人民政協民主監督的創新實踐與經驗啟示*
——基于浙江省政協專項集體民主監督的研究

林 國 錦 蘭 峻

人民政協民主監督的創新實踐與經驗啟示*
——基于浙江省政協專項集體民主監督的研究

林 國 錦 蘭 峻

浙江省政協15年持續推進專項集體民主監督，實現了內容向“專項”聚焦，形式向“集體”聚合，過程向“民主”聚力，工作向“監督”聚結，充分發揮了監督的校正、制約、預防和反饋功能，專項集體民主監督取得了顯著成效。浙江省政協專項集體民主監督實踐揭示了協商民主理念下政協民主監督工作的路徑，要以調動積極性為起點，以協商的理念與方法為路徑，以提升組織化程度為核心，以規范化的運行程序為保障，以解決問題、推動發展為目的。

協商民主 人民政協 民主監督 專項集體民主監督

作者林國錦，男，浙江省政協辦公廳信息中心（杭州 310025）；蘭峻，男，中共麗水市蓮都區委黨校（麗水 323000）。

黨的十八大以來，社會主義協商民主實踐和制度建設進入了發展新階段，作為我國社會主義協商民主重要內容的政協民主監督也面臨全新發展機遇。習近平同志強調“要加強人民政協民主監督，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。”①習近平：《在慶祝人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年版，第11頁。黨中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》把政協民主監督納入協商民主范疇，為新形勢下政協民主監督發展提供了新理念和新動力。隨著黨的十八大以來協商民主由地方性和局部性實踐上升為國家戰略，從政治領域擴展到經濟、社會等各個領域，從一種工作方法上升為一種制度，可以預見，政協民主監督工作正迎來新的發展契機。本文以浙江省政協專項集體民主監督為例，探討政協民主監督的實踐路徑、內涵功能，以及經驗啟示。

一、專項集體民主監督的浙江實踐

2001年以來，浙江省政協專項集體民主監督堅持問題導向，發揮集體力量，創新方式方法，在推進重大決策落實、保障民眾權益中發揮了重要作用，專項集體民主監督已成為浙江政協履職的重要抓手，初步形成了一整套規范成熟的操作程序與方法。民主監督這一政協履職“短板”正逐步蛻變為履職“品牌”。

（一）專項集體民主監督的發展歷程

所謂專項集體民主監督，“是指按照黨委統一部署，圍繞事關改革發展穩定的重大問題和人民群眾反映強烈的熱點難點問題，組織政協委員綜合運用調研視察、座談走訪、問卷調查、公開聽證、明察暗訪等多種方式開展監督，向黨委、政府提交專項集體民主監督報告”①《〈中共浙江省委關于加強人民政協民主監督的意見〉解讀》，人民網，2013年11月26日。。自2001年浙江省政協在全國政協系統率先開展集體民主監督以來，至今已持續15年、開展18次②初步形成階段：2001年“省級機關作風建設情況”集中民主監督；2002年“深化行政審批制度改革”集中民主監督；2003年“制止亂收費和不合理收費”專項民主監督；2004年“完善社會保障體系建設”專項民主監督；2005年“生態省建設”有關問題專項民主監督。發展完善階段：2006年“建設資源節約型社會”有關問題專項集體民主監督；2007年“發展和諧勞動關系”專項集體民主監督；2008年“加強節能減排工作”專項民主監督；2009年“保增長、抓轉型、重民生、促穩定”專項集體民主監督；2010年“民營經濟發展環境及轉型升級”專項集體民主監督；2011年“十二五”規劃啟動年有關問題專項集體民主監督；2012年“構建我省公共文化服務體系”專項集體民主監督、“健全食品安全長效管理機制”專項集體民主監督。規范成熟階段：2013年“城市交通擁堵整治工程實施情況”專項集體民主監督；2014年三級政協聯動、萬名委員同行、助推“五水共治”專項集體民主監督；2015年三級政協聯動、萬名委員同行、助推“五水共治”長效機制建設專項集體民主監督、“四張清單一張網”改革措施落實情況專項集體民主監督、“兩路兩側”“四邊三化”專項整治工作專項集體民主監督。，先后經歷了三個階段：

