“精準扶貧”與“補齊低收入農戶增收致富短板”
——以浙江省為例

張 世 云

“精準扶貧”與“補齊低收入農戶增收致富短板”
——以浙江省為例

張 世 云

全面領悟習近平同志關于精準扶貧重要思想的深刻內涵、基本要求，以精準扶貧重要思想為指導，落實到《中共浙江省委關于補短板的若干意見》提出的“補齊低收入農戶增收致富短板”的具體實踐中去，通過精準把握、精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，確保實現2017年低收入農戶人均收入超過10000元，比2012年翻一番；到2020年低收入農戶人均收入達到15000元的精準目標。

習近平 精準扶貧 低收入農戶增收 浙江實踐

作者張世云，男，浙江省社會科學院，中共浙江省委黨校經濟學部研究生（杭州310007）。

習近平同志于2013年11月到湖南湘西進行深度考察時，作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，并首次提出了“精準扶貧”的重要思想。此后，他走遍了中國絕大多數貧困地區、召開扶貧開發會議，圍繞扶貧開發工作多次發表重要講話，提出了一系列重大理論觀點、戰略決策、戰略部署，為深入推進扶貧開發工作、推進全面建成小康社會提供了理論指導和行動指南。他指出：“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。”①習近平：《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第189頁。因此，準確把握和深刻領會精準扶貧重要思想的深刻內涵，對浙江提出的“補齊低收入農戶增收致富短板”具有重要指導意義和現實意義。

一、精準扶貧的基本內涵

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業發展的高度，把扶貧開發作為全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的重點工作擺在更加突出的位置，大力實施精準扶貧、精準脫貧。為此，習近平同志國內考察30次，其中18次涉及扶貧，7次把扶貧作為考察重點，①栗戰書：《在中央辦公廳“七一”黨課上的講話》，《秘書工作》，2016年第7期。多次提出精準扶貧的重要戰略思想。習近平同志強調：“精準扶貧，就是要對扶貧對象實行精細化管理，對扶貧資源實行精細化配置，對扶貧對象實行精細化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對象身上、真正用在貧困地區。”②國務院扶貧辦編：《習近平關于扶貧開發論述摘編》（內部資料），2016年11月，第40、42頁。“要建立精準扶貧工作機制，瞄準特困地區、特困群體、特困家庭，扶到點上、扶到根上、扶到家庭，力爭用五到十年時間實現民族地區貧困家庭和困難群眾穩定脫貧。”③國務院扶貧辦編：《習近平關于扶貧開發論述摘編》（內部資料），2016年11月，第40、42頁。2016年7月20日，習近平同志在主持召開東西部扶貧協作座談會上，總結了20年來東西部扶貧協作的成功經驗，其中7次提到“精準”。習近平同志指出，扶貧開發貴在精準，重在精準。實施精準扶貧，必然要求創新扶貧方式、統籌協調扶貧資源、堅持扶貧開發與生態保護并重、加強減貧國際交流合作、推進扶貧成果共創共享。因此，精準扶貧的基本內涵可以理解為：精準扶貧是以扶貧地域、對象、原因、方案、措施、方法、目標等方面的精準為核心要求，以精準、綜合、可持續為工作維度，以合理統籌各界力量、發揮各類優勢、協調多組關系、處理各種矛盾等為工作方法，以實現全面脫貧、全面小康、全面發展為工作目標。其重點在于對精準扶貧對象的認定、精準扶貧方法的實施、精準扶貧效果的評估三個層面的啟示和指導，真正落實精準扶貧工作，促進經濟脫貧、社會脫貧與精神脫貧相統一，實現持續發展的目標。精準扶貧內容主要包括“六個精準和五個一批”。其中，“六個精準”是指“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧見效精準”，“五個一批”是指“通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”。精準扶貧是我們做好新形勢下扶貧開發工作的根本指導方針，要把“精準”的理念貫穿于扶貧開發工作各個方面、各個環節，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更持續的扶貧措施，努力實現精準扶貧的新突破。

二、精準扶貧的浙江實踐

浙江歷屆省委省政府高度重視扶貧開發工作，始終踐行精準扶貧，實現了由“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉變。浙江扶貧開發主要經歷以下五個階段：

（一）貧困縣扶貧攻堅階段（1994年-1999年）。以消除貧困縣絕對貧困為目標，在文成、泰順、永嘉、云和、景寧、青田、磐安、武義8個貧困縣實施國家“八七扶貧攻堅計劃”，到1997年，8個貧困縣提前完成脫貧目標，浙江成為全國第一個沒有貧困縣的省份。

