從“3.01”暴恐事件看政府危機管理

吳小婷

摘要：當今評價一個政府的治理能力，不單只關注該政府在日常社會生活正常狀態下的表現，更注重其在社會非正常狀態下的反應能力，即政府的危機管理水平。強化政府的危機管理能力，對保障國家安全、維護社會安定、促進經濟發展等方面具有十分重要的現實意義。全球范圍內已進入一個危機頻發且破壞升級的嚴峻時期，我國政府的危機管理能力雖在不斷提升，但依舊存在明顯的不足和缺陷。面對危機，如何建立一個綜合的危機管理體系，提升政府應對危機的管理能力，是目前我國政府危機管理的最大挑戰。

本文以“3.01”暴力恐怖事件為切入點，對我國的政府公共危機管理進行論述，主要包含現狀的分析和存在的缺陷兩方面。并針對上述缺陷的分析，從政府、媒體和社會公眾三個維度提出了有效的公共危機管理的完善路徑，希望為政府的公共危機管理實踐提供有益借鑒。

關鍵詞：公共危機；政府危機管理；現狀；缺陷；路徑選擇

第1章 透視“3.01”暴恐事件中政府危機管理現狀

公共危機是指在內外部高度不確定的變化因素作用下，對社會的共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態。其所指的對象包含一定區域的所有公民，往往容易引起社會恐慌，具有超強的破壞性。在一定意義上政府所作出的任何消除公共危機產生和發展風險的行為均屬于政府危機管理。

有效的危機管理機制，能夠將損失減少到最低程度。在我國政府應對“3.01”暴恐事件的過程中，向社會公眾展現了其危機管理的優質一面。

1.1 第一時間建立危機管理核心機構

危機管理需要專門的知識和能力，我們需要建立專門的危機管理核心機構，賦予其專門的權利并提供充足的資源。在“3.01”恐怖案件發生后，中共中央高度重視并第一時間作出重要指示，一方面要求政法機關迅速偵破案件，另一方面委派相關人員進入一線，形成危機管理核心機構，加速了危機的化解。

1.2 利用媒體進行輿情控制

通常情況下，任何危機的發生都會使公眾產生種種猜測和懷疑，因此，危機的處理部門要想取得公眾的信任，必須采取真誠坦率的態度，設立公開、迅速、統一的信息發布方式。“3.01”暴恐事件發生后，網絡上出現諸多流言

，包括“多地發生恐怖襲擊”、“昆明醫院先收錢再收治傷者”等。在傳播網絡謠言事件中，共計45人處以行政拘留處罰。面對謠言，有關部門必須立即認真對待，有效利用媒體資源，避免引起輿論恐慌。

1.3 調動資源提供后勤保障

面對突如其來的影響公眾安全的大災難，充足的人力、物力和財力是不可或缺的重要后盾。“3.01”暴恐事件發生后，云南省急救中心在接到呼救電話后立即指揮調度救護車輛和醫護人員。 3月2日，國家衛生計生委調派醫療專家赴昆明指導當地開展傷員救治，國家、省、市醫療機構直接參與傷員救治的醫護人員達1916名，昆明市承諾將承擔所有傷者的醫療救治費用和家屬陪護費用。能夠如此快速安置傷者及其后續工作，和強大的后勤保障不可分割。

1.4 迅速投入恢復和重建工作

我國學者張成福認為，危機恢復短期內的核心任務是恢復和重建。災后政府迅速組織了災后恢復和重建，原本應于昆明站停靠的列車被暫時安排到其他站點臨時停靠，1日晚23時起，車站秩序陸續恢復，并有武警持槍駐守巡邏；其它地區機場亦提升了安防等級；中國紅十字會調遣心理救援隊為受害者家屬和受驚嚇的群眾進行心理疏導和知識傳播。由點及面的防護和及時的人文關懷都是危機治理后期必不可少的工作。