一是初步形成階段（2001-2005年）。逐步形成了綜合運用座談會、視察、調研、委員約談、召開專題議政性常委會議協商監督等多種形式開展專項民主監督，并創新形成了政協民主監督聽證會（2002年）、邀請群眾代表旁聽政協常委會議（2003年）、“政協民情熱線”（2005年）、“政協視線”（2005年）等一系列行之有效的方法。③參見王洪中、湯媛媛：《寓監督于服務支持之中——省政協11年專項集體民主監督的求索之路》，《聯誼報》2013年1月17日。

二是發展完善階段（2006-2012年）。2006年，“中央5號文件”對政協民主監督的性質、地位、作用、內容、形式、程序等予以規定。浙江省政協抓住這一重要契機，深化監督內容、創新監督形式，進一步完善了專項集體民主監督的工作機制與方法載體，尤其是進一步發揮了各黨派團體、各界別，以及政協委員作用，民主監督的組織化程度得到提升。

三是規范成熟階段（2013年以來）。2013年浙江省委出臺《關于加強人民政協民主監督的意見》，要求發揮政協“監督機構”的職能，并將“專項集體民主監督”列為省政協民主監督的主要形式之一，形成了一整套較為規范成熟的操作程序與方法。這一階段，省、市、縣 （市、區） 三級政協共同參與、持續推進，專項集體民主監督的組織化程度進一步提升。

（二）專項集體民主監督的內涵特征

專項集體民主監督，“專項”是內容指向，“集體”是組織形式，“民主”是本質要求，“監督”是工作方式。

1.監督內容聚焦“專項”。一是以問題為導向，專門圍繞事關改革發展穩定的重大問題和人民群眾反映強烈的熱點難點問題進行監督。省政協在廣泛征求各黨派團體、各級政協組織及廣大政協委員意見的基礎上，提出專項集體民主監督初步選題。二是緊密結合政協實際，制定切實可行的實施方案。省政協把專項集體民主監督工作列入省政協年度工作要點。省政協主席會議確定專項集體民主監督牽頭領導和參與領導的責任分工，研究確定具體切入點。三是監督主題堅持“黨政所需”與“政協所能”有機結合。中共浙江省委于2013年率先出臺《關于加強人民政協民主監督的意見》以來，連續兩年把省政協重點監督事項列入省委省政府省政協年度協商計劃，并以省委辦公廳“1號文件”下發，這就在制度上把專項民主監督納入了黨委政府的工作內容。

2.組織形式突出“集體”。一是發揮委員主體作用。省政協主席會議、常委會議十分重視專項集體民主監督，形成了政協主席親自抓、相關副主席直接抓，相關專委會具體負責，充分動員各黨派團體、界別和政協委員集體參與。二是邀請專家學者和黨政部門共同參與。專家學者具有專業知識儲備優勢；黨政部門直接從事某項工作，掌握具體信息，了解真實情況。整合兩類力量有助于專項集體民主監督的縱深發展，也形成民主監督的良好氛圍與強大合力。三是堅持“三級政協聯動”。《政協浙江省委員會關于貫徹落實〈中共浙江省委關于加強人民政協民主監督的意見〉的實施辦法（試行）》明確提出“聯動監督”。聯動監督任務由省政協提議，并商請有關市、縣（市、區）政協同意。隨后成立聯動監督組織協調小組，協調解決民主監督實施過程中的重要問題。建立健全聯席會議制度、工作交流制度、信息簡報制度、宣傳工作制度、協調小組辦公室例會制度等聯動監督工作機制，確保民主監督同步有序開展。省、市、縣（市、區）政協分別成立民主監督組，組織三級政協委員就近就地就便開展監督。對跨行政區問題，由上一級政協組織監督；市、縣（市、區）政協可通過相互協商組織異地交叉監督。

3.監督過程貫穿“民主”。專項集體民主監督把征求意見和內部協商貫穿始終，全過程體現民主要求。一是在監督內容和方式選擇上，專項集體民主監督的選題來自于各黨派團體、各級政協組織及廣大政協委員意見，協商于政協和黨委、政府之間。二是進行監督之前，邀請被監督單位對監督工作提出意見，并在此基礎上召開專項集體民主監督動員會，由省政協主要領導做動員，對民主監督工作提出具體要求。三是完成民主監督報告初稿后。通過委員約談會、專家座談會、專項集體民主監督聽證會、政協民情熱線、邀請群眾代表旁聽政協常委會議等方式，廣泛聽取意見建議。修改完善監督報告。四是在報送省委省政府之前，召開專題協商議政性常委會開展協商監督，通過大會發言、分組討論，廣泛聽取意見建議。根據會議協商情況，修改完善監督報告后，正式報送省委省政府。

