政府干預對集體經營性建設用地入市的影響

項亞萍

（安徽大學，安徽 合肥 230601）

政府干預對集體經營性建設用地入市的影響

項亞萍

（安徽大學，安徽 合肥 230601）

黨的十八屆三中全會提出了“集體經營性建設用地入市”，體現出其在市場經濟發展中的重要性。在集體經營性建設用地入市的進程中，政府的作用有其存在的必然性，而政府干預在市場構建、收益分配等方面也有很多表現。政府干預強度、干預方式和中央與地方政府的不同干預，都對集體經營性建設用地入市產生了諸多影響。因此，為了保障公民權利，現代法治進程對政府職能向“服務型”轉變提出了較高要求。

政府干預；建設用地；農村土地流轉

一、政府干預在集體建設用地入市中的表現

根據十八屆三中全會的《決定》，“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！保?］這不僅從黨的政策上提出了“集體經營性建設用地入市”，也是將“集體建設用地使用權流轉”的提法進一步加以明確，體現出集體經營性建設用地入市在我國社會主義市場經濟發展進程中的重要性。推動集體經營性建設用地入市，有利于地方工業化、城市化，讓農民分享土地增值收益，也有利于平等保護集體所有權與國家所有權，促進集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”。然而，在集體建設用地進入市場的過程中，是否可以僅僅依靠市場的自發調整呢？顯然不能，這就需要政府對建設用地入市進行適當干預。

一方面，作為資源配置的兩個基本手段，市場與政府各有利弊。市場機制的優勢在于能提供適當的價格激勵，及時反饋市場交易信息，符合公平公開交易的原則，但市場機制調節也會帶來市場缺陷和市場失靈。鑒于集體經營性建設用地在我國農村和農民生產生活中所具有的重要地位，單純的市場調節會使農民追逐個人利益而忽視社會利益，違背耕地等農地用途管制，破壞土地管理秩序，從而影響農村集體建設用地的整體規劃和社會效益。而政府的優勢在于宏觀資源的配置和調控，為市場經濟的發展提供穩定的外部制度框架，也正是由于政府的保護和干預，市場才得以避免資源配置的負面作用。

另一方面，我國實行的是社會主義市場經濟體制，而社會主義是建立在生產資料公有制基礎上的，政府必然具有領導和組織經濟發展的職能。同時，作為一個轉型國家，中國市場體系不可能是一個純粹的“自生自發”過程，我國農村土地流轉的進程勢必具有相當強的政府主導色彩［2］。因此，某種程度來說，我國市場體系的發展在很大程度上是政府推動、培育的結果，政府必須、也必然會對市場體系的發展起到一系列重要作用，而我國農村土地問題的復雜性決定了必須充分發揮政府的主導作用，將集體經營性建設用地入市的途徑和程序根植于我國特殊的國情。

鑒于此，在農村土地流轉中，政府需要對集體經營性建設用地進入市場的程序、交易市場以及收益分配等進行必要干預，而從實際情況來看，在我國集體經營性建設用地入市的進程中，政府干預主要表現在以下幾個方面：

第一，在流轉交易市場的構建方面，政府從宏觀上對農村土地流轉的數量進行控制，對交易項目進行用途等方面的規劃和管制。另外，在具體流轉項目中，政府必須干預土地規劃決策、市場準入審批、市場交易程序等諸多環節，為集體經營性建設用地入市的流轉交易市場的構建和維護提供制度保障，從宏觀上進行規范管理與調控，促進農村土地流轉秩序的健康有序發展。

第二，在流轉收益的分配方面，集體經營性建設用地進入市場進行交易流轉，其收益的獲得和分配必然要通過市場價格的形式表現出來，但是，政府作為公共管理者必須完善城鄉一體的土地增值公有、土地稅費繳納等政策體系，統籌協調并完善土地補償辦法和土地增值公平分配［3］。也就是說，在集體經營性建設用地與國有土地同等入市的同時，必須在土地增值和稅費義務上對國有土地和集體土地實行同等對待，進而實現同權同價。從各地實踐來看，大多數地方政府通過稅收的方式參與了收益分配，促進了收益均衡，又采取農村地籍調查的方式完成農村集體經營性建設用地確權登記發證工作，從法律層面保障了作為權利主體的農村集體經濟組織和農民分享更多土地增值收益，真正實現了“讓利于民”。

