對于財政轉移支付問題的研究
——以橫向轉移支付為視角

朱瑞環

（中國人民大學法學院，北京 100872）

對于財政轉移支付問題的研究
——以橫向轉移支付為視角

朱瑞環

（中國人民大學法學院，北京 100872）

政府間財政關系的起點是政府間財權與責任的劃分，自分稅制改革以來，由于中央與地方之間缺乏明晰的財權與事權劃分，地方財政往往寅吃卯糧，削弱了地方政府提供社會公共服務的能力。財政轉移支付作為政府宏觀調控、進行收入再分配、建設公共服務均等化社會的重要手段，其改革牽一發而動全身。我國應以橫向轉移支付為切入點，圍繞政府間財權與責任一一對應的原則，建立以縱向轉移支付為主框架橫向轉移支付為輔助的轉移支付體系規范地方財政建設，進而推動科學財政管理體制與現代財政法制的建立與完善。

分稅制；橫向轉移支付；均等化；財政分權

一、財政轉移支付制度概述

2014年，全國人大常委會表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，修訂案與以往舊預算法相比，預算法修訂案做了相當大程度上的修改。其中這次修訂案以法律的形式明確規定，國家實行財政轉移支付制度。

法律中的財政轉移支付是指一個政權為了實現均等化和特定的政策目的，依照嚴格的法律權限和法律程序，將國家財政資金在上下級政府間或者同級政府間進行分配的行為，主要表現為資金或者實物的流動。從財政資金轉移的角度可劃分為縱向財政轉移支付、橫向財政轉移支付以及縱橫相輔的財政轉移支付三種模式。從轉移支付作用和實現的目的可劃分為一般性和專項性兩種財政轉移支付模式。

我國自1994年實施分稅制改革劃分中央稅和地方稅之后，伴隨分稅制而來的就是財政轉移支付的研究和探索。財政轉移支付并不僅僅是財政資金如何在各級政府間分配、轉移、使用的問題，它涉及到中央與地方財權與事權，權利與義務的劃分［1］。政府通過轉移支付保證各級政府權能的正常運轉和政府部門職能的實現，有利于促進地區間平衡發展，促進社會整體的公平正義，推動國家供給側結構性改革，從一定程度上有利于中央“三去一降一補”經濟目標的實現。

自分稅制改革實施以來，作為分稅制的重要一環，財政轉移支付制度一直在起步當中，至今全國人大及其常委會尚未頒布任何專門性的法律性文件，同時國務院也未出臺相應的行政法規來規范中央政府與地方政府以及地方政府間的財政轉移支付問題，而僅依靠財政部頒布的《一般性轉移支付辦法》來調整顯得捉襟見肘。根據財政法定原則，全國人大及其常委會應該加快財政轉移支付的立法步伐，國務院及相關部門也應加快建立相應的財政轉移支付的細化法規和相應的配套設施建設，解決我國財政資金挪用、轉移支付不透明等突出問題。

（一）轉移支付制度與分稅制度

財政轉移支付的實質應從“中央與地方政府的關系”角度分析，無論是何種體制和社會性質的國家，財政分權是一個國家政權各級政府間分權問題的核心，其核心和出發點是中央給予地方政府何種程度的可控財政自主權。分稅制度和轉移支付制度作為現代財政體系的兩翼，在平衡中央政府與地方政府之間的關系上相輔相成、缺一不可。

1994年分稅制改革以分稅為前提、分權為基礎，將國家財政體制劃分中央稅、共享稅、地方稅三大稅種體系［2］。分稅制改革之后，地方稅主要依靠營業稅和房地產稅兩大稅種，其中房地產稅成為地方政府財政收入的主要來源，是實現地方政府公共職能的主要保障。但是隨著房產稅改革與中國二三線城市大量的房地產庫存，使地方財政更加雪上加霜，面臨地方政府破產的困局。這在另一方面更加凸顯財政轉移支付的作用與緊迫性。

進一步從中央與地方的財權和事權角度看，我國實行分稅制改革之后，中央一般稅主要用于保障政府提供一般公共商品的事權，特種稅主要用于提供特殊服務的事權。從中央和地方征收稅收的比例來看，中央一般稅所占比重大大超過地方一般稅，但大部分一般公共服務屬于閉合性的地方公共服務。地方政府提供一般公共的事權往往大于中央提供一般公共商品的事權。因此，需要中央政府通過轉移支付的形式來彌補地方政府在財政和事權方面的差距。

