促進全球經濟發展均衡化。

（三）全球經濟治理的主要方式

全球經濟治理的主要方式就是國際規則，它們有不同的層級和類型。

首先是國家間達成的決議性的方案與決策，即決策性規則。其中一類是聯合國體系下用得比較多的，比如說世界銀行、國際貨幣基金組織所使用的，叫公司治理型的規則，它核心的方式就是投票。這種規則的好處在于效率很高，但是帶來的問題就是由大國施加的影響會比較明顯，還可能會損害一些國家的利益。另一類就是成員治理型規則，也叫分享治理規則，它的基礎是平等協商。舉個例子來說，G20要達成任何成果，所有成員國必須一致同意才能得以實現。這種規則的優勢是可以保證實現經濟學上講的“帕累托改進”，這種改進不以傷害別人的利益為基礎，保證了每個參加者都能夠在最低程度上保衛自己的利益。但是它的效率相對比較低，而且它所達成的成果一定要滿足最低要求利益，所以最后結果往往可能就達不成。這兩類規則都各有優缺點，在不同場合會根據需求選用。決策型規則是最根本的規則，就像法律中的憲法一樣。

低一個層級的規則是對具體的經濟治理事務來進行規范的。按照約束程度，它們可以分為硬規則（正式規則，強約束）和軟規則（非正式規則，隱約束）。WTO關于關稅的規定就是硬規則，如果加入 WTO，就一定要同意按照這個規則去執行，否則的話就會引起爭端、遭到投訴并接受仲裁。軟規則是一些隱性的約束，如世界銀行和國際貨幣基金組織里有一個不成文的默契或者叫慣例，就是國際貨幣基金組織的領導人一定是來自歐洲的，而世界銀行的領導人一定來自美國。這個規則從來沒有打破過，也從來沒有成文過，但是作用不可小覷。這種軟規則將來可能會比較有彈性，如果很多新興國家表示不滿，希望這些國際金融機構或者說國際經濟治理的核心機構能夠更加民主化，要求它的選舉能夠更加公正、公平，那么它也會隨著時間的變化而真正發生變化。

按照約束范圍來劃分，國際規則又分為普適性規則和條件性規則。什么叫普適性規則呢？就是這個規則一旦制定了，全球所有的國家都必須要去遵循，沒有例外。這種規則的好處就在于它減少了很多的交易成本，因為大家面臨的處境都一樣，不存在差異化的問題。什么叫條件性規則？就是根據不同國家的發展狀冴不一樣而制定的差別化規則。舉個例子來說，在全球氣候變化領域，發展中國家和發達國家是區別對待的，對不同國家制定了不同的減排標準，這就屬于典型的條件性規則。這種規則通常有它的合理性，但是也有問題，就是在規則執行中會有很多麻煩和困擾，因為事情是在變化的，國家是在發展的，安排了條件性規則之后，每過一段時間就需要對這些國家和條件作出評估、審議和修訂，要付出很多的執行成本。

全球經濟發展到今天，國際規則或者全球性公共產品的供給相對不足成為一個困擾我們的大問題。為什么這么說？因為如果沒有規則，很多經濟活動的開展就會遇到巨大的困難。舉個生活中的例子，假如沒有紅綠燈，過馬路就會是一件讓人很痛苦的事情，因為所有人都不知道什么時候應該走，什么時候應該停。紅綠燈信號規則出來后，交通效率就得到了極大的提升。在國際投資領域，從二戰之后到現在，全球有3300多個雙邊或多邊的區域性投資協定，但是沒有一個是普適性規則，對于企業來說這也是很痛苦的，因為每到一個國家你就要重新學習它的投資政策規范，這給企業帶來了很大的交易成本。實際上，這個成本最后也要分攤到所有消費者身上。

國際規則供給為什么會不足呢？第一個原因就是供給需要成本，如果大家都想搭便車，沒有人愿意付出，那么誰也不會去制定規則，這是一個大問題。現在全球發展趨勢是多元化、多極化，所以也沒有一個大國能夠做到振臂一揮，大家就都聽他的了。以投資為例，二戰之后，美國的投資遍布全球各地，但是它也沒有做成一個全球性的投資規則，可見要提供全球性公共產品是很有難度的。這個難度的原因是在于集體行動的難度，因為個人理性并不等于國家理性，國家理性也不等于全球的理性。所以要實現全球理性，就需要全球性規范的約束和全球性機制的平衡。在全球經濟治理領域，我們更希望有G20的機制，讓大家坐在一起進行同等協商，互相照照鏡子，看看問題，讓全球經濟得到更加良性的發展。