4.多種方式強化“監督”。一是多形式調研。浙江省政協綜合運用聽取情況介紹、查閱相關資料、實地調研走訪，以及召開座談會、約談會等多種形式，盡可能多地掌握第一手材料，深入實際摸清真實情況。二是多方式反饋。在提交監督報告文本反饋基礎上，提供監督情況視頻反饋等形式，構筑了立體化反饋渠道。如2015年7月14日，浙江省召開的“四邊三化”專項整治推進會開始前，播放省政協專項集體民主監督匯報視頻。三是持續化監督。立竿見影的監督固然可喜，但許多問題只有通過持續發力才能徹底解決。如何防止把“監督報告”作為民主監督的終點，延長監督“鏈條”，是民主監督取得實效的重要內容。對引起省委、省政府重視，納入省委、省政府部署的問題及建議，省政協加強與省委、省政府有關部門的溝通銜接，跟蹤督促監督建議的采納及辦理。

（三）專項集體民主監督的功能分析

監督的功能是指在監督過程中，監督本身所具有的、普遍存在并起決定作用的校正、制約、預防和反饋等功能。專項集體民主監督不僅在工作實踐中取得了明顯成效，而且在政治邏輯上體現了深刻監督屬性，使監督的四個方面功能均得到較好發揮。

1.校正功能。浙江省政協通過反饋專項集體民主監督成果，推動了省委、省政府政策的調整和優化，有力發揮了政策校正功能。在2015年“兩路兩側”、“四邊三化”專項整治工作專項集體民主監督中，民主監督組發現整理了囊括3538個點的問題的21本“兩路兩側”問題清單，全部被省政府列入全省專項整治工作信息平臺?！墩憬∪嗣裾k公廳關于扎實推進全省“兩路兩側”“四邊三化”專項整治工作的通知》將民主監督成果印發全省各地市、各單位執行，要求將整治前后的照片信息進行登記對比，現場抽查，審核認定，逐一銷號，并進行省級考核驗收，建立健全立查立改、追責問責的長效管理制度。這就最大程度發揮了政協民主監督的校正功能。

2.制約功能。2013年11月，浙江省委《關于加強人民政協民主監督的意見》對民主監督的內容、范圍、形式、程序、落實、反饋，以及工作配套銜接等作出了明確、可操作的規定，把政協重點民主監督事項列入省委、省政府、省政協年度協商計劃，連續兩年以省委辦公廳“1號文件”下發。省委辦公廳、省政府辦公廳還出臺了《關于加強省直黨政部門同省政協專門委員會和界別對口聯系工作的意見》，健全了配套制度。2014年6月，浙江省政協制定了貫徹落實《意見》的實施辦法，大大提升了政協民主監督工作的制度化、程序化、組織化水平，在制度上把政協民主監督變成“硬約束”。

3.預防功能。政協組織始終堅持在參與、支持、服務中監督。民主監督工作的出發點是達成共識、推進工作，而不是為找問題而找問題，也不是在具體個案、一事一地的問題上糾纏。政協組織在實踐中積極尋求與監督對象的工作配合，不斷創新方法載體，把參與、支持、服務、監督有機結合起來，做到在參與中監督、在支持中監督、在服務中監督，不求“講了算”，但求“講得對”?？v觀浙江省政協專項集體民主監督18次選題，無一不是聚焦事關改革發展穩定的重大問題和人民群眾反映強烈的熱點難點問題。

4.反饋功能。省委、省政府要求相關部門落實有關建議和措施，對監督中提出的問題進行認真整改。省政協加強與省委、省政府有關部門的溝通銜接，跟蹤督促監督建議的采納及辦理情況，對未能及時落實反饋的，還可以進行“跟蹤督辦”。在完成監督后，可以把監督事項、監督過程、監督成果，以及黨政部門對監督意見建議和整改落實情況進行公開，接受社會公眾對民主監督意見的采納轉化、跟蹤反饋、實際效果等的反饋意見，切實推進民主監督意見建議落到實處。

二、浙江省政協專項集體民主監督工作的經驗啟示

15年來，浙江省政協專項集體民主監督堅持問題導向，發揮集體力量，不斷創新方式方法，在推動浙江省委省政府重大決策部署的貫徹落實中發揮了重要作用，成為破解政協民主監督難題的有效方法，為新形勢下政協民主監督提供了經驗與啟示。