中央政府將中央一般稅用于提供全國性一般公共服務的支出后，將政府財政余額的一部分作為一般性轉移支付的基金，專門用于補助地方政府行使一般公共服務供給的事權［3］。對于特種稅和特種公共服務，由于特種公共服務通常具有外部性需要中央政府通過專項轉移支付來保證外部經濟的內部化，即專項轉移支付基金的來源是受資助事權相應的特種稅。

從分析中可以看出，分稅制改革解決了中央政府與地方政府的財稅爭奪問題，同時解決了中央以往財政赤字問題，提高了中央財政收入，起到了強干弱枝的作用，有利于保證國家大一統。而作為財政制度另一支柱——財政轉移支付制度可以明確上級政府財政支付給予下級政府的法定義務和法定比例，加強財政轉移支付的法治色彩，有效避免甚至消除“跑部錢進”的現象。另一方面，中央政府也可以通過財政轉移支付加強政府宏觀調控，避免地方政府脫離大政方針。通過以上分析，我國人大及其常委會應該把制定財政轉移支付法提上日程，應該以法律的形式建立和規范財政轉移支付制度，從國家財政角度推動國家供給側結構性改革。

（二）財政轉移支付制度的模式

隨著全球市場經濟的建立和完善，財政轉移支付已經成為現代國家財政法律體系中重要的組成部分。西方發達國家已經建立了完備的財政轉移支付制度用以調節政府間的財政關系，實現政府服務社會的功能。

通過分析研究西方的法律實踐，大體可以劃分為加拿大的均等化模式，德國的縱橫相輔模式，美國的補助金模式。

1.加拿大作為一個邦聯制國家，由于各個地域的自然資源分配和經濟發展水平不平衡，地區政府之間財政能力差異懸殊，使得需要財政轉移來平衡各地財政收入。20世紀60年代，加拿大開始引入均等化思想，其均等化的財政轉移模式到1982年以《加拿大聯邦憲法》修正案的方式確立，第三十六條第2款規定“加拿大議會和政府應以均等支付為原則，確保各級政府可以在相對均等的稅收水平上提供相對均等化的公共服務。”議會和政府以均等化為目標，通過向各省落后地區無條件支付撥款。以保證給國民享有均等的就業機會，醫療和教育等公共服務，并且對福利事業建立了相應的配套補助。對于聯邦和州政府高度分權的加拿大通過均等化的財政模式，縮小了地區差異實現了地區均等，保證了國內的公平和效率，促進了經濟發展。

2.德國作為一個聯邦制國家同樣以均等化為目標，但是德國財政轉移支付制度中一個突出的特點就是州級政府間實行以財政均等化為目標的轉移支付。進一步講，德國的轉移支付不僅是聯邦政府對州政府實施，而且是財政能力較強的州政府直接向財政能力較弱的州政府直接轉移支付財政資金。德國從20世紀50年代開始改革財政轉移支付制度，為保證橫向轉移支付，德國以《德國基本法》中的“生存條件一致”作為基本原則和出發點，通過了一項不受聯邦政府干涉的州政府間橫向均等化的法律—《財政平衡法》。依據法律，德國通過一系列改革，逐步建立了聯邦和州政府間實行稅收共享的分稅制財政體制，其突出特點就是橫向轉移支付對縱向轉移的補充。德國縱橫相輔的財政轉移支付制度，使各級政府能夠統一步調，各州均衡發展全國各地的生活水平基本一致，促進了社會和諧。

3.18世紀末19世紀初，美國在經濟得到一定發展的情況下，為鞏固聯邦和各州的關系開始對州和地方政府進行補助，這種補助形成了美國補助式的財政轉移支付的雛形。1972年，尼克松政府簽署“聯邦政府對州政府實行財政資助”［4］的法律，開始實行總額收入分享制度，其中的財政資助類似于一般性轉移支付，主要為了彌補各州政府財政的赤字。美國轉移支付制度的分類補助、專項補助和總額收入分享補助構成了美國轉移支付的基本體系，美國聯邦政府通過補助在政府的調控和解決地區內部的都市化問題發揮著重要作用。

通過比較分析美國、加拿大和德國的財政支付模式可以看出，在市場經濟國家轉移支付制度是其國家財政體系中的重要組成部分。其目的基本都是調整聯邦和地方政府的財政關系，保障社會公平和提供均等化的公共服務。其中橫向轉移支付在調節地區經濟發展不平衡中發揮著重要作用，不乏值得我國借鑒學習之處。

（三）橫向轉移支付制度

自1994年分稅制改革，中央對地方財政轉移支付的力度和額度一直呈擴大趨勢，但是由于轉移支付的體制性缺陷，不僅沒有使沿海與內陸、北方與南方的財政收入和經濟發展水平差距進一步縮小，反而呈現出逐年拉大的趨勢，地區與地區之間的發展愈發的不平衡，加大了社會的不穩定。