（四）全球經濟治理的趨勢

全球經濟發展的大趨勢就是多元化。在近幾十年時間里，全球經濟正在經歷一個多元化、多極化、分散化的過程。我們看到，全球經濟治理不再是以前的霸權主導，不再是由某一個國家或者少數幾個國家來主導，而是以協商合作、不干涉他國意愿為前提的合作。

從長時間尺度來看，國際體系轉型出現了三個明顯趨勢。第一個趨勢是國際體系的行為體趨向多元。這些行為體就是全球經濟治理體系框架中的所有參加者。第二個趨勢是國際體系覆蓋領域不斷拓展。這是和全球化聯系在一起的，因為經濟和技術的發展越來越多地突破了國家邊界的障礙，所以需要治理的國際領域也越來越多。第三個趨勢是國際體系的聯系程度不斷增強，越來越多的企業和個人越來越深地參與到經濟全球化浪潮中。

全球經濟治理體系的變化，跟國際政治權力的變化是聯系在一起的。從國際政治長周期來看，全球政治正向著民主化進化。政治學家喬治·莫德爾斯基(George Modelski)認為：全球政治的進化是一個逐步機制化的進程，政治的全球化也是國際治理組織的精細化、復雜化的系統性成長，這既是解釋全球領導力轉型的關鍵，也是全球政治向著民主化方向進化的必然結果。而在我看來，由于技術革命所帶來的根本性變化，必然會影響經濟并進而影響政治，最終釋放出它對國際政治體系的影響力。

三、G20治理

成功舉辦2016年G20峰會是中國的一件大事，讓我們感受到了中國參與并且主持全球經濟治理活動的能力。

（一）G20的治理領域

G20的治理領域就是經濟，它致力于解決全球面臨的重大經濟問題。G20最初誕生于 1999年亞洲金融危機期間建立的二十國財長與央行行長聯席會議，從開始到現在，它的核心議題依然是財政和金融合作。為什么要強調G20的治理領域呢？因為G7在20世紀70年代開始的時候，它的治理領域也主要是經濟，但是隨著后來經濟慢慢走出低谷、滯脹問題得到解決之后，G7國家開始擴散它的治理范疇，從經濟合作發展到政治合作，現在發展到安全合作。這種合作議題的泛化，削弱了G7在經濟治理問題上的治理能力。

G20在全球經濟治理中的地位是2010年在加拿大多倫多峰會上確認的。G20多倫多峰會公報的第一句話指出，G20是現在國際經濟合作的首要論壇。雖然字面上是論壇，但是千萬不要以為G20只是開一場峰會，它的合作機制比論壇要復雜得多，影響和意義也要比論壇深遠得多。

G20還有一個顯著特點，它是一個南北合作的平臺。G20既有南方國家，也有北方國家，有傳統的西方發達經濟體，也有南方的新興經濟體、后進國家，甚至還有一些低收入的國家。對于實現全球經濟的共同發展和均衡發展來說，這也是很有意義的。

（二）G20發展進程

G20的發生和發展首先是危機驅動型的。它出生于1999年亞洲金融危機，就是 G20第一次的財長與央行行長的合作會議；它成長于 2008年全球經濟危機，就是由G20財長與央行行長會議升級為國家首腦峰會。

G20是不是只是應對危機的機制呢？對機制的產生要有一個理性的看待。所有的事情必須要有一個突破口，突破口會有一個比較強大的推動力量，這個力量在經濟上表現為危機。所以，當出現經濟危機且影響面非常大，需要大家坐下來一起商量時，又發現有一些國家的作用是不可或缺的時候，就會形成一個新的治理格局。這就是我在前面說的，經濟力量推動政治力量發生變化，而政治力量又反過來會影響經濟力量。G20出現之后，它的治理能力或者它的治理導向又會影響全球經濟。如果能夠很好地發揮治理作用，就會對全球經濟治理有提振作用，而且這種機制慢慢地會沉淀下來，對于它來說是一個成長的機會。危機在G20出生陣痛的那一瞬間起到了作用，但后面的成長需要各個國家努力。

實際上，從2016年起，尤其在中國主導下，G20也在發生轉型，它不再是簡單應對短期的全球經濟危機問題，而是兼顧短中長期發展的全球經濟治理。

（三）G20的工作機制

關于G20的機構設置，很多人存在這樣的疑問：為什么G20沒有常設的秘書處？這是不是意味著 G20還沒有實現機制化？其實，機制化通常泛指一個系統的組織或者部分之間的相互作用過程和方式，秘書處只是一個象征，但是并不是說它不可或缺。更為重要的是，我們要看G20到底是如何開展工作的。

