對縣域非稅收入管理現狀的調查與思考

陳新 孫鶴

【摘要】非稅收入作為政府部門通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入近年來增長迅速，但其在征收管理、監督檢查、制度建設等環節仍存在一些問題。本文通過對海南省樂東縣非稅收入管理現狀的調查，對存在的問題進行分析，并提出了加強非稅收入規范化管理的對策和建議。

【關鍵詞】非稅收入 規范化管理 調查

非稅收入，是指除稅收收入以外，由各級國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織依法收取、罰沒或者募集、受贈等方式取得的財政性資金。近年來，非稅收入增長迅速，成為財政收入的重要組成部分。為了解掌握非稅收入規范化管理中存在的問題，人民銀行樂東縣支行從國庫管理的角度開展了專門調查。

一、海南省樂東縣非稅收入基本情況

近年來，海南省樂東縣非稅收入增長迅速，數額較大，且項目繁多。非稅收入由2004年的0.22億元增長到2014年的5.37億元，增長了24.4倍。非稅收入占稅收收入的比重在2004年為46%，2014年達到了67%。在非稅收入的項目上，根據有關數據統計，2004年收費項目有355項，但隨著稅費改革的逐步深入，許多不合理的收費項目被逐漸取消，至2014年收費項目下降到60多項。

二、非稅收入管理方面存在的問題

（一）對非稅收入認識不到位

調查顯示，受傳統“自收自支、收支掛鉤”等預算外資金管理慣性思維影響，一些地方執收執罰單位對非稅收入的歸屬認識不清，沒有認識到非稅收入是財政收入的重要組成部分，而是把非稅收入視為單位的自有資金隨意支配，導致部分非稅收入流失。有些財政部門管理人員也認為非稅收入納入財政預算管理后，只是增加財政的收入總量，而不能成為政府的可控財力，花大力氣加強非稅收入管理得不償失，從而忽視了對整個非稅收入資金征管流程的監督，使得非稅收入財政監督管理體系建設長期處于低水平，不能適應社會主義市場經濟體制的管理要求。

（二）非稅收入項目管理不嚴格

根據規定，非稅收入按項目分類管理，項目的設立應當堅持依法、公開、公平、公正的原則。但調查表明，目前，樂東縣對非稅收入項目的管理僅局限于行政事業性收費、政府性基金以及罰沒收入等方面，而對國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收入、以政府名義接受的非定向捐贈貨幣收入等項目的管理較為缺失，造成管理實際與形勢發展要求不相適應。此外，一些執收執罰單位存在違法設立非稅收入項目、改變非稅收入項目征收標準或者擅自調整非稅收入項目征收范圍的現象。

（三）征收管理工作不夠規范

目前，非稅收入的征收分為財政部門直接征收和委托執收執罰單位征收兩種方式。但從調查情況看，非稅收入中的行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入等多數由執收執罰單位受財政部門委托代為征收，財政部門直接征收的非稅收入種類較少，在實際征收過程中普遍存在征收行為不規范的問題。個別執收執罰單位受“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的慣性思維影響，搭收費便車，巧立收費項目、擅自提高收費標準，產生亂收費、亂罰款的現象；還有一些執收執罰單位存在隱匿、轉移、截留、挪用非稅收入的行為。

（四）非稅收入繳庫存在不合規現象

目前，非稅收入分為預算內和預算外，尚未完全納入預算管理。根據規定，預算內的非稅收入按旬上繳國庫，預算外的非稅收入留存在非稅收入專戶，實行“收支兩條線”管理。但在實際操作中，預算內的非稅收入上繳國庫是由當地財政部門根據當時的稅收完成情況來決定的，若當月稅收任務完成情況較好，那么非稅收入就少繳或不繳；若稅收完成缺口大，那么預算外的非稅收入也要全部上繳國庫。非稅收入游離于國庫之外，成為調節財政收入的主要手段。這種隨意支配非稅收入的行為，不僅虛增財政收入，而且在支出等方面容易產生違規行為乃至腐敗現象。截止2015年6月，樂東縣財政部門累計從地方財政庫款戶撥款6073萬元返還國土、房管等部門歷年多繳入庫的非稅收入。

（五）非稅收入更正隨意性較大

調查顯示，非稅收入除了正常科目使用錯誤或個別項目因國家政策調整需要更正外，多數更正都是地方財政部門受收入量化考核指標的影響而自行調整，這種現象在年底表現最為突出。非稅收入隨意調整，極易造成非稅收入項目數據失真，不能真實反映當年非稅收入狀況。截止2015年6月，國家金庫樂東支庫共辦理非稅收入更正業務13筆，涉及金額1.07億元，其中不免為了平衡個別非稅收入科目而進行更正的情況。