（二）貧困鄉鎮扶貧攻堅階段（2000年-2002年）以消除貧困鄉鎮絕對貧困為目標，在101個貧困鄉鎮（1999年農民人均收入1500元以下的鄉鎮）實施“百鄉扶貧攻堅計劃”。到2002年，貧困鄉鎮農民人均收入達到1922元，浙江成為全國第一個沒有貧困鄉鎮的省份。

（三）欠發達鄉鎮奔小康工程（2003年-2007年）。將原“百鄉扶貧攻堅計劃” 的鄉鎮和200l 年農民人均純收人低于全國平均水平共361個鄉鎮列入欠發達鄉鎮，實施“欠發達鄉鎮奔小康工程”，進行重點扶持。通過做大做強特色優勢農業產業、減免低收入農民的農業稅、積極引導農民下山脫貧、積極擴大勞務輸出、加強基礎設施和生態環境建設、加快農村社會事業發展、加大區域協作和結對幫扶力度、切實加強對欠發達鄉鎮奔小康工作的領導等措施。其中減免低收入農民農業稅為全國首例。“欠發達鄉鎮奔小康工程”要求到2007年，全省欠發達鄉鎮全面達到國家小康目標，80%以上的欠發達鄉鎮農民人均純收入超過當年全國平均水平，年純收入1000元以下人口占所在鄉鎮人口的比率低于3%，欠發達鄉鎮農民人均純收入的年增長幅度高于全省平均水平；生活在高山、深山等生存條件惡劣地區的自愿要求下山農民基本實現搬遷；半數以上的下山勞動力實現轉產轉業；規劃應通公路的行政村基本實現通公路；通鄉鎮公路實現硬化；提高安全衛生飲用水普及率；列入城鄉最低生活保障對象的貧困家庭子女，實現九年制義務教育以及高中段教育免費入學。經過全省上下的努力，如期實現了欠發達鄉鎮奔小康目標，成為農村小康實現度最高的省份之一。習近平同志主政浙江期間實施的“欠發達鄉鎮奔小康工程”取得了歷史性突破，并走出了一條富有浙江特色的扶貧開發道路，成為全國省區農民收入最高和城鄉居民收入差距最小、區域發展差距最小的省份之一。

（四）低收入農戶奔小康階段（2008年-2012年）。隨著鄉鎮層面上扶貧攻堅任務的基本完成，村與村之間、戶與戶之間發展不平衡和低收入農戶增收困難的問題日益突出。根據區域性貧困相對減弱、階層性貧困日益凸顯這一趨勢，著眼于提高低收入農戶致富能力和收入水平， 2008 年啟動“低收入農戶奔小康工程”。 2010 年底，圍繞增加農民收入、提升民生水平、改善生態環境、增強內生功能，浙江省委、省政府決定從2011 年開始對經濟發展最落后、生態保護最繁重、地理位置最偏遠的12 個縣（市、區），實施三年一期的特別扶持政策，累計完成項目1536 個，投資144.3 億元。通過實施“低收入農戶奔小康工程”，實現了低收入農戶脫貧致富奔小康，基本消除農村居民人均純收入低于全國平均水平的鄉鎮，基本消除絕對貧困現象。

（五）低收入農戶收入倍增階段（2013年-2017年）。實施范圍為全省農村人口在2萬人以上的縣（市、區）。實施對象為2010年家庭人均收入低于4600元（相當于2012年5500元）的低收入農戶和低收入農戶比重較高或數量較多的扶貧重點村。發達地區按照“2012年農民人均收入45%左右和不低于農村戶籍人口10%”的要求，以設區市為單位確定地方扶貧標準，由縣（市、區）認定低收入農戶。實施責任主體為縣（市、區）政府，省里重點對26個欠發達縣和臺州市黃巖區、金華市婺城區、蘭溪市部分鄉鎮（以下稱“29縣”）進行扶持。要求到2017年，29縣低收入農戶人均純收入比2012年翻一番、達到10000元以上（現價），70%以上低收入農戶（“低保”戶除外）家庭人均純收入超過8000元，低收入農戶人均純收入與全省農村居民人均純收入相對差距呈縮小趨勢；所有縣（市、區）農村“低保”標準達到5000元以上，低收入農戶的人均教育、醫療消費實際支出（家庭教育、醫療消費支出減去政府和社會提供的教育、醫療救助金）占生活消費支出的比重與當地農村居民平均水平的差距明顯縮小，困難群眾住房救助全面覆蓋；低收入農戶勞動力實現充分就業。2014-2016 年，省委省政府實施了第二輪特扶計劃，扶持“扶貧開發、產業發展、公共服務”三大類19 個子項458 個項目，帶動總投資126.4 億元，重點縣自我發展能力和民生保障水平得到有力提升。2015年初，省委、省政府作出了淳安等26 個欠發達縣(市、區)一次性全部“摘除”欠發達縣“帽子”決策，并出臺 《關于推進淳安等26 縣加快發展的若干意見》。 《意見》 包括：保持對26 縣支持政策不變，不再考核GDP 及相關指標，探索綠色GDP 考核；考核結果與財政補助獎勵、土地指標配置等相掛鉤，形成“干得好的獎、增、加，干不好的罰、減、換”機制。同時，省委、省政府全面落實精準扶貧、精準脫貧的要求，到2015年底，全省全面消除家庭人均年收入低于4600元的絕對貧困現象。2016年上半年，全省低收入農戶人均可支配收入5879元，同比增長16.5%，超過農民人均可支配收入增幅8.3個百分點。①參見姚力丹：《上半年全省低收入農戶人均收入同比增百分之十六點五》，《農村信息報》2016年10月19日。