第三，在農村土地流轉的實踐創新方面，各地政府針對集體建設用地入市的具體情況頒布了相應的地方規章。由于我國各地農村土地問題的復雜性和差異性，中央政府雖然從政策上肯定了集體建設用地入市，卻沒有具體的實施細則，無法適應各地的具體實踐。因此，地方政府根據各地具體現實情況，進行了政策方面的實踐創新和試點，例如重慶的“地票”制度和溫州的集體資產股份化模式。隨著具體規章和實施細則的頒布，各地集體經營性建設用地入市得到了適合其地方特色和具體實際的規則保障。

二、在集體經營性建設用地入市中政府干預的影響

（一）政府干預強度對集體建設用地入市的影響

由于國家本質上屬于經濟性的利益主體，因此在我國土地制度中國家不可能處于中立地位，而我國社會主義初級階段的基本國情和農村土地的復雜情況，都決定了在我國農村土地流轉中，政府必然會積極主動參與［4］。社會主義市場經濟的發展，推動了農村集體經營性建設用地與國有土地同權同價地進入市場，這顯然離不開政府的宏觀調控和制度引導作用。

鑒于政府與市場功能互補、缺一不可的關系，我們在界定政府與市場干預范圍、明確政府與市場職能的基礎上，也要讓政府與市場互補、協同發揮作用。在對政府與市場功能的綜合協調時，既要避免各級政府、部門對集體經營性建設用地市場發展的過度干預，也要避免簡單地把基礎設施、公共服務等推向農村土地流轉市場。

我們知道，政府干預在農村土地流轉進程中作用明顯，尤其在集體經營性建設用地入市過程中能有效彌補市場手段的不足，提供基礎設施、公共服務、規則規范以及政策引導等方面的重要作用，但這僅僅限于適當的干預。在政府干預與集體經營性建設用地入市效率的轉折點之前［5］，政府干預的增強有利于維護集體經營性建設用地進入市場的秩序，提高其在市場中交易、分配及糾紛解決的效率，構建土地流轉健康有序、收益分配科學合理、制度規范明確有效的集體經營性建設用地交易市場。

當然，正所謂過猶不及，政府絕不是干預得越多越好，因為過度干預帶來的負面影響甚至會比沒有干預的情況更嚴重。當政府對集體經營性建設用地入市的干預超過土地交易市場能夠接受的最大程度之后，政府干預的增強會導致土地交易流轉效率的快速下降。一方面，政府的過度干預，會限制集體經營性建設用地進入市場的效率，減少土地交易雙方的積極性，損害交易雙方的利益，進而影響作為弱勢群體的農民的土地流轉收益，降低土地資源的利用效率。另一方面，過度干預也容易激發集體經濟組織、農民以及政府之間的利害沖突，巨大的利益誘惑容易促使農民和集體經濟組織鋌而走險，通過隱形方式規避法律流轉集體建設用地使用權，從而違背土地用途管制和數量限制，擾亂農村土地管理秩序。因此，政府權力的過分干預與建設用地進入市場交易的效率呈負相關關系。

（二）政府干預方式對集體建設用地入市的影響

農村集體建設用地在進入市場，同國有土地實現同價同權的過程中，政府干預表現在多個方面，政府通過不同方式對農村土地流轉交易市場進行干預，而適用不同方式所帶來的影響也有所差異。

首先，政府依據相應的政策和法律、法規對流轉土地交易市場進行制度規范和程序保障。現行《憲法》明確了土地使用權的可流轉性，但未對其做出具體規定，而根據我國《土地管理法》和《物權法》，法律將集體建設用地流轉嚴格限制在幾種特定的情形下，現實中符合法定條件的流轉情況非常少，其余各種流轉情形一律被法律所禁止［6］。另外，目前尚未建立城鄉統一的建設用地規劃許可管理制度，有關的法律法規還不健全，對于農村集體建設用地入市與用途管制和規劃許可方式等規定欠缺，導致土地流轉市場管理上的混亂。因此，部分地方政府在試點過程中頒布了規范流轉條件、程序、形式等方面的地方性法規或政府規章，但由于其法律位階低，大部分內容又與我國現行《土地管理法》等法律法規產生了原則性沖突，不符合《立法法》的規定，加劇政府行為的隨意性，容易使集體經營性建設用地得不到法律法規的原則性保障，影響交易雙方的權益，破壞集體建設用地流轉交易市場秩序的建立。

其次，政府通常采取稅收、土地確權登記等方式干預管理集體經營性建設用地入市的市場構建、收益分配和政策創新等。在土地轉讓和土地出讓等環節，政府會根據建設用地的不同功能、作用和價值要求繳納土地使用稅，這在一定程度保障了政府對集體土地上的基礎設施配套的建設費用投入和政府負擔的農民生活保障支出［7］。而土地確權登記和各項管理制度的頒布創新，都有利于保證土地權屬來源合法、產權明晰，審核監督土地流轉是否符合城鄉規劃和土地用途管制，進而保障集體經營性建設用地流轉交易市場的構建和規范，推動集體建設用地流轉交易的順利開展和秩序完善。