（六）監督檢查存在薄弱環節

從調查情況看，對非稅收入的監督檢查長期以來形成了多頭監督的格局，包括人大、財政、發改、監察、審計和人民銀行等部門。地方財政部門作為本級非稅收入征收監督管理工作的主管部門，未能建立起部門之間有效的溝通協調機制，明確責任分工，造成日常監督與專項檢查缺乏制度化，形成了監督上的“缺位”，影響到監督整體效能的發揮。而人民銀行作為國庫資金監管部門，在對非稅收入的監督檢查方面話語權還較少，經理國庫的職能未能充分發揮。

三、加強非稅收入規范化管理的政策建議

（一）加大宣傳，提高非稅收入的認知度

通過加大非稅收入政策的宣傳力度，不斷提高地方財政部門和執收執罰單位對非稅收入的認識，充分認識到非稅收入是財政收入的重要組成部分，從而把思想統一到“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權歸財政”的共識上來。此外，財政部門也要加強對整個非稅收入資金征管流程的監督，督促執收執罰單位按章辦事，規范管理非稅收入，適應社會主義市場經濟體制的管理要求。

（二）規范非稅收入項目管理和征收管理，做到依法行政

地方政府及其財政部門要向社會公開本行政區域內執行的行政事業性收費、政府性基金以及罰沒收入項目目錄，明令禁止不得違法設立非稅收入項目、不得改變非稅收入項目征收標準或者擅自調整非稅收入項目征收范圍，加強項目管理，做到應收盡收。執收執罰單位要向社會公示屬于本單位征收的非稅收入項目以及的依據、范圍、標準、對象、期限、程序和財政票據樣式等有關事項，接受社會監督，規范征收行為，堅決杜絕隱匿、轉移、截留、坐支、挪用和私分非稅收入的行為。

（三）嚴格實行綜合預算管理，規范收支行為

財政部門要徹底改變對非稅收入按一定比例返還、明脫暗掛的管理模式，將全部非稅收入納入統一的政府預算體系，實行真正意義上的綜合預算管理。由政府統一安排使用，不與有關部門支出掛鉤，不結轉下年使用，徹底糾正“多收多用、多罰多返”的亂象。同時，對非稅收入支出實行分類管理。一是對各種具有專項用途的收費和政府性基金等，實行預算編制與統籌調劑相結合。二是用于執收執罰單位人員的經費支出，實行收支脫鉤，執行綜合預算管理。三是除了必要的成本性支出外，其余由政府統籌安排，從根本上解決行政事業性收費經費化和部門之間在收入再分配中苦樂不均的問題。

（四）加強非稅收入國庫管理

監察、審計、國庫等部門應加大監督檢查力度，督促國庫經收處、財政等部門嚴格按照國庫集中收付管理辦法相關規定，把非稅收入全部繳入國庫單一賬戶管理，杜絕各種違法違規行為的發生。同時，加大國庫事中監督力度，對非稅收入的更正采取科學、嚴謹、高度負責的態度，要求財政部門出具充分的更正依據，保證非稅收入數據準確，真實反映當前本地區的非稅收入狀況。

（五）完善監督管理機制，努力構建公共財政框架下非稅收入管理新模式

一是進一步深化非稅收入征收管理改革，推進非稅收入管理信息系統建設，不斷完善系統功能，并接入財稅庫銀聯網系統，實現非稅征管、國庫集中收付、財政專戶管理等信息共享和實時動態監督，從而實現項目管理、征收管理、票據管理、資金管理電子化。二是健全全面監督機制，即健全非稅收入財政監督、人大監督、審計監督和社會監督新機制。從制度上進一步明確各監督部門的職責和分工，充分發揮人大、財政、發改、監察、審計等部門和人民銀行的監督合力，切實加強監督檢查，有效降低監督成本，提高監督效率。三是人民銀行應主動作為，充分發揮經理國庫職能，加強國庫資金監管，依法履行對非稅收入征收管理的監督檢查職責，及時受理投訴、檢舉并依法處理，糾正非稅收入征收管理中的違法違規行為，進一步提高話語權。

參考文獻

[1]馬鵬飛，卜俊峰.政府非稅收入管理改革亟待深化.金融時報http：//www.financialnews.com.cn/llqy/201410/t20141013_63978.html.

[2]陳麗君.政府非稅收入管理亟需創新.中國經濟時報，http：//finance.qq.com/a/20070409/000235_2.htm.