首先看 G20的合作主體，也就是G20成員、國際組織、觀察員國、嘉賓國、地區組織代表和專業性國際組織等等。G20成員包括19個國家和歐盟。很多國際組織也參與G20合作，它們都是聯合國合作框架下的參與者，為G20提供信息支撐和政策建議。每年G20峰會還會邀請觀察員國參加，其中西班牙是特例。西班牙雖然不是G20的成員，但是從G20上升為峰會開始，它一直都是觀察員國，它會是終身制的G20觀察員國，因為已經成為慣例。除了西班牙之外，還會有其他的觀察員國，比如2016年中國就請了很多亞洲國家來參與。G20還要請嘉賓國來參加，嘉賓國只有G20主席國才有權邀請，取決于主席國的意愿。

再來看G20的工作機制。從2011年開始，G20每年都開一次峰會，由各成員國輪流擔任主席國，常設了協調人軌道和財政金融軌道，此外還有其他部長會議。兩個軌道下面又下設了副手會，再下面還設有各類專業性工作組（Working Group）、研究小組（Studying Group）和工作小組（Task Force）。

G20峰會工作機制（一）

G20峰會工作機制（二）

G20峰會工作機制（三）

G20峰會工作機制（四）

專業性工作組比較有持續性，有非常成熟的工作機制，往往會有主席國。比如 G20財政金融軌道下設的增長框架工作組，它的主席國是加拿大和印度，2016年新建的G20貿易與投資工作組，主席國是中國和德國。專業性工作組的主席國是一成不變的，保證了工作組工作的連貫性。

再下面設的研究小組和工作小組。研究小組的工作主要是對可能要開展的G20優先議題做一些預演，研究范疇會更大一點，它有可能升級為工作組。比如長期投資融資工作研究小組，2014年升級成為工作組。工作小組更加具體、更加專業，會就某一個小問題開展工作，就一些新的議題方向進行研究，并且形成報告或者提供建議。比如2016年 G20在主席國中國設立三個與創新有聯系的工作小組：創新工作小組、新工業革命工作小組、數字經濟工作小組。

G20還有很多配套機制，它們是由G20歷年主席國不斷建立的。比如2010年設立了工商峰會B20（Business 20）和青年會議 Y20（Youth 20），2011年設立了勞動會議L20（Labor 20），2012年設立了智庫會議T20（Thinking 20），2013年設立了民間社會會議 C20（Civil20），2015年設立了婦女會議W20（Women 20）。這些配套機制是以特色人群來劃分的，基本上照顧到了經濟活動中的方方面面，而不僅僅是政府一個主體。

協調人軌道與財政金融軌道略有不同。協調人英文叫“Sherpa”，也叫夏爾巴人，他們是珠峰攀登者的向導。協調人Sherpa也是G20國家領導人的向導，引導G20峰會工作機制下的各項工作，所以它是很重要的一個軌道。財政金融軌道就是G20財政部長、央行行長之間就經濟合作問題展開的探討和協調。

協調人軌道 2016年設有發展、反腐、能源、就業和貿易投資五個工作組，下面設置的一些工作小組跟研究小組就不再列舉了，因為不知道它們將來能不能延續下去，但工作組相對是比較穩定的。

財政金融軌道 2016年也設有增長框架、國際金融架構、投資與基礎設施、綠色融資和氣候變化融資五個工作組。其中國際金融架構工作組是 2016年復活的。為什么叫復活呢？我們知道，國際金融架構工作組討論比較多的就是國際金融機構的改革，國際貨幣基金組織是非常重要的全球金融治理機構，對它的改革需要是很迫切的，而且G20國際金融架構工作組也一直在推動它的改革，并把這項工作作為主要的工作內容之一。2010年 G20峰會推出了國際貨幣基金組織改革方案（主要是貨幣份額改革），但是由于美國政府得不到國會批準，導致工作被阻斷，直到 2015年年底美國國會批準了，2010年推出的國際貨幣基金組織改革方案才得以落實。所以在2014年、2015年，澳大利亞和土耳其都把這個工作組暫停了，因為工作組無法推進工作。因此，G20工作組也不是一定會永久延續下去的，可能因客觀情況變化而變化。

在兩個軌道之外，G20還有其他的部長會議，比如 2016年就開了勞工部長會議、能源部長會議、科技部長會議。在這些部長會議中，只有貿易部長會議是機制化的，其他的部長會議開不開，取決于主席國的意愿和安排。