橫向財政轉移支付是指同級地方政府之間由發達地區政府向欠發達地區政府提供財政資金援助。橫向轉移支付作為一種財政支付方式，有利于穩定落后地區的財政狀況，保證地區之間最大程度上保持生活水平基本一致，從最大程度上保持地區間的社會和諧［5］。

在我國，由于在橫向財政轉移支付制度沒有相應的立法文件，造成我國法學界對此制度理論研究僅存在于學術探討階段，地方政府間的橫向財政轉移支付并不普遍。但是，由中央政府推動的對口扶持和特大自然災害救助的對口支援及區域內政府間財政性的生態補償，屬于我國財政體系中比較特殊的橫向財政轉移支付的形態。

對口扶持是指在經濟發達的地區和經濟欠發達地區財政能力不平衡的狀態下，由財政能力富足的政府向財政能力匱乏的政府實施援助的一種區域間經濟發展的政策性行為。改革開放以來，在中央政府主導下，在全國范圍內實施對口扶持工作，主要由廣東省、山東省和浙江省等發達省份對西藏、新疆、寧夏等少數民族落后邊遠地區實施一對一、多對一的對口幫扶，以實現區域經濟協調發展。

特大自然災害救助，主要指自然災害發生后，為盡快恢復災區的經濟生產，穩定當地居民的日常生活，中央政府依據各地經濟發展水平和區域發展戰略統一調度，對災區實行一對一、多對一的對口支援行動。主要采取“一省幫一重災縣”的模式，在中央政府的統一調度下，以一定年限為限對遭受自然災害的落后地區進行一對一的對口支援，省級政府與災區政府簽訂援建項目協議，建設產業合作工業園以及后續住房基礎設施建設。

生態補償是以保護野生自然生態系統和建立可持續發展的生態模式為目的，以經濟為手段調節地方政府之間的社會經濟發展水平。我國區域內生態補償和地方政府間通過協議達成的政府間財政轉移支付尚處于起步階段。其中，江蘇省太湖流域生態經濟補償和江西省南昌市建立鄱陽湖生態補償機制是我國地方政府在局部開展橫向轉移支付模式的有益摸索與嘗試［6］。從長遠來看，區域內地方政府間的橫向財政轉移支付一方面可以協調區域內經濟協調發展，另一方面也有利于我國生態文明社會的構建，改善我國當前突出的經濟發展與生態環境之間的矛盾。

但是由于政府間橫向財政轉移支付缺乏法律依據和有效的制度規范和監督，政府之間的合作與交流基本建立在政府轉移協議的基礎上，缺乏有效的法律條文約束和規范。政府間的財政關系一直處于法律法規不作為的狀態，財政轉移支付制度游離于法律之外，不受法律監控，僅存在于政府間的大政方針和政策中間。根據我國當前地區之間發展嚴重不平衡，需要我國加強立法工作，規范橫向轉移支付制度，促進區域協調發展，實現均等化社會的目標，在國家財政角度推動國家供給側結構性改革。

2006—2015年度中國中央和地方財政收入變動情況（單位：億元）

二、我國財政支付的現狀及問題

隨著改革的不斷深入，全國財政收入呈逐年遞增趨勢，中央對地方的財政轉移支付每年都在增加，中央政府和地方政府的財政關系以“分灶吃飯”方式向“分權、分稅”的模式改變［7］。其中地方財政在2011年開始財政收入超過中央，且每年財政增長幅度也比中央大。這反映出地方政府雖有一定財政自主權，但一定程度上地方財政依舊依賴于中央政府的財政轉移支付、財政撥款和稅收返還，體現了中央政府集權的特征和性質。

分稅制改革為中央政府財政提供了制度性保證，改變了中央政府財政的赤字問題，加強了中央政府的宏觀調控能力。但帶來的一個嚴重問題，隨著社會發展，地方政府發展經濟和改善民生，提供公共服務職能的不斷加強，地方財政赤字比比皆是，有的地區地方政府甚至面臨財政破產的危機。由于中央政府對地方政府的財政一直處于絕對強勢地位，地方政府可控財政有限，造就了我國獨特的“跑部錢進”現象。中央部委資源配置權限過大加之財政轉移支付的不到位，使地方政府派駐在北京的駐京辦多如牛毛，進一步反映出我國財政轉移支付的制度性和結構性缺陷。