最后，政府采取稅費、土地確權登記等公共管理方式對集體經營性建設用地入市進行干預顯然有其必然性和重要性，然而，這也體現出我國政府在集體土地流轉過程中的公共服務職責的職能欠缺。規范的交易服務中介機構的缺失、農村社會保障體系的落后，都會影響集體經營性建設用地的正常有序流轉，損害交易主體的收益，使土地交易供求信息得不到及時溝通和披露，進而破壞農村土地流轉交易市場的規范秩序。

（三）中央與地方政府干預的不同影響

集體經營性建設用地入市是農村土地制度改革的重要內容，十八屆三中全會《決定》提出這一問題，也表現出我國中央對集體建設用地流轉交易的重視。然而，鑒于我國疆域的自然特征以及社會經濟的基本國情，中央政府不可能對基層的經濟發展、政策和法律適用實施直接管理，這就決定了地方政府必須得到管理地方的相應資源以及被授予被委托的各項權力。在集體建設用地流轉的進程中中央與地方政府確立了持續穩定的委托代理關系，地方政府也因此確立了獨立利益主體的地位，而從干預程度和方式上來說，中央和地方政府的矛盾顯而易見。實踐中，城鄉規劃與土地利用總體規劃存在著較多的沖突和矛盾，主要由于地方政府之間“國民生產總值競賽”的短期目標與中央政府保持耕地總量、保障糧食安全的長遠目標之間的不一致［8］。

對于中央政府來說，主要通過自上而下的土地規劃編制方法，將建設用地指標逐級向下分配，難以從微觀層面提高指標分配的合理性，加上難以對實施現狀進行準確評估，導致土地利用年度計劃脫離實際的情況屢有發生。一方面，中央必須對集體建設用地流轉的原則性政策和規范作出規定，從保護國土資源和規范市場秩序的角度出發，對城鄉土地的用途和交易范圍進行規劃管理，以保護國家利益、社會公共利益、農民集體利益，積極引導集體經營性建設用地根據最高政策有序進入市場，使地方土地流轉依法有序順利進行。但另一方面，我國的土地制度變革大都是在黨和政府的領導下進行的，何時變、怎樣變，都是由中央確定，繼而頒布政府命令和法律，實行的是一種自上而下的變革［9］。很顯然，這對地方政府發揮自主能動性是一個嚴重阻礙，是強制性的制度變革，而由于中央政府采取原則性和剛性的干預方式，缺乏靈活性，因此對于集體建設用地的實際流轉，盡管國家政策替地方政府保留了制度創新的空間，但地方在具體制度的實施上卻仍不適應實踐應用中的現實需求。

對于地方政府來說，一方面，為了突破中央政府干預的不足，在實踐中往往采取各種方式對上級決策迂回避開，自行決定土地流轉權限，在編制土地利用規劃方案時突破國家規劃的限制要求，或者對違反中央政策規定的行為置之不理，使集體建設用地入市秩序混亂，違背中央對社會利益、國家利益的規劃目標。另一方面，作為獨立的利益主體，追求自身利益是地方政府的目標之一，所以，地方政府通常將土地作為招商引資的優惠條件，在項目投入與產出的標準上有所降低，致使土地資源浪費與低效利用頻發，經濟增長、耕地保護和農民增收的關系難以協調。

三、現代法治對政府干預的要求

現代法治的核心是保障公民財產權和制約政府權力，而推進憲政改革離不開法治與有限政府。因此，在集體經營性建設用地入市的進程中，無論是干預程度還是干預方式，現代法治都對政府干預提出了諸多要求。

首先，法治的要義是通過民主政治制度和憲法法律賦予公民權利，制約政府權力［10］，這表現出現代法治對公民權利的保護和對政府權力的限制，要求政府對公眾權益的不利干預必須有明確的法律依據。在集體經營性建設用地入市過程中，政府應就土地流轉的市場準入、退出、市場交易方式及交易手段等各個方面進行適度干預，要與市場的職能相互協調，管理適度、服務適度。例如入市進程中對土地增值收益進行的公平分配，政府應當建立兼顧國家、集體與個人的收益分配機制，使政府參與二次分配，通過公權力促進公平公正。