此外，G20還有B20、T20等六個已經成型配套的機制。它們都有各自的一套工作方式，而且都比較有專業性和針對性。例如B20在2016年建立了金融、貿易投資、基礎設施、中小企業發展和就業五個工作組，還有一個反腐敗論壇。根據這些工作組和論壇的一年的合作，B20最后會形成一個政策報告，作為一個非常重要的文件在 B20峰會上提交G20。T20每年也會開展很多活動，會在不同的國家、不同的學科領域舉辦綜合的或專業性的會議。T20也要給G20提交一個年度政策報告。這些配套機制都服務于G20更好地開展全球經濟治理工作，它們從不同的背景出發，通過各自的視角為G20提供幫助。這也是全球經濟治理民主化的一種體現。

（四）G20峰會的主題和議題

G20峰會從2008年開始到2016年一共已經舉辦了11次。

從主題上來說，發達國家主辦峰會，主題通常使用“新”或者“改革”，如2009年在英國倫敦叫“改革與發展”，2010年在加拿大多倫多叫“新開端”，2011年在法國戛納叫“新世界、新思維”。為什么？因為發達國家現在經濟增長乏力，需要尋找新的動力，希望能夠出現新的變化。而新興經濟體主辦峰會的主題，則更強調“包容”和“增長”。如2016年在中國杭州叫“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”，2015年在土耳其安塔利亞叫“共同行動以實現包容和穩健增長”，2013年在俄羅斯圣彼得堡叫“世界經濟增長和創造高質量工作崗位”，2010年在韓國首爾叫“超越危機，共享增長”。這表明新興經濟體國家更關注實現全球經濟的包容性增長。2016年在中國杭州的主題既有創新也有包容，體現了中國在發達國家和發展中國家之間的橋梁作用。

G20峰會的議題內容比較廣泛。其中協調人軌道的議題內容包括貿易、發展、反腐、能源、農業等等；在財經軌道下，主要議題就是增長框架中的宏觀經濟政策，包括財政政策、貨幣政策，如投資與基礎設施、國際金融合作、國際稅收合作等等。兩個軌道所談的內容不太一樣，但是目標是一致的。

G20峰會還有應急性的議題，或者說是當時的熱點。比如 2010年墨西哥海灣原油泄漏事故發生之后，全球海洋環境保護就成為G20的一個重點議題。這也可以叫季節性議題，因為這個事情處理好了之后，這個議題后來會從問題名單上消失。但是可以看到，G20更多的議題是希望找到全球經濟治理根源性問題的解決之道。

（五）G20取得的主要進展

2008年世界經濟危機發生以后，G20迅速響應，采取集體行動，避免了危機進一步擴大，為提振全球經濟增長起到了很大的作用。

從2009年開始，G20形成了宏觀經濟政策互評機制，各成員國之間可以評價對方的經濟增長政策，看看有沒有損害到其他國家的利益。這對于增強互相了解、加強信息溝通、實現合作共贏是非常必要的。

2010年，G20提出推動國際貨幣體系的改革，也就是世界銀行與國際貨幣基金組織的份額改革，雖然經歷了很多波折，但已經取得一些成果。

2011年，G20提出了全球經濟再平衡的議題并達成了參考性指南。現在看來，全球經濟失衡的問題在弱化，但更麻煩的是經濟失速問題，找到經濟長期增長的源泉可能需要花更大的力氣。

2012年，G20在公共債務管理、長期投資融資、發展、反腐等領域，也取得了相應的合作成果。

2016年 G20取得的進展最大，是G20一個非常大的轉型。這個轉型就是G20從過去短期問題的合作和中短期問題的應對，開始往經濟增長核心問題和根源性問題邁進。一方面，G20把對經濟增長非常重要的創新列為核心議題，這是以前從來沒有過的。另一方面，在G20的財經軌道上，以前只是財政政策跟貨幣政策協調，現在加上了經濟結構改革，這也是一個大變化。經濟結構改革是長期性的，包括促進貿易和投資開放、推進勞動力市場改革及獲取教育與技能、鼓勵創新、改善基礎設施、促進財政改革、促進競爭并改善商業環境、改善并強化金融體系、增強環境可持續性、促進包容性增長等九個優先領域。這是一個系統性的制度設計，目標是釋放制度改革的紅利。

