我國行政區劃調整的思考

楊逸婧

我國行政區劃調整的思考

楊逸婧

行政區劃的調整致使區域空間的結構發生變化，并會對產生區域經濟格局的變動影響。2011年7月，國務院批準了安徽省撤銷地級市巢湖，將其分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市進行管轄，合肥周邊區域面臨著新的機遇。本文以安徽省巢湖市撤市為例，通過對巢湖及其他城市的發展情況進行分析，探究城市束縛因素和安徽行政區劃不合理因素等幾方面對安徽省“巢湖撤市”行政區劃調整的成因進行分析，并對“巢湖撤市”的影響進行總結，并提出相關建議措施。這對于深入分析行政區劃的體制創新以及完善行政區劃政策具有重要意義。

行政區劃調整；成因；影響；“巢湖撤市”

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.027

一、導言

2011年8月22日上午，安徽省撤銷地級市巢湖，并對原地級巢湖市所轄區域進行相應調整，分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄。其中居巢區、廬江縣劃歸合肥管轄，無為縣劃歸蕪湖管轄，含山縣、和縣劃歸馬鞍山市管轄。巢湖撤市對于推進合肥都市圈的建設，加快當地承接沿海產業轉移以及中國城市未來發展的戰略調整具有十分重要的借鑒意義。

二、安徽省行政區劃調整情況

1.行政區劃的含義及類型

行政區劃是包括行政區域本身以及它的劃分的一個有機整體，其具體內容分為行政單位、行政區域和行政建制三個方面。同時行政區劃三方面本身與其他方面之間的聯系也都是極為重要的。而行政區域或者建制的變動與政權組織并無直接影響關系。

目前的行政區劃類型是依據行政管理的要求、規則以及設置標準，被劃分為地域型政區、城市型行政區、民族型行政區和特殊型行政區四種基本的類型。我國大多數設立地域型行政區。

2.行政區劃調整涉及城市的概況

巢湖市地理區位處在安徽省中部，分別與肥東、含山、無為等地交界，全市面積大概2063平方公里，人口數量有94萬，巢湖轄區有12個鄉鎮和6個街道辦事處。

而合肥、蕪湖兩市的地區生產總值占全省30%以上，但其轄區面積以及人口總數都只占全省10%左右，存在不協調的情況。

附表三市擴張前后主要指數對比

通過附表數據可以發現，通過巢湖撤市的行政區劃調整對于接受劃歸轄區的合肥、蕪湖、馬鞍山三市都有直接影響，拓展了其發展空間。

三、“巢湖撤市”的成因分析

1.合肥的中心城市地位遭到挑戰

合肥市歷史悠久但其自身發展卻尤為緩慢，僅僅依托老城區形成的一市三縣城市格局，整體區域明顯偏小，與其他省會城市相比，城市功能區劃分不明確，地域集聚效應不突出。可是隨著合肥作為安徽省會城市與重要政治中心，其經濟得到快速發展，但伴隨著周邊其他省會大城市虎視眈眈以及省內其他周邊城市的地位上升，使其中心地位受到嚴重挑戰，市場腹地面積縮水，城市未來的發展空間受阻，與周邊縣市例如巢湖市的居巢區和廬江縣的行政區劃區域出現了摩擦，各城市之間的資源歸屬與環境治理等問題也成為安徽省整體經濟發展的一道無形屏障。

2.蕪湖、馬鞍山的發展空間受阻

蕪湖作為皖南重要的水陸交通樞紐和內外貿易港口，出口加工業以及港口水運業發展迅猛，但由于城市中心規模偏小，港口規模和吞吐能力都無法趕上相鄰的港口城市。而因為行政區劃的因素，蕪湖市無法選擇長江北岸的巢湖市無為縣的裕溪口作為擴建碼頭和建設新工業園區，無法拓展蕪湖的城市發展空間。

馬鞍山則是安徽典型的重工業城市，鋼鐵制造產業比重過大，產業內部結構單一化，產業發展速度明顯緩于沿海發達地區，只有通過增加馬鞍山市行政區劃，加強城市輻射帶動能力，促使其因地制宜的多元化轉變產業結構，改善發展空間，增強區域經濟發展能力。

3.巢湖市自身缺乏獨立發展能力

巢湖破格由縣改市只是遵循全國各地“地區改市”等浪潮的一個行政命令，實際并不符合經濟規律，當時巢湖市的人均國內生產總值明顯低于全國平均水平，各產業的結構比例不合理，居巢區其經濟發展實力并不突出，難以發揮經濟輻射作用來產生增長極，難以趕上省內其他經濟發達地區。巢湖市建市以來，各個區縣之間地理空間區位相距甚遠，同時因行政區劃隸屬的關系，彼此缺乏政治與經濟之間的溝通和互動，反而依托周邊的城市資源，成為獨立的經濟聚落進行發展。

4.安徽省行政區劃存在問題

安徽的地級行政區為17個，相比其他省市數量過多，各行政區域邊界犬齒交錯，行政管理幅度過寬，破壞了本身自然的經濟區域，并且無法與周邊區域的協調平衡發展。并且地級行政區設置過多造成管理層次的復雜，政府機構龐雜無序，行政管理效率低下的同時花費成本還高昂，浪費了經濟人力等資源。此外，安徽地級行政區數量過多會出現重復建設，資源無法優化組合，產業結構布局不合理，整體行政區劃無法適應區域經濟的開放式一體化轉變，制約著安徽省發揮中心城市的輻射能力與拉動作用，無法促進安徽省整體健康發展。

