新型城鎮化視閾下的小城鎮試點發展對策

郭瑋

【摘 要】 本文闡述了“十三五”時期新型城鎮化的核心理念，分析了上海小昆山鎮小城鎮試點建設的現狀，提出了新型城鎮化視閾下的小城鎮試點建設發展對策。要優化公共服務，提升基本公共服務水平；豐富文體生活，培養居民人文素養；充分搭建平臺，體現人文關懷精神；真正服務居民，體現“以人為本”價值導向。

【關鍵詞】 新型城鎮化；小城鎮試點；發展對策

黨的十八屆五中全會提出：“推動城鄉協調發展，健全城鄉發展一體化體制機制，健全農村基礎設施投入長效機制，推動城鎮公共服務向農村延伸，提高社會主義新農村建設水平”，這為新形勢下進一步推進新型城鎮化建設指明了發展方向，確定了體制機制建設的整體框架。積極穩妥推進新型城鎮化，是全面深化改革背景下實現中華民族偉大復興中國夢和全面建成小康社會的重大戰略部署。

一、“十三五”時期新型城鎮化的核心理念

城鎮化是現代化的必由之路。城鎮化的內涵涉及到人口聚居、人口就業、自然生態、公共環境、公共設施、經濟發展和社會建設及政府公共服務等各項內容。新型城鎮化的核心特征是以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。

習近平總書記指出：“新型城鎮化建設一定要站在新起點、取得新進展。要堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。”目前，按照常住人口計算，我國的城鎮化率接近55%，城鎮常住人口達7.5億，但是，7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面公共服務。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》預測，2020年戶籍人口城鎮化率將達45%左右，真實的城鎮化率被高估，實際上，“十三五”時期，有1億左右外來常住人口需要解決城鎮落戶生活問題。

以人為本是新型城鎮化的首要問題，突出強調人的主體性發展，注重從“物的城鎮化”走向“人的城鎮化”，是以人為本而不是以地為本，是讓市場起決定性作用而不是由政府大包大攬，是以工業化為推動力而不是繼續炒作土地讓經濟進一步泡沫化，以人口城鎮化為重點而不是將氣力放在堆高中心城區的高樓大廈，以傳承文化解鄉愁為導向而不是崇洋媚外簡單復制。新型城鎮化更加注重提質轉型和內在發展質量，更加關注內在品質與生命力長遠發展的城鎮特性，摒棄以往千城一面、缺乏特色的缺陷，這些內容與傳統城鎮化有著本質上的區別。

二、上海小昆山鎮小城鎮試點建設的現狀分析

2008年，崇明縣陳家鎮、金山區廊下鎮、松江區小昆山鎮等七個鎮被列為第二批全國發展改革試點小城鎮。試點鎮建設的目標是發展成為具有較強承載能力、人居環境優良、資源節約、功能完善、社會和諧的郊區示范鎮。試點主要是做好統籌規劃、發展特色經濟、提高公共服務水平以及深化相關制度改革等四方面工作。目前，12個試點鎮中，僅有小昆山鎮實質性啟動，并成為滬郊小城鎮建設的先行者。

1、小昆山鎮的典型做法

一是規劃先行。小昆山鎮按照“一鎮三心兩翼”謀篇布局新市鎮，根據實際情況編制和報批了區域總體規劃、詳細規劃、土地利用總體規劃等，制定人口發展規劃、土地開發利用規劃、市政建設規劃和產業發展規劃。二是功能定位。結合歷史人文、山體河道等自然資源，以“跳出松江、立足上海、放眼全國、漢晉風貌、書圣之鄉，打造上海山水名鎮”為目標，完成了重點區域258公頃的城鎮風貌設計。三是市場運作。在建立領導小組，下設辦公室完成組織架構的基礎上，組建了上海松江小城鎮發展有限公司，由其負責試點工作的具體事務運作，實現了市場化高效運轉。四是陽光動遷。從實際情況出發，按照動拆遷的工作特點，逐漸探索出一套行之有效的動拆遷工作方法和工作程序，組織人員起草、出臺相關文件，作為動（搬）遷安置補償的標準和依據。堅持不強拆、不強搬的理念，以依法、公開、公正、公平為基本原則，積極實施陽光動遷，依法依規操作，確保動遷補償的公開透明度，贏得老百姓的信服。

2、當前試點建設存在的主要問題

小昆山鎮小城鎮試點建設雖已啟動，但是在試點建設過程中依然存在很多問題，主要是發展理念、政策體制的制約。

一方面，是發展理念的制約。在發展理念上，多數是停留在農村、集鎮的層面去考慮小城鎮建設和發展，以解決農民建房為主來推進城鎮化建設，而沒有從經營、培育小城鎮的高度去認識、規劃和建設城鎮，城市意識不夠強。與松江區其它地區相比，小昆山鎮經濟發展較慢，鎮貌陳舊落后，各類設施缺乏，居民也多以村民自居，城市味不濃。城鎮管理水平與經營小城市的要求也有一定差距，占道經營、違章建筑等隨處可見，臟、亂、差現狀長期沒有改變。