在轉移支付方面，我國至少存在四種轉移支付形式，即共享稅、體制分成、一般轉移支付和專項轉移支付［8］。在制度設計方面一般公共商品支出和一般稅、特殊公共商品支出和特種稅不相匹配存在錯位現象。在轉移支付操作方面，政府間轉移支付既不透明又缺乏有效的監督。由于缺乏規范透明的財政轉移支付體制，使公共財政資金被肆意揮霍、截留和挪用，同時“跑部錢進”所滋生出來的權錢權色交易等各種腐敗也層出比窮。

目前我國財政轉移制度中存在許多結構性缺陷，嚴重影響我國當前的供給側結構性改革：

（一）中央政府與地方政府之間事權和財權并不匹配，財政資金分配辦法不透明，缺乏行之有效的制約監督機制

中央政府通過分稅制將國家絕大部分稅收收入納入中央，中央僅提供一般性的公共服務，與此相對地方政府承擔了絕大部分社會公共職能卻只有小部分稅收收入用于提供當地社會公共服務。另一方面，對于財政資金分配，各地因為社會資源和發展情況不一致，催生了各地地方政府依靠駐京辦到國家部委“跑部錢進”的怪相。

（二）現行財政轉移支付制度缺乏足夠的法律權威與法律效力，制度上存在先天性缺陷，難以發揮財政保民生促增長的作用

由于目前我國全國人大及其常委會尚未制定任何實質性法律性文件，對于財政轉移支付一直處在學術探討階段，同時國務院也未出臺專門性的行政法規，而主要依靠財政部的部委規章調整每年的中央對地方的財政轉移支付。這完全違背國家財政法定的基本原則，不符合建設社會主義法治國家大政方針，不利于當前國家供給側結構性改革在國家財政方面的推進。

（三）現行財政轉移支付對改善民生，調節控制地區間財政不平衡能力有限，均等化功能不見成效不明顯

通過分稅制改革中央政府在財政權力劃分上處于絕對的優勢，形成了以中央政府的方針和需要為主導而進行的財稅體制。在財政分配過程中，地方政府只是被動的接受者，而不能夠表達地方經濟發展訴求、地方政府的建議也難以影響中央政策決策者，地方政府只能被動接受中央的財政支付，導致地方發展不平衡，主要表現在東西部差異和城鄉貧富差距，地方經濟產業結構單一，尤以東北三省經濟最為顯著。2015年東三省產生結構性經濟斷崖，財政收入出現坍塌式下跌。

（四）對財政轉移支付的監督制約機制不健全

沒有配套的相應措施和制度建設，上級地方政府與下級地方政府財政轉移透明力度不足。雖然我國已經通過《審計法》來確認國家審計部門對政府財政支出進行審計的方案，但由于是政府系統自我內部審計，對于國家日益龐大的財政支出顯得為不足。

（五）省級政府對地、市、縣級地方政府的轉移支付缺乏統一的指導思想和高效的制度構建

省級政府的財政轉移效率不高，下級政府財政往往寅吃卯糧。1994年分稅制改革僅為省級政府提供了收入分配的有限性與可預測性，而對于省級以下政府沒有正式的財政收入分配規定。省級政府對于下級政府的財政支付和稅收返還由于省級政府自我發展規劃的原因常被截留和改動。由于縱向轉移支付在財政轉移支付方式中占據主導地位，使得下級政府為了應對上級政府不特定的財政轉移支付，下級政府往往預留大量財政資金用來應對上級的財政支付的不確定性，進一步限制了地方財政預算的自主權。

三、建議與展望

隨著社會主義市場經濟的發展，社會貧富收入差距迅速擴大，基尼系數居高不下以及社會不穩定因素激增，單靠市場機制無法調節社會公平問題。必須以政府財政的介入才能調整社會分配不公，實現社會均等化的目標，推動國家供給側結構性改革，實現去杠桿、補短板的發展目標。

現代社會國家的財政轉移支付制度架構的主要出發點是克服市場經濟的缺陷，通過政府財政的宏觀調控縮小地區差異和城鄉差異，保證公平正義與和諧社會的實現。同時，“均等化政府”需要法律的規范和約束，用立法的形式限制國家權力把國家權力關進籠子里。

伴隨著預算法修訂案的頒布所確立的財政轉移支付制度，我國在一定程度上開始構建規范化的政府間財政轉移支付體系。但是，以實現公共服務均等化和規范化的政府間財政轉移支付制度還僅存在于學術探討階段。為了進一步完善我國現行的政府間財政轉移支付制度，推動國家供給側結構性改革，推動制定財政轉移支付法的立法進度，提出以下建議：

