北部灣沿海地區生態協同治理研究

盧智增，梁橋麗

（1.桂林理工大學人文社會科學學院，廣西 桂林 541004；2.湖南大學法學院，湖南 長沙 410082）

北部灣沿海地區生態協同治理研究

盧智增1，梁橋麗2

（1.桂林理工大學人文社會科學學院，廣西 桂林 541004；2.湖南大學法學院，湖南 長沙 410082）

海洋資源作為北部灣公共海域戰略性資源，關系著生態的平衡和經濟的發展。根據海域的公共性和統一性特點，海域生態環境應以協同方式治理。生態協同治理要求各區域、各主體相互協同，共同治理。為了使北部灣沿海地區生態問題能有效治理，必須協同社會、協同市場、協同區域，增強合作意識，提高區域生態協同治理的積極性，共同完成北部灣公共海域的生態治理，促進北部灣經濟共同發展。

生態環境；生態文明；協同治理；北部灣

按照廣西北部灣經濟區發展規劃 （2006—2020），北部灣將大規模發展一批重化工業項目，如大型能源、冶金、糧油加工、煉油和林漿紙等。雖然這些項目將會帶動北部灣經濟發展，但是也對濱海和近海生態環境產生較大影響，特別是臨海工業區建設，如企沙工業區、漁洲坪工業區這樣的臨海重工業區及圍海造地建設等，使得近岸海域的生態系統遭受一定的破壞，環境矛盾日益突出。因此，為了能實現北部灣沿海經濟可持續發展，保護生態環境，必須加強生態協同治理，還沿海地區一個碧海藍天。

一、生態協同治理的內涵

最早使用協同治理理論的是英國“協同型政府”改革。Perri指出，“所謂協同治理就是在政策、規則、服務供給、監控等過程中實現整合，且這種整合體現于不同層級或同一層級內部不同職能間，政府、私人部門與非政府間等三個維度”［1］。Pollit認為，“協同治理是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式，它包括消除政策間的矛盾和緊張以增加政策的效力、通過減少重復以更好地利用稀缺資源、增進不同利益主體的協作、為公眾提供更多的無縫隙服務等四項主張?！保?］協同治理，就是“運用協同理論的基本思路和方法，研究協同對象的協同規律并實施治理的一種理論體系，其目的是更加有效地實現系統的整體效應。”

生態協同治理是指為了獲得生態治理的最大化效益，協同政府部門、非政府組織、企業、公民等多元主體，在網絡信息技術的支持下，通過公威、協同規則、治理機制等方式，共同協作治理生態，以最大限度地維護和增進公共利益。海洋的公共性與統一性要求沿海各區域對海洋進行協同治理，以公共海域為中心協同各主體進行生態治理，使經濟效益和生態效益平衡，實現經濟可持續發展。

二、北部灣沿海地區生態協同治理的困境及原因

北部灣海域是北海、欽州、防城港等三個行政區的公共海域，正是由于海域的這種公共性，不同行政區的政府在地方保護主義的影響下，各自關注自身利益發展，難以形成有效的合作，甚至采取“內耗”的行動，導致近岸海域生態環境難以治理。

（一）北部灣沿海地區生態協同治理存在的問題

1.協同治理主體模糊，治理原則不完善。

生態治理是一個協調與合作的過程，需要政府與其他協同治理主體共同履行責任，發揮作用，并共同承擔風險。然而，在實踐中，有的地方提出的協同只是個噱頭，沒有真正發揮多治理主體的作用?！罢贫嬲摺钡恼J為協同是以政府為主體，其他企業、公眾、非政府組織只是一個聽從的角色，政府出什么政策，他們只需按照政策做即可。如果只依靠政府治理，不與其他主體協調合作，就會導致協同治理受阻，無法實現協同治理目標［3］。

2.協同治理制度缺乏，合作主體執行不力。

一直以來，作為協同的重要主體，政府在政策制定和監督上都處于主導地位，各治理主體的執行也是在政府的控制之下完成，而相關的協同治理制度不完善，導致政府直接控制著生態治理過程，各治理主體的執行力隨之下降［4］。有時候，協同治理仿佛只是一個空殼子，政府制定的標準和治理手段無法讓企業、公眾等其他主體去積極貫徹執行，因為不管治理過程中運用經濟手段還是行政手段，都是政府這個主體在操縱結果，其他主體的作用發揮有限。這種在政府的壓制下被動地進行協同治理，一定程度上影響了生態協同治理的效果。

3.各主體缺乏合作意識，合作水平低。

由于政府秉承的是一種壓力型體制下的協同治理，缺乏與其他主體合作治理的意識，其他主體也認為生態治理是政府的事情，從而缺乏合作意識，使得生態治理難以協調，合作水平低，合作治理成果不明顯。在生態治理過程中，無論是政府還是其他主體，如果只注重自身利益而漠視生態問題，那么這種以利益為出發點的行為將會加大生態協同治理的難度。