（一）突出“雙向”特征

傳統的民主監督更多的是監督者對被監督者單向施加影響。借鑒協商民主集協商、監督、參與、合作于一體的雙向互動特點，民主監督也應該突出“雙向特征”，發揮兩個積極性。習近平總書記要求：“要拓展協商內容、豐富協商形式，建立健全協商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制。”①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年版，第8頁。其中，建立健全協商議題提出機制尤其具有啟發意義。對政協民主監督而言，只有政協（集中各民主黨派、各人民團體、廣大政協委員的意見）和黨委政府都能提出議題，并通過協商確立黨委政府有需要、政協能作為的監督內容，才能確保監督活動一開始就處于民主與法治的軌道上。浙江省政協的專項集體民主監督之所以15年來持續進行、不斷發展，一個重要原因是這種監督活動既體現了政協所能，也體現了黨政所需，在實踐中推動了黨委政府工作的開展。從這個意義上說，政協的民主監督集中體現了黨委政府和政協組織兩個積極性，代表了地區的發展利益，符合人民群眾的根本利益。

（二）著力提高民主監督的組織化程度

民主監督取得成效的關鍵是監督主體和監督方式的選擇。作為監督主體的政協委員有著不同的行為動機和行為方式。如何在每一次民主監督中選擇最適合的政協委員實施監督？奧爾森提出了一個重要的集體激勵舉措“小組織原理”，當一個組織的成員較少時，其中某一成員是否加入對集體行動的成敗會有很大的影響。同時，由于組織內部成員不多，某個成員是否參加了某一行動都很清楚。如果一個成員沒有參加該集體行動，那么他就不能獲得該組織提供的獎勵，甚至會被組織“邊緣化”。浙江省政協的第一個做法是課題化運作，選擇具有相應專業技能的委員擔任民主監督的“主角”。第二個做法是“分組”，2014年在三級政協聯動、萬名委員同行、助推“五水共治”專項集體民主監督中，將參與民主監督的兩萬多名委員分成1300多個民主監督組。一些市、縣又將每一組細分為3-4個人組成的小分隊、小團組進行隨機監督，做到隨查、隨拍、隨記、隨傳。小分隊、小團組在人員組合、工作時間、監督方式上更靈活，能最大程度地發揮每一個委員的作用。第三個做法是“整合”。浙江省政協整合政協委員、政協各參加單位、專委會，聯合有關廳局、市縣政協、新聞媒體、專家學者等多方力量共同參與，借助黨政部門、大專院校及研究機構力量，集中主題、集中時間、集中力量，形成立體履職的良好態勢，拓展了民主監督的廣度和深度，有效提升了民主監督的質量與水平。

（三）完善政協民主監督的運行程序

黨的十八屆四中全會提出構建“嚴密的法治監督體系”，監督的法治化為人民政協民主監督拓展了新的空間。正如協商民主發展必須健全規程，用程序保障協商民主更好達成共識一樣，要確保政協民主監督的有效性，關鍵在于形成規范有序的運行程序，推動政協民主監督制度化、規范化、程序化。協商容易監督難，如何通過完備而有約束力的程序讓民主監督變得更為有效？浙江省政協專項集體民主監督中做到了“三化”。一是“轉化”。借助省委省政府的重視，把政協專項民主監督成果轉化為黨委政府的工作部署，推進問題整改、解決、反饋。二是“程序化”。2013年11月，中共浙江省委《關于加強人民政協民主監督的意見》對民主監督的內容、范圍、形式、程序、落實、反饋，以及工作配套銜接等作出了明確、可操作的規定①《〈中共浙江省委關于加強人民政協民主監督的意見〉解讀》，人民網，2013年11月26日。。浙江省政協建立健全了專項集體民主監督選題醞釀、溝通協調、組織領導、調研監督、協商建言、成果報送和采納反饋等機制，在具體工作中緊緊抓好確定監督題目、制定實施方案、整合監督力量、開展調研監督、廣泛征求意見、開展協商監督、跟蹤成果轉化等七個關鍵程序。三是“常態化”。廣泛發動委員和社會力量，既有集中監督、定期監督又有委員個體監督、日常監督，讓政協民主監督成為常態，進而求得深入、求得長效。

責任編輯：黃建安

*本文系浙江省哲學會社學科規劃課題項目“新形勢下政協信息化建設理念更新與實踐進路——以浙江省政協為例”（14NDWT03）的階段性成果。