（一）加快財政立法工作進度

根據財政法定原則，全國人大及其常委會應加快財政立法工作的進度，制定《財政轉移支付法》。有法可依才能執法必嚴，稅收和財政屬于法律保留事項，面對日益擴大的政府間財政支付，必須以法律形式明確財政轉移支付的各項基本制度和相關制度配套設施，尤其是地方政府間財政轉移支付的監督制約機制，強化地方政府財政的透明力度。這樣才能保障政府權力不會濫用，解決日益嚴重的官員坍塌式腐敗，建立社會服務均等化的現代政府。

（二）建立轉移支付制度體系

建立以縱向財政轉移支付為主框架橫向財政轉移支付為副框架的轉移支付制度體系［9］。自改革開放實行三步走戰略，造成東、中、西部發展不平衡十分嚴重，單純依靠縱向財政補助明顯不足，加重了中央財政負擔。橫向轉移支付主要特征是抽肥補瘦，以強補弱，作為縱向轉移支付的補充和輔助，將中央財政轉移支付的一部分交給財政充足的地方政府，既可以有效減輕中央財政負擔，保持中央政府在財政轉移支付中的主導地位，又可以減少財政轉移支付冗雜的中間環節，提高財政轉移支付的效率，推動國家供給側結構性改革。

（三）健全中央財政專項轉移支付

建立以一般性轉移支付為主導專項轉移支付為補充的復合性財政轉移模式，取消政府間不透明的稅收返還。對于縣級政府財政補助資金，農村稅費改革轉移支付資金等納入專項財政轉移支付體系調節控制，簡化現行財政轉移支付形式，簡化轉移支付的中間環節，最大程度上減少上級政府預留財政資金而導致的縣鄉政府財政吃緊的局面。

（四）建立規范的轉移支付制度體系，完善政府間轉移支付制度中的機構設置與人員配置

設立財政轉移支付委員會對人民代表大會及其常委會負責，專職負責政府間財政資金轉移的批準、管理、撥付與使用工作。同時設立財政轉移支付服務辦事機構，可以借鑒國外公司制模式引入第三方，便利及時的承擔財政支付資金的收付工作。

（五）加強對財政轉移支付的監督，構建相應的配套措施

其中最主要措施是設立中央巡回監察調查組，不定期不定區域地監督檢查政府間財政轉移支付資金的轉移、使用情況，對規范違反財政轉移支付法規的支付方、接受方、撥付機構的行政法律責任，追究主要領導追究刑事責任。

［1］秦強，潘修中，俞建明.對我國轉移支付制度的思考［J］.廣西：廣西財政高等專科學校學報，2004，（5）：57-59.

［2］劉劍文.地方財源制度建設的財稅法的審思［J］.法學評論2014，（2）：25-32.

［3］劉星.基于中央與地方政府間關系的財政支出事權劃分模式研究［D］.重慶大學，2008.

［4］李昌林.美國的財政轉移支付制度及對我國的借鑒意義［J］.北京：中國發展觀察，2004，（5）：7-9.

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［6］蔣永甫，弓蕾.地方政府間橫向財政轉移支付：區域生態補償的維度［J］.學習論壇，2015，（3）：38-43.

［7］霍軍.不同類型國家政府間財政關系量化分析與理論認識［J］.財政研究，2015，（3）：101-107.

［8］徐小玲，陳燕.完善中國的財政轉移支付制度［J］.經濟研究導刊，2009，（36）：11-12.

［9］文小才.我國財政轉移支付制度中存在的問題與完善的對策［J］.北方經濟，2007，（13）：12-15.

Research on the Problem of Financial Transfer Payment——In view of horizontal transfer payment

ZHU Rui-huan
（Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

The starting point for the intergovernmental fiscal relations is to divide the powers and responsibilities between governments.Since the reform of tax system，it has been common for local governments to make deficit spending，and the main reason for this phenomenon is lack of clear division of financial power and administrative power between the central and local governments，which also weakens ability of local governments to provide public services.As a financial instrument，financial transfer payment plays an important role in government macro-control，redistribution of income and building social equalization of public services，and its reform affects every aspect of financial situation.In order to solve the problem mentioned above，China has to establish a system in which vertical fiscal transfer payment and horizontal transfer payment are supplement to each other.To build up such a system，we should take horizontal transfer payment as a starting point and draw a clear division between financial power and administrative power of governments.Thus we can promote the establishment and perfection of the financial management system and modern scientific financial legal system.

tax sharing system；horizontal transfer payment；equalization；fiscal decentralization

D912.3

A

1009-6566（2016）04-0036-06

2016-04-13

朱瑞環（1989—），男，山東德州人，中國人民大學法學院碩士研究生，主要從事法理和財政法等方面的研究。