面對危機，政府和社會都不可以退縮，需要嚴正以待、積極應對。然而我國現有的政府危機管理機制主要依賴各級政府現有的行政設置，而且缺乏有效的績效考核體系。為提高政府在重大突發危機事件中的管理能力，我國亟待進行現代政府危機管理機制的建設。

第2章我國政府危機管理存在的問題

從古至今，盡管各級政府已經過無數次各類危機的考驗，積累了一些經驗與辦法，但以往政府在處理這些危機時，往往是臨時組織一個班子，沒有上升到公共危機管理的高度。雖能夠解決一時問題，但處理危機的成本高，效率效果欠佳。總之，我國應對各種危機暴露出諸多問題，“3.01”事件主要折射出以下五個方面：

2.1 缺乏危機戰略管理體系

“3.01”暴恐事件的發生是偶然的，但是加之人為因素的干擾，其發生也是必然的。民族關系問題一直是我國持續關注的問題，也是最棘手的問題之一。三股勢力（民族分裂勢力、暴力恐怖勢力、宗教極端勢力）試圖影響我國邊疆的穩定，新疆一直以來就是反恐戰線的最前沿。面對一直潛伏的危險狀態，政府未將危機管理納入社會和組織的常態管理，在國民經濟和社會發展規劃中缺乏預防各種危機的戰略政策，這不但助長了敵對勢力的囂張氣焰，也會貽誤公共危機的最佳處理時間。

2.2危機管理的法律、法規體系不完整

雖然我國2011年發布了《關于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問題的意見》，對從事恐怖活動的細節進行法律解釋，但公共應急法制還遠不健全。主要存在兩方面問題：一是現行公共危機管理法制尚不健全，憲法和有關法律未就緊急狀態作出明確的實體規定和程序規定；二是法制執行不到位，主要表現為有法不依、執法不嚴、違法不究、難獲救濟等。

2.3突發事件應急體制和機制不健全

主要表現在：首先，在預警機制上，很難做到對危機事件詳細的預警分析，對危機事件的處理和救治往往均為被動反應。其次，沒有建立統一的突發事件應急綜合管理協調機制。由于體制中的條塊分割，地區主義或形式主義嚴重。最后，缺乏科學有效的績效評估系統。我國以往的行政活動過多地強調了經濟目標，行政管理的公共性職能弱化。

2.4缺乏針對危機的培訓和演練

暴徒的罪惡行徑必然受到社會各界的強烈譴責，但對此次事件，當地政府乃至中央政府同樣有不可推卸的責任。昆明火車站內外所配備的執勤治安警力嚴重不足，且警員的專業素質不高。正是基于沒有正式的武力壓制，暴徒們的恐怖襲擊過程持續了近12分鐘，致使出現29名無辜群眾慘死和140多人受傷的嚴重后果。目前在大多數公共場所的治安警察和保安形同虛設，沒有足夠的能力和專業素質有效解決現場治安問題。

2.5 缺乏有效的國際合作機制

在全球化、信息化時代，恐怖分子呈現出全球布局、利用高技術通信平臺可以做到實時遙相呼應的新特點。“3.01”暴恐事件不僅關乎我國邊疆的穩定、社會的和諧，也是世界和平與發展路程中的障礙。目前，我國在對待暴力恐怖事件等方面尚沒有明確的國際溝通機制，以至在防治危機過程中，不能有效利用國際力量，尋求國際的有效資源和幫助。

第3章加強政府危機管理的對策

公共危機已成為現代政府管理面臨的常態環境，能否迅速有效地在危難中尋找契機、謀求更大的發展已成為檢驗政府執政能力的試金石。面對嚴峻的反恐形勢，應切實加強政府部門與社會各界的相互配合，根據中國暴恐案件的具體特點，及時采取應對措施。

3.1加強政府危機管理的研究

一直以來，我國始終缺少一個統一化、規范化、常設的危機管理機構，又缺乏應急運作規則和專業技術人員，“重危機處理，輕危機管理”屢見不鮮。為此，我國政府必需重視危機管理的研究，增加相關投入、總結以往經驗、借鑒和學習先進國家危機管理的優秀成果，實現從理論總結到實踐操作的跨步。