三、“補齊低收入農戶增收致富短板”的對策與思考

2016年4月27日，中共浙江省第十三屆委員會第九次全體會議通過了《中共浙江省委關于補短板的若干意見》，提出要“補齊低收入農戶增收致富短板”，通過完善“低收入農戶精準幫扶長效機制”等舉措，開辟增收致富新路徑，爭取2017年低收入農戶人均收入超過10000元，比2012年翻一番；到2020年低收入農戶人均收入達到15000元。省委書記夏寶龍多次指出，全省上下一定要牢記不把絕對貧困帶入“十三五”的承諾，確保低收入農戶一個都不返貧。要實現這一目標，必須以精準扶貧重要思想為指導，努力做好五個方面工作。

（一）精準把握。精準扶貧是以習近平同志為核心的黨中央新時期治國理政新理念新思想新戰略的重要組成部分，是引領欠發達地區與全國同步全面建成小康社會的行動指南，充分認識深入學習宣傳貫徹習近平精準扶貧思想的極端重要性和現實緊迫性，把欠發達地區與全省同步實現全面小康作為一項重大政治責任，把“補齊低收入農戶增收致富短板”作為戰略性任務來抓。一是全面準確把握精準扶貧的內涵，緊緊圍繞實現低收入農戶增收“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”的基本原則，把各級干部群眾的思想和行動統一到習近平同志提出的精準扶貧的重要戰略上來，營造“人人關心精準扶貧、人人重視精準扶貧、人人支持精準扶貧、人人參與精準扶貧”的良好氛圍，讓低收入農戶知道什么是精準扶貧，什么是中國夢。二是開展多種形式的知識培訓。向低收入農戶宣講“補齊低收入農戶增收致富短板”工作的具體要求、政策措施，低收入農戶的認定和退出等相關業務知識，廣泛宣傳好典型、好經驗和好做法，弘揚主旋律，凝聚正能量，積極構建共同發力、協同推進的低收入農戶增收致富新格局。通過培訓，使廣大干部群眾加深對精準扶貧工作必要性和重要性的認識，進一步增強工作責任感，進一步提高工作能力，為扎實推進精準扶貧、精準脫貧打下堅實的基礎。

（二）精準識別。精準識別就是通過一定的方式將低收入農戶的家庭和人口識別出來，同時找準導致這些家庭或人口低收入的關鍵性因素。從基層調研的情況分析，導致低收入的主要原因：一是低收入農戶自我發展后勁需增強。低收入農戶普遍存在勞動技能差，“造血”能力弱，增收渠道少等問題。近幾年，雖然低收入農戶收入增速較快，2012-2015年年增長都在15%以上，但絕對額（8765元）只有全省農民收入的41.5%。低收入農戶工資性收入、經營性收入占總收入比重分別為41.6%、22.5%，分別比全省農民低20.4個、2.9個百分點；轉移性收入占34.9%，高于全省農民25.1個百分點；恩格爾系數42.3%，高于全省農民11.2個百分點。②參見浙江省農業和農村工作辦公室：《低收入農戶增收致富情況匯報》（內部資料），2016年3月。說明低收入農戶自我發展后勁不強，對政府轉移支付依賴性強。二是支出型貧困問題的有效解決。因病、因殘、因災、因突發事故極易返貧，特別是因病返貧更加突出。原“4600以下”低收入農戶因病致貧的比例高達50%。 目前的醫療保險、大病保險、醫療救助力度有限，對因病低收入農戶的覆蓋不廣，大多數低收入農戶難以承擔醫療費用。三是扶貧對象信息采集要準確。精準識別扶貧對象是精準扶貧的關鍵環節，是實現精準扶貧的基礎。如果基礎信息調查不深不實、結對幫扶上存在“蜻蜓點水”等現象，那么，必然影響低收入農戶增收致富目標的實現。為此，要通過信息核查，做好對低收入農戶的識別工作，詳細分析致貧原因，真正做到“一戶不漏、一個不少”。

