新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系構(gòu)建研究

趙淑紅　席龍勝

【摘要】經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，完善國有資產(chǎn)管理體制，成為當(dāng)前迫切需要解決的課題。本文按照在競爭性領(lǐng)域建立國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司，在寡頭壟斷領(lǐng)域建立國家行業(yè)控股公司的國有資產(chǎn)管理體制改革的思路，構(gòu)建了新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，對國有資本管理公司治理中存在著兩大類利益相關(guān)者主體之間的關(guān)系進(jìn)行了分析，對完善國有資產(chǎn)監(jiān)管提出建議。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 國有資產(chǎn)監(jiān)管 利益相關(guān)者

當(dāng)前國有企業(yè)要加快改革步伐，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。如何加快國有資產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，促使國有資本更有效地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為當(dāng)前需要迫切研究的課題。根據(jù)十八屆三中全會決定確立的國資管理原則，建立以“管資本”為主的國有資產(chǎn)管理體制。通過構(gòu)建有效的國有資本投資運(yùn)營平臺，實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變。對于國有資本投資運(yùn)營平臺及國有控股公司來講，由于其處于國有資產(chǎn)監(jiān)管體系中國資委和國有企業(yè)之間的中間層，國有本質(zhì)管理公司治理的好壞直接決定了國有資產(chǎn)管理的效果，國有資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)的改革與完善勢在必行。

一、國內(nèi)外國有資產(chǎn)管理的研究現(xiàn)狀

國外國有企業(yè)主要存在于國家安全、自然壟斷等領(lǐng)域，學(xué)者們一般從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)及委托代理理論角度探討國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)管。國內(nèi)學(xué)者針對如何完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，強(qiáng)化國家所有權(quán)政策的制定與實(shí)施，進(jìn)行了大量的理論和實(shí)踐研究。從目前檢索到的文獻(xiàn)來看，專家學(xué)者針對國有資產(chǎn)管理與監(jiān)管方面的研究主要從以下幾個方面展開：

（一）國有資產(chǎn)的特性、功能及布局研究

一些學(xué)者對我國國有資產(chǎn)的特征和布局狀況進(jìn)行分析總結(jié)。樊綱（2005）認(rèn)為我國國有資產(chǎn)具有形態(tài)多樣化、分布廣泛性和規(guī)模巨大性特征[1]。王衛(wèi)平（2009）提出我國國有資產(chǎn)具有無邊界性或邊界模糊性，無主性，非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性及不可懲罰性[2]。羅仲偉（2006）認(rèn)為我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)具有引導(dǎo)與調(diào)控、穩(wěn)定與安全、服務(wù)與支撐和提升競爭力等功能[3]。從資本經(jīng)營的角度看，經(jīng)營性國有資產(chǎn)是以資產(chǎn)的國家所有為基礎(chǔ)，以管理目標(biāo)的保值性和增值性為目標(biāo)，進(jìn)行全面的管理；具有經(jīng)營方式多樣性和管理民主性等特點(diǎn)。關(guān)于國有企業(yè)應(yīng)該集中于哪些領(lǐng)域，學(xué)者間存在很大的爭議。戴李黃浩（2010）認(rèn)為我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要集中在第二、第三產(chǎn)業(yè)，以工業(yè)、交通運(yùn)輸、郵電通信、批發(fā)零售、餐飲及房地，社會服務(wù)性行業(yè)。國有資產(chǎn)的分布以東部沿海地區(qū)最多，中部內(nèi)陸地區(qū)次之，西部邊遠(yuǎn)地區(qū)較少[4]。徐婕（1999）認(rèn)為國有企業(yè)應(yīng)該存在于競爭性行業(yè)，它是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、是產(chǎn)業(yè)升級和國有資產(chǎn)保值增值的需要[5]；袁媛（2010）認(rèn)為國有資產(chǎn)應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要選擇進(jìn)退特定行業(yè)領(lǐng)域[6]。

（二）對國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的探討

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)沒有利潤目標(biāo)，國有資產(chǎn)追求的是社會效益。2003年國資委成立以后，我國建立了新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，改革完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系成為了當(dāng)前研究的重點(diǎn)。楊立春（2008）通過對比國外一些國家國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，從多個方面提出完善我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的建議[7]。魏開鋒、李多全（2003）對國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會監(jiān)管的內(nèi)容和方式進(jìn)行了多角度全方位的闡述[8]。鄧子基（2004）認(rèn)為國有資產(chǎn)應(yīng)該能進(jìn)能退、有所為也有所不為。他認(rèn)為分級所有制度利于產(chǎn)權(quán)明晰，能調(diào)動中央與地方政府的積極性[9]。