因此順應經濟潮流對已有的行政區劃進行科學規劃，是安徽省建成行政區域協調發展的空間布局，加快推進建設合肥都市圈，振興長江經濟帶具有重大意義。

四、巢湖市撤市的影響分析

1.合肥的變化

此次巢湖拆分對于省會城市合肥有最直接的貢獻。從附表可以看出，合肥所管轄的面積擴增4379km2，人口增加263萬，擴張后的合肥人口達到708萬，面積達到11408km2，合肥將巢湖劃為合肥市的“內湖”，直接縮短了自身與長江的距離，變成“環湖臨江”的城市，可以加強巢湖流域的綜合治理，改善合肥市的水路交通現狀，同時還可推進濱湖新區在巢湖北岸的建設。此次區劃調整總體上擴大了中心城市空間，推進了“合肥城市圈”的建設進程，未來經濟總量、城市規模發展都會得到迅猛發展，增加了與武漢都市圈等周邊區域的競爭籌碼，最終促使安徽省在中部崛起中闖出新路。

2.蕪湖的變化

從附表可知，蕪湖獲得面積2671km2，人口增加154萬，擴張后的蕪湖面積達5988km2，人口接近400萬。其中的無為作為安徽經濟發展前沿地帶，其縣域經濟綜合實力在中部地區名列前茅。全縣已初步形成以電線電纜超百億元產業集群為龍頭，以船舶制造、農副產品深加工以及羽毛羽絨等為補充的八大主導產業體系，合并了無為縣的蕪湖整體經濟總量得到顯著提升，并且蕪湖可以跨江而治，傳統產業可以向城西區域進行轉移，完善合理布局，使蕪湖迸發新的經濟發展活力。

3.馬鞍山的變化

馬鞍山獲得了和縣土地的6/7，人口的5/6，岸線資源的80%以上，還有江北集中區的一大部分，其面積和人口都翻了一番左右。雖然劃入的兩縣經濟總量只有130多億元，但是擁有著皖江城市帶承接產業專業示范區以及深水岸線資源，有利于馬鞍山市在促進自身主導產業的發展基礎上，進行自身產業轉型。馬鞍山的發展空間將因為此次行政區劃調整得到擴大，改善地域狹小的發展問題。因此巢湖撤市是送給馬鞍山的一場及時雨。

4.拆分后的巢湖

巢湖的行政區劃調整，使劃分出去的縣市可以更好地依托周邊城市的區域資源資金支持來發展自身經濟，提升自身主導產業的優勢。而居巢區在完善本身商業服務功能的基礎上，發掘與合肥濱湖新區之間的資源聯系，努力成為合肥發展副中心。同時巢湖市作為合肥未來都市區的主要組成部分，可以利用湖泊資源發展新能源，但需密切注意生態資源的協調與文化發展，使經濟與生態和諧共生，建立多層次、多結構的綜合發展模式。

五、行政區劃調整后的措施建議

1.發揮中間城市縣級巢湖市的比較優勢

縣級巢湖市處在合肥都市圈的范圍內，也是與南京都市圈的交匯地帶，區位條件得天獨厚。是長江經濟帶承接產業專業示范區的重點區域之一。除了自身糧油面資源豐富以外，還是長江中下游地區重要的金屬和非金屬礦產基地，可以通過加強與周邊重點地域的鐵路、航運建設，提升其交通樞紐優勢，帶來相關邊緣效應，提升輻射拉動能力，使縣級巢湖市擁有更好的城市通達空間進行發展，融入與整合周邊三市。

2.整體推進長江經濟帶中繼站的打造

依托長江黃金水道的獨特作用，巢湖撤市的行政命令推動了合肥經濟圈的建設，更促進了長江經濟帶的中繼站發展，但皖江城市帶作為長江經濟帶發展共生圈的重要組成部分以及長三角城鎮體系的延伸和補充，并沒有配套相應的融合措施。合肥、蕪湖在加強交通設施建設以及產業整合的基礎上，更需要發揮輻射拉動作用，推進與周邊地區整體區域發展空間融合，優化產業結構，扶持相關配套產業，注重發展環保型產業，提升開放型經濟水平，將安徽省打造成長江經濟帶的增益型中繼站。

六、結語

綜上所述，行政區劃調整對于合肥市、蕪湖市、馬鞍山市以及安徽省今后的經濟發展都有著明顯積極效應。但區劃調整階段會出現例如行政管理層級問題、區域人口遷移、環境資源管理等問題，都應該進行高度關注，需要政府進行調節，保障行政規劃調整的有效性與科學性。但總體來說，巢湖撤市的行政區劃調整是安徽省經濟社會發展的必然要求，也是加快建成全面小康社會的一次明智決策。通過資源的整合提升了三個城市的經濟發展潛力，其中合肥作為省匯中心城市活力大幅提升，這為建設美好安徽做出極大貢獻。

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（作者單位：江西財經大學）