另一方面，是政策體制制約。一是融資問題。由于小昆山鎮試點建設未能列入上海市重點項目，而剩余的730畝土地尚未凈地，導致剩余的10億元貸款無法下放，依靠銀行貸款，財務成本高，資金壓力大，發展后勁不足。二是拆舊復墾問題。由于牽涉農戶多、情況復雜、工作量大，而復墾驗收只采用一次性驗收，對于到期歸還指標帶來難度。三是容積率調整問題。新一輪的控詳規不斷豐富和完善，試點規模也在調整，安置房建設、土地出讓、土地集中使用過程中，必然會帶來容積率的調整，由于控詳規批復時間長，所以為試點工作帶來很大困難。四是政策優惠問題。一些優惠政策照顧不到，已然成了一個被政策遺忘的角落。市級層面的政策支持力度不夠，一些政策如貸款貼息周期短、額度小，對動輒以億計的投資而言，猶如杯水車薪。

三、新型城鎮化視閾下的小城鎮試點建設發展對策

“十三五”時期，新型城鎮化建設要讓城市融入自然，讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉愁，其發展優勢“優在人”上，“化在人”上，“新在人”上。從過去重在“化地”、“化城”轉移到“化人”上來。著力做足做好“人”的文章，實現人與城的相融相合，真正體現人是城的主人，城要為人服務。

1、優化公共服務，提升基本公共服務水平

推進以人為核心的新型城鎮化，要讓農民進得來、留得住、生活好。戶籍改革是促進小城鎮人口集聚的關鍵，把進城落戶農民納入城鎮住房和社會保障體系，把進城落戶農民在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。一是針對本地農民，為鼓勵農民進城落戶，在政策設計上，原有農民權益可保留、當地城鎮居民基本公共服務可享受、原有經濟和財產權益可交易流轉；二是針對外來務工人員，政策設計上要鼓勵享受當地居民基本公共服務的戶籍改革政策。新型城鎮是人的城鎮化，人的城鎮化要滿足居民多層次、立體式的各種需求，構建高效、包容、便民和可持續的公共服務體系，公共服務體系的重點在于公共產品和公共服務的供給，根據馬斯洛的需求層次理論，要按人的需求層次進行提供。

2、豐富文體生活，培養居民人文素養

試點小城鎮社區中的居民絕大多數都來自鄉村，他們對參與社區文化活動的態度比較淡漠，對活動休閑、娛樂等方面思想認識不足，作為一種文明健康的生活方式還并未被廣大社區居民所接受，這是社區居民的新特點。原先，他們的閑暇時間大多是被動“休閑”，如在地頭閑逛、在村道聊天、在家看電視等。作為社區黨組織應引導他們全面認識社區人的角色轉換，加強對他們作為新居民進行閑暇教育，對推動社區居民積極參加社區文化活動具有重要意義。社區黨組織要借助各種契機，組織他們參加各種活動，提高他們對社區人的認識，使之認識到這是一種積極向上、健康文明的生活方式，可以讓人愉悅身心，完善個性，促進個體生命全面、自由、和諧發展，有效升華社區人的精神價值。

3、充分搭建平臺，體現人文關懷精神

廣大居民在社區中生活，他們的價值真諦在于創造社區文化的意義、提升人的生活質量和構筑理想的人文心理。就居民的個人價值而言，社區文化的作用在于優化人的心理與人格，關注居民的生存與價值，增進居民的自由與幸福，表現在關懷居民的人生現實、促進居民的發展和指導精神文明建設上，社區黨組織理應從提高人的價值上去思考和挖掘，注重人文關懷，尊重社區人的主體地位，通過教育、引導、指導等一系列途徑，轉化居民的身心素質、價值觀念和文化人格。對社區而言，這不僅是一個理念問題，更是一種社會義務和責任擔當，蘊含著實實在在的內容，體現著居民、社區、社會三者之間的互動，社區黨組織要通過重塑居民的文化素養，發展社區，真正讓居民的身心得到愉悅和健康。居民定居城鎮，不僅享受現代物質文明，還要體現精神文明的惠及成果，實現城鎮化的根本目的。

4、真正服務居民，體現“以人為本”價值導向

開展試點小城鎮社區建設，無論是做各項工作、決策，還是衡量工作的成效，都要確立“以人為本”的發展思路。社區黨組織要采用多種方式發動、引導、組織社區居民進行有益的活動。要建立起新的服務平臺，提供門類眾多的服務項目，滿足社區成員的物資與精神的需求，提高居民的身心健康水平和生活質量。對此，社區黨組織應創建“二個一體化”的新思路，即個人、家庭、社區一體化；身體、心理、精神相適應的協調發展一體化，并探索其實現的最佳途徑。社區黨組織還要積極探索以全面體現居民、環境、社會三維發展管理模式，符合可持續推進小城鎮社區的新特點、新規劃、新要求，無論是社區場地設施、環境優化美化等硬件的規劃與建設，還是社區居民的志愿參與，都要充分考慮到社區人口的結構、素質、規模和生活方式的變化，以及這些變化所引起的居民們對社區的新需求、新期望，為未來發展留有充分的余地，最大限度地實現社區力量的整合。

【參考文獻】

[1] 譚平.堅持協調發展理念 推進城鄉統籌發展[J].湖南省社會主義學院學報，2016.02.

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