（三）對國有資產(chǎn)監(jiān)管模式的探討

自黨的十六大召開以來，許多學(xué)者提出了各種國有資產(chǎn)監(jiān)管模式。比較典型的四種模式為“深滬”模式、“兩委歸一”模式、“一體兩翼”模式。深滬模式由國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)經(jīng)營與投資公司三個層次對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。兩委歸一模式的主體是國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會與省委企業(yè)工委。一體兩翼模式的監(jiān)管模式是以政府財(cái)政部門為主體，兩翼是指稅務(wù)機(jī)關(guān)和國有資產(chǎn)管理委員會為輔，主體與兩翼相互配合來進(jìn)行管理。國有資產(chǎn)監(jiān)管模式層次選擇的問題上，文宗瑜（2002）認(rèn)為應(yīng)采用三層次的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式，積極發(fā)揮中間層次的作用，可以極大提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的效率[10]。陳小洪、張文魁（2002）提出應(yīng)建立中央和地方分別行使所有權(quán)的國有資本管理體系，建立統(tǒng)一的的國有資本所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)，根據(jù)情況選擇管理層次，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)控體系[11]。

（四）對國有資產(chǎn)經(jīng)營方式的研究

學(xué)者對國有資產(chǎn)經(jīng)營方式的特點(diǎn)、經(jīng)營形式及改進(jìn)措施等進(jìn)行了大量的研究。姚卓（2010）認(rèn)為國有資產(chǎn)經(jīng)營方式是對國有資產(chǎn)投入運(yùn)營及其對運(yùn)營過程和運(yùn)營結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督控制的方式。國有資產(chǎn)經(jīng)營方式首先應(yīng)由政府決定選擇企業(yè)形式和非企業(yè)形式，其次是在政府監(jiān)管下，企業(yè)自主選擇合理的國有資產(chǎn)經(jīng)營方式和企業(yè)制度[12]。王志剛（2009）提出國有資產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略可分為短期的政策性目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略、中期的服務(wù)性目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略和長期的市場導(dǎo)向戰(zhàn)略[13]。楊春權(quán)、王志偉（2010）從現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理論出發(fā)，認(rèn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)要完善公司內(nèi)部治理，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的整合與重組[14]。

二、新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系構(gòu)建

根據(jù)當(dāng)前國有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)和國有資產(chǎn)管理與監(jiān)管體系中存在的問題，國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步改革的基本思路，競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)、寡頭壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)、自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)應(yīng)從管理與體系體制上進(jìn)行分類分別管理。國有資產(chǎn)監(jiān)管的三層構(gòu)架為：處于頂層的國有資產(chǎn)監(jiān)督員管理委員會、處于中間層的國有資產(chǎn)管理公司和處于底層的國有企業(yè)。改革后的國有資產(chǎn)管理體系基本思路如圖1所示。

競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)通過建立國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司來實(shí)施對國有資產(chǎn)的管理，并逐步退出，實(shí)現(xiàn)政企的完全分開；寡頭壟斷領(lǐng)域的國有資產(chǎn)則應(yīng)當(dāng)設(shè)立國家控股公司來進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)政企的有限分開。國有資產(chǎn)管理委員會在國家授權(quán)下作為國有資產(chǎn)的受托人，處于國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的頂層設(shè)計(jì)，承擔(dān)著國有資產(chǎn)出資人的管理責(zé)任，履行出資人職責(zé)。

競爭性領(lǐng)域的國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司和寡頭壟斷領(lǐng)域的國家行業(yè)控股公司的公司管理作為國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的中間層，都屬于國有資本管理公司，以管理為主，企業(yè)自身以生產(chǎn)經(jīng)營為主。在國有資產(chǎn)投資及運(yùn)營公司層次可以引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，特別是應(yīng)發(fā)揮機(jī)構(gòu)投資者的作用，機(jī)構(gòu)投資者成為國有資產(chǎn)投資及運(yùn)營公司股東，參與公司的治理決策，提高公司經(jīng)營決策的效率。

國有企業(yè)在國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的最底層。由國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司和寡頭壟斷領(lǐng)域的國家控股公司投資設(shè)立的企業(yè)，享有經(jīng)營自主權(quán)。國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司和寡頭壟斷領(lǐng)域的國家控股公司應(yīng)當(dāng)支持控股或參股公司依法自主經(jīng)營。

三、國有資本管理公司的利益相關(guān)者

競爭性領(lǐng)域的國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司和寡頭壟斷領(lǐng)域的國家行業(yè)控股公司的公司管理，都屬于國有資本管理公司，其區(qū)別于一般的公司治理，國有資本投資運(yùn)營公司和國有資本控股公司治理中存在著兩大類利益相關(guān)者主體：一類是企業(yè)內(nèi)部的利益相關(guān)者，由決策者、管理者和員工組成；另一類是企業(yè)外部的利益相關(guān)者，由政府、國資委、外部董事和外部監(jiān)事組成。企業(yè)內(nèi)部利益相關(guān)者與外部利益相關(guān)者既有共同目標(biāo)，又有不同偏好，國有控股公司的治理就是要處理好內(nèi)外部利益相關(guān)者兩大利益主體之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)一種內(nèi)外部利益相關(guān)者利益平衡的機(jī)制，那就是建立內(nèi)外部利益相關(guān)者共同參與的公司治理結(jié)構(gòu)。新的國有資產(chǎn)管理體系下各獨(dú)立主體之間的關(guān)系：