（六）G20存在的主要問題

G20存在的第一個問題就是，在非危機時合作進展緩慢，缺乏有顯著意義的成果。畢竟G20只是首腦峰會，是一個方向的引導，具體操作還需要各個國際專業機構以及國家來進行治理，需要所有參與者努力才能達到相應的治理效果。另外也不是所有的G20成員國都能夠很好地引領G20，當小國做G20峰會主席國的時候，它們對G20全球治理的影響力、吸引力相對不足，在推動議題的時候，盡管它們有好的設想，可能也很難落實。例如，2015年土耳其擔任了G20峰會主席國，希望通過提振投資來拉動全球經濟增長，設計了一個叫“國別投資戰略”的方案，而且希望各國最后能夠達成增加投資的量化指標，但是沒有取得成果。當時日本代表說，日本的長期投資已經是過剩了，而且日本已經是老年化社會，所以不可能給出量化的指標。

G20存在的第二個問題就是，它既有守成大國又有新興大國，互相之間的利益分歧較大。由于發展階段不同，經濟狀態不同，各成員對很多問題的看法就有不同，國家間協調往往容易出現一些障礙，需要有強有力的領導以及更有技巧的溝通方式推動共同合作。此外，在G20成員國里，國內法和國際法其實也不是對等的，有時G20峰會即便達成了一致的合作意向，仍然會出現沒有辦法落實的情況，如美國國會不批準奧巴馬政府承諾的國際貨幣基金組織改革方案，就是一個典型例子。

G20存在的第三個問題就是，成員國的數量比較多，而且差異比較大，因此協商效率比較低。但是總的來說，相對于聯合國框架的治理，G20治理還是比較有效率的。

盡管G20合作存在這樣或那樣的問題，但是在G20的多元化世界里，還是給各國帶來了很多合作發展機會，只要我們創造性地發揮自己的影響力，就能收獲到很多原來沒有想到的東西，但是這需要我們進行分享，進行多元化發展。正如愛德華·卡爾在《二十年危機》所說的：“合作帶來共同增長。從長遠來看，國際秩序的最大獲益者必須做出足夠的犧牲，使獲益少的國家能容忍這種秩序，才有希望維持秩序的延續。……保障國際秩序的有序變革，不僅取決于現行秩序的挑戰者，也取決于現行秩序的維護者。”

（七）2016年G20治理的中國貢獻

2016年中國擔任G20峰會主席國，為全球經濟治理做出了重要貢獻。中國設計的峰會主題詞是四個“I”：創新（Innovative）、活力（Invigorated）、聯動（Interconnected）和包容（Inclusive）。這四個“I”不僅是有感召力的口號，而且內容很豐富，體現了中國在G20國際經濟治理中的主導作用。

第一個“I”是創新。我們在 G20杭州峰會設置了三個新的創新工作小組，包括科技合作、數字經濟和新工業革命，而且在峰會上公布了《創新增長藍圖》，引導和推動全球經濟走入創新增長路徑。

第二個“I”是活力。在 G20財經軌道里，我們首次將貨幣政策、財政政策和經濟結構調整系統性整合到一起，實現三方面的協調合作，增進制度體系的活力。我們既推動 G20對全球經濟的短、中、長期問題進行全面綜合治理，又注重國內經濟協調發展，并且通過擴大開放，使國內經濟與全球經濟進行積極互動，實現良性循環，為全球經濟不斷注入強大活力。

第三個“I”是聯動。經濟聯動包括貿易和投資。2016年G20峰會在貿易投資領域里面取得了非常多的成果。在中國引導下，G20出臺了第一個《G20全球投資指導原則》，這也是二戰之后第一次在國際性的投資規則上邁出的第一步。G20還提出了貿易增長戰略，為降低貿易成本提供制度上的便利。另外，響應中國倡議，并與中國“一帶一路”相呼應，G20成立了全球基礎設施互聯互通聯盟，推動提升全球經濟聯動的硬件水平。

第四個“I”是包容。包容性增長，一方面要解決經濟全球化帶來的不平等問題，讓所有人都從全球化中受惠，特別是讓弱勢群體、中小企業、小微企業受益，因為它們是經濟增長的原動力。中國在G20工作中，希望通過數字經濟讓更多的中小企業、小微企業加入到全球經濟的合作中，希望幫助更多的欠發達國家和地區通過互聯網經濟參與到全球價值鏈的生產過程中。另一方面要實現綠色增長，取得人類經濟活動與環境的友好協調。中國作為G20主席國，在財經軌道上組建了一個新的工作組，叫綠色金融工作組，推進環境友好型的發展項目，引導全球經濟的綠色發展。