3.2建立危機預警與管理機制

建立危機管理機制的首要任務是依法組建一個具有足夠權力且有效動員、指揮、協調、調度地區資源應對危機的中樞指揮系統，這是整個危機管理體制的靈魂。“9.11”事件后，我國在中央一級建立了反恐怖協調機制，公安部于2004年成立了反恐怖局，負責研究、指導、協調、推動反恐怖工作，并在各省、市、自治區及一些重要城市建立了相應的協調機制。

3.3健全法律法規體系

盡管我國已經制定了類似《國防法》、《防洪法》等應對危機事件的法律法規，但這些法律大多都是單一的，只適用于某一種緊急狀態。因此，為更有效的應對突發危機，我國危機管理法制建設的重點應是統一公共危機的相關法律制度，并在此基礎上建立一個多維的應急法制體系，從而最大程度克服危機的負面影響。

3.4強化行政人員的責任意識和專業素質

對普通行政人員而言，他們是最有可能直接面對危機現場的群體。為了避免再次發生類似“3.01”的慘痛后果，加強行政人員特別是基層執行人員專業素質培養和良好職業習慣的養成勢在必行。同時還應完善各層級的責任問責制，因為對危機影響的評估是恢復和重建工作的前提和基礎。同時責任問責制還能督促政府人員真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。還應加強反恐演習，提升政府整體應對恐怖襲擊的實戰能力。

3.5加速新疆等西部地區的經濟建設

在新疆地區或是其他相關地區不斷發生暴力襲擊事件之際，政府應一方面展開嚴打，另一方面也應采取建造新城鎮等措施，力圖促進新疆的經濟增長和就業機會的增加。通過城市化來解決新疆欠發達地區存在的貧困、失業以及貧富不均的問題，從而努力化減社會矛盾，謀求地區內部以及地區間的穩定與和諧關系。

3.6加強國際合作，借鑒外國經驗

恐怖主義活動往往具有國際性的特點，加強國際合作是有效打擊和遏制恐怖主義的必要手段。正如2002年《中國的國防白皮書》所指提出的，“恐怖主義、跨國犯罪、環境惡化、毒品等非傳統安全問題日趨突出，尤其是恐怖主義已對國際和地區安全構成現實威脅，中國應該積極參與國際反恐怖主義合作”。對此，要建立以聯合國為核心，依托地區、次地區和國家機構的全球體系，來應對恐怖主義這一全球威脅。

當然，公共危機的化解不能僅靠政府單方面的力量迅速有效實現，還要依靠媒體、公眾等社會力量添磚加瓦。

實踐證明，作為推動社會進步的力量，媒體不應該、也不可能被排斥在危機管理之外，政府必須應對媒體積極利用、加強引導、科學管理。在此，媒體也應積極配合政府科學合理的工作，堅持正確的輿論導向、充分發揮上情下達和下情上達的橋梁作用。同時，公眾參與是政府危機管理中提供公共安全、預防危機發生、減輕危機危害、維護國家和社會公共利益的內在保證。一個現代社會，不僅要講個人的權利，也要有公民對公共利益的責任。面對危機，在呼吁民眾響應政府號召參與救難的同時，幫助公眾樹立國家與民族的觀念，養成尊重權威、甘于奉獻的公共意識，共度時艱。

結論

危機在人類進步的歷史中扮演著不可替代的功能，它在帶來破壞的同時也不斷推動著人類歷史的發展，政府公共危機管理的水平也是衡量一個政府管理水平和執政能力的一個重要指標。事實證明，我國的政府危機管理還有待進一步完善和提高。建立政府危機管理機制，協調政府與媒體、政府與公眾之間的關系，了解、利用和調動一切可利用的資源，這些都能為迅速平復公共危機作出貢獻。

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