其次，在政府干預方式方面，市場經濟體制的不斷進步推動了政府職能的進一步轉變，要求政府在管理方式上由直接參與集體土地流轉市場轉變為對集體土地流轉市場進行調節與監管，以及提供相應的規則制度和基礎服務，簡而言之，就是從管理型干預轉變為服務型參與。一方面，政府需要在經濟政策和制度上進行宏觀調控，提供公共基礎設施和配套服務，維持集體經營性建設用地流轉過程中的市場交易秩序，為市場交易提供法律法規上的支持和配套設施上的保障；另一方面，政府要突破“經濟人”的自私性，減少對收益分配和市場交易方面的強制干預，維持市場發揮資源配置功能的重要作用，用中立的服務者的身份為農村土地流轉提供各項服務。法律也可以對地方政府參與分配的比例和范圍作出指導和限定，同時基于稅收法定原則對交易過程中產生的稅費種類及征收標準作出明確規定。

再次，對于中央與地方政府之間的矛盾，首先要深化稅制改革，完善稅制結構，調整二者之間的財政關系，對建設用地的增值部分加以征稅，使地方財政約束得到有效緩解［11］。其次，雖然經營性用地的流轉取得了國家政策的高度支持，卻沒有獲得法律層面的明確認可，因此有必要通過法律法規的頒布適用，對流轉進行合法化認定。最后，改變地方政績考核過程中對GDP過度看中的考評機制，將項目產生的社會、經濟和生態效益等納入考核指標，促使地方“服務型政府”的建立，適應中央政府在推進集體建設用地交易流轉方面的長遠目標［12］。

最后，我國涉及農村集體土地方面的糾紛數量大、情況復雜，其中“民告官”的情形較多，反映出公眾對集體土地流轉進程中政府的的影響和功能意見頗多。然而，由于政府長期將司法機關視為管理社會的工具，司法部門在解決糾紛時普遍有心無力，致使圍堵、上訪、聚眾鬧事等非法律解決方式不斷出現。因此，政府與司法部門應該相互獨立，實現對法律的尊重、對權利的救濟以及對權力的制衡；另外，陽光是最好的防腐劑。為了規范政府工作人員的行為，防范權力行使過程中的工作腐敗、資源浪費和低效管理，政府對土地享有的權力應該置于法律、社會公眾的監督之下。

［1］王小映.論農村集體經營性建設用地入市流轉收益的分配［J］.農村經濟，2014，（10）.

［2］蔡書凱，何朝林.城鄉一體化發展中的政府主導與市場決定［J］.區域經濟評論，2015，（3）.

［3］高圣平，劉守英.集體建設用地進入市場:現實與法律困境［J］.管理世界，2007，（3）.

［4］周婧.關于集體經營性建設用地入市的思考［J］.華北國土資源，2015，（2）.

［5］溫世揚.集體經營性建設用地“同等入市”的法制革新［J］.中國法學，2015，（4）.

［6］楊珍惠.集體經營性建設用地直接入市的若干問題探析［J］.資源與人居環境，2014，（12）

［7］張夢琳.農村集體建設用地流轉對資源配置的影響評析［J］.中國人口·資源與環境，2011，（6）.

［8］陸劍.集體經營性建設用地入市的實證解析與立法回應［J］.法商研究，2015，（3）.

［9］陳志平.新型城鎮化進程中政府與市場關系構建研究［J］.沿海企業與科技，2014，（5）.

［10］趙伯艷.集體土地流轉中的政府職能重塑［J］.云南行政學院學報，2009，（5）.

［11］施建剛，徐奇升.集體建設用地流轉中的地方政府行為分析——兼論對集體經營性建設用地流轉的啟示［J］.現代經濟探討，2015，（7）.

［12］王利明，周友軍.論我國農村土地權利制度的完善［J］.中國法學，2012，（1）.

Effects of Government Intervention on the Collective Business Construction Land Market

XIANG Ya-ping
（Anhui University，Hefei 230601，China）

The Third Plenary Session of the 18th proposed the“collective construction land market”for commercial purposes reflects its importance in the development of market economy.In group operating in the process of construction land in the market，the role of government is the necessity of its existence，the government intervention in the market building，income distribution and so on also has a lot of performance. Intensity of government intervention，intervention methods and different interventions of the central and local government，all has many effects on the collective management construction land market.Therefore，in order to protect the rights of citizens，the process of modern rule of law government functions transforming to“service”put forward higher requirements.

government intervention；marketalization of profitable collective constructive land；rural land circulation

D922.3

A

1009-6566（2016）04-0042-05

2016-04-06

項亞萍（1991—），女，安徽合肥人，安徽大學經濟法學碩士研究生，研究方向為土地法。