4.合作的長效機制未形成，合作進程慢。

在協同治理過程中，政府和龍頭企業始終掌握著話語權，隨著企業對區域經濟發展的貢獻日益顯現，一些龍頭企業開始利用自己的話語權為自己謀取利益，而其他主體則因為不能完全享有話語權，很難表達自己的利益訴求，對協同治理不感興趣，出現“參與冷漠”的現象。因此，在政府與其他治理主體之間難以形成協同治理的長效機制。同時，各行政區域（比如北海、欽州等）沒有制定長效的公共區域生態環境評估和考核體系，對北部灣近岸海域的環境監管能力較弱，因此，在區域生態協同治理上，沒有形成統一的生態環境評估和考核標準，對諸如經濟發展、資源能源的消耗狀況、生態安全等級、生態資源和環境影響的評估結果等標準不一，加大了區域生態協同治理難度，使生態協同治理進程緩慢。

5.各區域主體利益沖突，增加合作困難。

在協同治理進程中，各區域主體對協同治理的意識和利益選擇存在明顯的行為偏差，特別是主體的生態保護意識和共容利益存在差異，沒有形成共同利益體，導致了在生態協同治理中，大部分采取的是漠不關心或對合作期望不高的態度，造成主體利益沖突，增加了合作困難。

（二）北部灣沿海地區生態協同治理困境的原因

1.主體職責不清。

北部灣沿海地區的生態治理模式中，與海洋生態治理相關的部門太多，權責分化嚴重，管理職責不清，由于沒有統一的法律法規來約束各部門，使得各個主管部門與執法部門各司其職，存有利益競爭關系，部門糾紛嚴重，當出現生態安全問題時，不是選擇協同治理，而是互相推卸責任。

2.主體的自利性削弱了合作的動力。

由于現實生活中，在傳統GDP主義的影響下，政府公務員的政績考核及升遷主要是以對當地經濟發展的貢獻為標準，由此，部分公務人員為了獲得上級的肯定，在面對長期和短期的利益問題上，選擇短期利益，追求經濟最大化，漠視生態安全問題，導致難以實現生態協同治理。而企業、非政府組織和公眾也會因為政府部門的自利選擇，對協同治理不感興趣，甚至也會選擇自利性的行為，對生態資源只索取不負責，任由生態遭到破壞。正是由于政府與其他主體的這種自利性，主體利益未能達成一致，從而削弱了合作的動力。

3.相關法律法規不健全，增加了生態監督成本。

在協同治理過程中，如果沒有相關的法律法規作保障，協同治理機制就無法有效運行，就會增加生態監督成本，影響生態治理效果。比如，由于沒有完善的環境信息知情制度，其他主體無法了解各項環境信息和協同治理措施，其參與積極性就會下降，公眾利益與政府職能關系就無法平衡，無形中加大了生態監督成本和監督難度。又如，由于環境獎勵制度缺乏，協同治理的激勵機制也無法建立起來。

4.各行政區域的利益之爭加大了區域協同治理的難度。

生態區域協同治理實質上就是各行政區域利益關系的協調，如果個行政區域之間的利益關系不能得到恰當的調整，就會加大區域協同治理的難度。庇古在外部性理論中提出，外部性理論存在將影響公共事務的處理。在生態區域協同治理中，各行政區域治理部門的利益關系無法平衡，大家都想成為免費的生態受益者，卻不想為自己的負效應進行補償，使得區域協同治理難度增加。特別是各工業區大多是靠近沿海而建的，地方政府作為生態治理的協調者，如果為了在經濟競爭中獨占鰲頭，忽視生態安全的威脅，對生態破壞問題監管不到位，那么，就難以形成生態區域協同治理的合力。

三、北部灣沿海地區生態環境協同治理的對策

（一）協同社會的治理

1.建立公眾環境參與機制。

協同社會廣泛參與生態環境治理是改善生態環境問題的重要途徑。據防城港市政府的一份關于生態總體規劃實施的調查顯示，85%的受訪者支持防城港總體規劃，12%的受訪者表示無所謂，3%的受訪者表示反對，但無明顯反對理由。可見，大多數人關心與自己生產生活息息相關的生態環境。因此，我們要保障公眾的環境知情權，充分調動公眾參與生態治理的積極性，增強公眾環境參與意識，健全公眾環境參與機制，擴大公眾參與的范圍，增強公眾參與的深度，提高生態協同治理的有效性。同時，我們要建立環境聽證制度、環境信息公開制度等，使公眾了解生態治理的內容、方式、進程等，提高公眾參與生態治理的廣度與深度。

2.提倡社會監督，落實生態治理政策。

要將社會監督機制引入到生態協同治理過程中，讓公眾充分發揮自身權利，形成一種自下而上的生態治理路徑，以彌補政府自上而下治理模式的不足，增強生態治理決策的科學性、透明度和執行力。同時，通過社會監督，公眾可以通過環境公益訴訟等政治參與手段，直接對破壞生態環境的行為進行抵制，推進生態協同治理的發展。