（三）精準幫扶。精準幫扶就是在精準識別的基礎上，針對低收入農戶的致貧原因，因戶和因人制宜地采取有針對性的幫扶措施，消除致貧的關鍵因素和脫貧的關鍵障礙。一是產業發展。重點扶持29縣的特色產業發展，使產業幫扶真正成為低收入農戶持續增收的重要渠道；支持農民合作社以多種形式吸納低收入農戶參股入社，扶持扶貧合作社發展壯大；發展來料加工、農村電商和鄉村旅游等新興業態，助推低收入農戶持續增收。二是異地搬遷。牢牢樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅定不移走生態保護、綠色發展之路，實現從下山脫貧型異地搬遷向生態保護型異地搬遷轉變，通過實施異地搬遷加快低收入農戶融入城鎮化進程。三是光伏小康。光伏小康工程是今年啟動實施的又一個精準扶貧項目，就是在原“4600農戶”受益覆蓋人數相對集中、符合條件的村開展光伏小康工程，目的是精準增強低收入農戶和經濟薄弱村的“造血”功能。四是培訓就業。在摸清“4600農戶”現有底數的基礎上，實施好“千萬農民素質提升工程”，確保每個有勞動能力的低收入農戶家庭中至少有1人實現就業。在落實培訓計劃任務時，要向低收入農戶傾斜，特別是要實施好扶貧創業致富帶頭人培養計劃，努力提升低收入農戶創業就業素質。縣（市、區）、鄉鎮要為低收入農戶勞動力開展求職登記、職業介紹等提供服務。五是金融幫扶，就是要探索與各政策性銀行、商業銀行、其他金融機構的扶貧合作和農民合作社吸納低收入農戶參股入社的多種形式；探索在不同組織內組建扶貧資金互助會，規范扶貧資金互助會的財務管理，做好風險防范。六是低保兜底，就是要根據經濟社會發展的新要求，適時提高低保標準，調整低保準入條件，按照“寬進、嚴管、慎出”的工作思路，結合原“4600農戶”花名冊，進行動態管理，對新出現符合低保條件的，做到發現一戶、納入一戶。

（四）精準管理。精準管理就是對所有識別出來的低收入農戶建檔立卡，為幫扶工作提供包括低收入農戶基本狀況、致貧原因和幫扶措施等方面的詳細信息，為精準扶貧提供信息基礎。一是“調出一批”。扶貧、民政、教育等職能部門要加強信息共享，確保低收入農戶數據比對工作準確無誤。同時將收入已經高出低收入標準的農戶和人口及不符合扶持對象的低收入農戶調出信息系統；及時做好屬于兜底保障型困難戶幫扶工作。二是“補入一批”。落實好鄉（鎮）、村兩級動態管理責任，認真做好低收入農戶信息核查工作，確保貧困人口一個不漏納入幫扶信息系統，及時將符合條件的對象補進信息系統并開展幫扶。三是“分析一批”。要對需要幫扶的低收入農戶做好調查研究工作，詳細分析原因，真正做到“一戶不漏、一個不少”，做到動態管理精確無誤。

（五）精準考核。精準考核就是對精準扶貧的效果進行考核，主要針對地方政府。農村低收入農戶增收致富工作必須有明確的分工，省級有關部門應各負其責，又要加強溝通協調，實現資源共享。縣（市、區）政府負責精準扶貧工作。省對縣（市、區）的考核主要包括增收成效（考核建檔立卡低收入農戶數量減少、收入增長情況等）、精準識別（考核建檔立卡低收入農戶識別、退出精準度等）、精準幫扶（考核結對幫扶單位和幫扶責任人幫扶工作的滿意度）、資金績效（依據財政資金績效考評辦法，重點考核各縣扶貧資金安排、使用、監管和成效等）。通過精準考核，督促農村低收入農戶所在縣委縣政府將精準扶貧列入重點工作，抓緊抓實，抓出成效。

責任編輯：凌 雁