（一）政府與國資委之間的授權(quán)關(guān)系

代表國家行使職能的政府由于承擔(dān)著社會經(jīng)濟(jì)管理職能，不能直接履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的。國有資產(chǎn)管理委員會經(jīng)過國家授權(quán)作為國有資產(chǎn)的受托人，承擔(dān)著國有資產(chǎn)出資人的管理責(zé)任，履行出資人職責(zé)。

（二）國資委員與國有資本管理公司之間的監(jiān)管關(guān)系

國資委經(jīng)政府授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)，只能在宏觀層面上執(zhí)行監(jiān)督管理職責(zé)而去不干預(yù)具體的國有資產(chǎn)經(jīng)營運(yùn)作，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以監(jiān)為主，國有資本管理公司以管為主，企業(yè)自身以生產(chǎn)經(jīng)營為主。

（三）投資者與國有資本管理公司的委托代理關(guān)系

投資者與國有資本管理公司是資產(chǎn)出資人代表與企業(yè)資產(chǎn)管理者之間的關(guān)系。國有資本管理公司可以吸引多元化的投資主體，成為一個由國家、基金法人、其他國有資本管理公司、機(jī)構(gòu)投資者、社會公眾等共同持股的股份有限公司。機(jī)構(gòu)投資者的引入一方面能解決國有資本管理公司的資金困難，同時機(jī)構(gòu)投資者參與公司的治理決策，可以形成控制權(quán)可競爭的股權(quán)模式，制衡影響國有股東，從而對國有資本管理公司監(jiān)管到位，提高國有資本管理的效率。

四、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的政策建議

國有資產(chǎn)監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須進(jìn)行全面的、系統(tǒng)的配套改革。

（一）加強(qiáng)立法，健全法律

目前，我國已經(jīng)制定了一系列和國有資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)。國內(nèi)不少地方也先后出臺了很多地方法規(guī)。這些法律法規(guī)在對國有資產(chǎn)的運(yùn)營管理和監(jiān)督實(shí)踐中起到了很大的作用，但這些政策的約束力不強(qiáng)，且一些政策法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，指導(dǎo)性和可執(zhí)行性不強(qiáng)。隨著國有企業(yè)改革步伐的加快和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)的深化，完善國有資產(chǎn)經(jīng)營管理與監(jiān)管方面的法律體系，國有資產(chǎn)監(jiān)管體系及監(jiān)管制度法制化迫在眉睫。

（二）建立信息披露機(jī)制

目前許多國家都建立了國有企業(yè)信息披露制度。充分及時的信息披露，能有效加強(qiáng)國有資產(chǎn)的事前事中和事后監(jiān)督，提高國有資產(chǎn)的監(jiān)管效率。國有企業(yè)經(jīng)營信息披露有利于政府對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會自律并接受社會監(jiān)督，從而提高國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的效率。高質(zhì)量的國有企業(yè)經(jīng)營信息披露有利于監(jiān)管部門及時準(zhǔn)確地了解國有企業(yè)經(jīng)營狀況，同時也促進(jìn)監(jiān)管部門自身提升依法監(jiān)管依法執(zhí)政的透明度和監(jiān)管效率。

（三）完善國有資產(chǎn)績效考核體系

完善國有資產(chǎn)績效考核體系是履行國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會出資人職責(zé)、加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重要舉措。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，在側(cè)供給改革背景下，針對不同屬性和不同行業(yè)特點(diǎn)的國有資產(chǎn)，探索針對不同層次、不同行業(yè)的分類績效考核方式，提高考核指標(biāo)的有效性，不斷完善績效考核體系。具體來講，根據(jù)不同類別的國有資產(chǎn)，對國有資產(chǎn)經(jīng)營情況和業(yè)績建立不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)國有資產(chǎn)的經(jīng)營效率指標(biāo)變動、保值增值水平和社會公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況對企業(yè)管理層進(jìn)行獎懲。

（四）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督

國家審計(jì)機(jī)關(guān)對國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況和經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，是提高國有資產(chǎn)監(jiān)督管理效率的重要保障。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督是對頂層的國有資產(chǎn)監(jiān)督員管理委員會、中間層的國有資產(chǎn)管理公司和底層的國有企業(yè)進(jìn)行全方位的審計(jì)監(jiān)督，具體是以國有資產(chǎn)監(jiān)督員管理委員會和國有資產(chǎn)管理公司以及國有企業(yè)為審計(jì)對象，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為中心，以專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查為主要方式，向國務(wù)院和人大常委會報(bào)告審計(jì)工作，并向社會公告審計(jì)結(jié)果。

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作者簡介：趙淑紅（1979-），女，漢族，河南新鄉(xiāng)人，河南大學(xué)，碩士，講師，研究方向：財(cái)務(wù)會計(jì)與管理；席龍勝（1977-），男，漢族，河南鶴壁人，河南大學(xué)，博士，副教授，研究方向：國家治理與審計(jì)。