3.鼓勵不同主體參與，實現生態綜合治理。

生態協同治理，除了政府，還涉及到企業、公眾、非政府組織等多元主體。政府作為協同治理的“董事長”，要對協同治理的政策負責，還要通過財政手段，加大對生態協同治理的投資力度，并對各方利益進行監督、協調，而具體的、詳細的工作則需要各位“股東”的積極參與。只有這樣，才能形成多元主體共同參與生態治理的良好局面，真正實現協同治理。

（二）協同市場的治理

1.建立生態補償機制，優化生態資源配置。

要充分發揮市場經濟的作用，利用市場配置來調節生態環境的成本，建立生態補償機制，對公共海域生態協同治理出現的損失進行合理補償，保持生態環境的治理成本平衡。一是生態資金補償，就是通過補償金、銀行信用擔保的貸款、贈款、貼息、補貼、財政轉移及加速折舊等多種方式進行補償。二是生態政策補償，就是通過政府履行權利來對受償方補償，在補償范圍內，受償方行使自身的優先選擇權，協助政府制定相關的治理政策來改善環境，使經濟得到發展。三是生態實物補償，就是補償方通過物質及生產要素等方式來進行補償，以實際物品來吸引受償方提高生產能力。四是生態智力補償，就是補償方通過技術服務對受償方進行補償，幫助受償方培訓專業人才，提高受償方的技術水平。比如，對于那些轉型做綠色產業的農民來說，由政府來進行財政補貼、信貸優惠，在生態農業上對他們培訓，使他們成為生態型農民，是一種比較好的生態補償方式。

2.利用市場競爭機制，推進生態協同治理。

市場競爭機制的形成是北部灣沿海海域生態治理的重要環節。為此，要轉變生態治理理念，打破政府壟斷，引入市場競爭機制，讓各治理主體發揮自身能力，開啟生態治理領域項目的改造，在治理過程中既協同又競爭，通過市場競爭，優化產業結構調整，改善生產方式，淘汰落后的產能，提高經濟效益和生態效益，提高生態治理效率，減少負面效應，加快生態協同治理進程。

3.共擔成本，共享收益，增強生態治理動力。

要通過行政手段和市場競爭體制來干預生態補償，建立合理的生態補償機制，使各主體共同承擔生態治理的成本，共同分享生態治理的收益，增強各主體生態治理動力，主動參與到生態協同治理中。對于生態協同治理中出現的問題，政府要進行公平合理的評估，做到獎懲分明。對于生態脆弱的地區，政府則要給以財政、技術等支持，協同其他主體來幫助傳統產業生態轉型，促進生態經濟發展。

（三）協同區域的治理

為了使生態協同治理的政策和手段更有權威性，要在這幾個相關行政區域之上成立一個跨區域生態治理的權威機構，來對各區域、各主體的職責進行規定，保證區域協同治理的一體性和獨立性。成立跨區域生態治理的機構，既能避免每一個行政區域的地方保護主義行為，解決區域間的利益沖突，維護共同利益，又能促進各行政區域的相互交流，形成既競爭又合作的關系，提升公共海域的生態協同治理水平。通過建立跨區域生態治理的機構，可以制定一系列生態協同治理的制度，明確各區域、各主體的職責，對各行政區域的生態治理行為進行及時監督，解決區域溝通少、協同難的問題，避免地方政府的搭便車行為，共同完成公共海域的生態治理，促進北部灣經濟共同發展。

總之，共同利益是北部灣區域尋求生態協同治理的重要基礎，使各行政區域政府、企業、社會公眾的生態協同治理成為可能。要增進北部灣的共容利益，增強各區域、各主體的合作意識，提高區域生態協同治理的積極性，加快改善北部灣生態環境，實現北部灣生態文明。

本期插圖均為張琮作品

［1］PERRI6，LEATD，SELTZERK，etal．TowardsHolisticGovernance：The New Reform Agenda［M］．New York：Palgrave，2002：28－31．

［2］POLLITTC.Joined－up Government：A Survey［J］.PoliticalStudies Review，2003，1（1）：34-49．

［3］周學榮，汪霞.環境污染問題的協同治理研究［J］.行政管理改革，2014，（6）.

［4］王芳.結構轉向.環境治理中的制度困境與體制創新［J］.廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2009，（4）．

D63-31

A

1009-6566（2016）04-0014-04

國家社科基金一般項目“西部民族地區政府生態責任追究機制研究”（項目編號13BMZ058）；廣西教育科學“十二五”規劃項目：高校權力公開透明運行研究（項目編號2014ZJ073）；廣西新世紀教改工程立項項目“地方工科院校行政管理專業實踐教學模式研究與實踐”（項目編號2014JGB149）。

2016-05-05

盧智增（1973—），男（瑤族），湖南江永人，桂林理工大學人文社會科學學院教授，政治學博士，碩士生導師，主要從事地方治理研究。梁橋麗（1992—），女（壯族），廣西上思人，湖南大學法學院碩士研究生，主要從事公共管理研究。