香港“占領中環”行動違法性淺析
——基于集會權理論

張澤旭　王春雨

（北京師范大學法學院，北京 100875）

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香港“占領中環”行動違法性淺析
——基于集會權理論

張澤旭王春雨

（北京師范大學法學院，北京 100875）

摘要：香港“占領中環”行動對香港的繁榮穩定造成了巨大的沖擊。社會各界人士一致認為其是一次非法集會行動，甚至“占中”行動發起人也承認其違法性。本文從集會權理論角度出發，同時根據香港地區法制框架下對集會權行使的各種限制，對“占中”行動進行簡單分析，其不但違反了集會權各種基本原則，同時踐踏香港法治，沒有遵守法律對集會權的必要限制，清楚地展示了其非法集會的本質。

關鍵詞：占領中環；集會權；基本原則；限制；違法行為

正文：

香港回歸以來，中央政府嚴格堅持以“一國兩制”方針對香港進行主權管理，不干涉香港內部事務，同時香港的繁榮發展也離不開內地的大力支持。2014年9月28日發生的“占領中環”行動打破了香港的繁榮與平靜，其目的是到2017年實現香港行政長官“真正的選舉”。盡管這一行動明顯有違法治并且在當時很可能隨局勢的發展而失控造成無法挽回的損失和香港的社會動蕩，但“占中”發起人宣稱“占中”是公民抗命，有違法律是為了追求真正的公平正義，以道德優越性壓制形式法治。公民抗命的內涵和適用條件都有非常嚴格的界定和限制，行動發起人應嚴格遵守和平、非暴力、有限度、成人化、適可而止等內在原則，確保這一社會運動形式在追求有限道德目標的同時對法律與社會秩序造成最小的沖擊，避免族群與價值觀的過度撕裂。［1］已有學者對“占中”行動的偽公民抗命性有所研究。

本文要從集會權角度分析“占中”行動方式違法性。公民以合法的方式自由地表達自己的政治訴求并爭取權利是無可厚非的，作為人身自由和言論自由的延伸，集會自由是《中華人民共和國憲法》和《香港特別行政區基本法》賦予香港居民的基本權利。但“占中”行動是否符合集會權的合法行使？這就是本文所要探討的。首先我們要對“占中”行動做簡要梳理。

一、香港“占中”事件

“占領中環”，全稱“讓愛與和平占領中環”，簡稱“占中”或“和平占中”。發起人是香港大學法律系副教授戴耀廷，其目標是要爭取在2017年實行香港行政長官所謂的“真正的普選”。

2013年1月，戴耀廷以“公民抗命的最大殺傷力武器”為題投稿香港《信報》，提出只有采取進一步行動，才能達到普選目標，過去的各種示威請愿策略作用不大，為此提出“占領中環”。當年3月27日，戴耀廷聯同香港市民支援愛國民主運動聯合會常委朱耀明牧師，以及中文大學公民社會研究中心主任陳健民公布“占領中環”信念書，并將行動定名為“讓愛與和平占領中環”。根據信念書，“占中”預計在2014年7月進行，屆時活動者會占領香港中環主要通道表達訴愿，并表示“準備失去自由”。［2］2013年4月28日，活動秘書處成立。信念書的發布和秘書處的成立，標志著“占中”的正式發起。

2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議了香港特別行政區行政長官梁振英提交的《關于香港特別行政區2017年行政長官及2016年立法會產生辦法是否需要修改的報告》，并通過《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》。香港部分人士認為這并不是他們所謂的“真正的普選”，公開反對全國人大決定，鼓動青年學生和部分市民，于2014年9月28日正式啟動“占領中環”行動，占領港島中環、金鐘、銅鑼灣以及旺角的主要干道，要求特區政府率領香港市民向中央提出新的訴求，要求人大重新做出符合他們期望的決定。同年12月3日，“占中”發起人戴耀廷、陳建民等向警署自首，之后經過警方二十多天的清場行動，“占中”告終。

“占中”是一次違法的集會示威行動，本文接下來就從集會權的角度對其違法性作簡要分析。

二、集會權

（一）集會權的概念及本質。

集會權是一種自由權：公民為了某種共同的目的而臨時聚集在一起交流思想或知識，討論公共事務或表達共同的意愿。［3］首先，集會自由是公民集體行動的權利，是人身自由和言論自由的必然，但其不是參與集會每一個人人身自由和言論自由的簡單疊加，而是一種集體行動的權利。為了共同的目的聚集到一起，就已經形成了一個獨立的集體人格，有著比個人簡單疊加更大的力量。其次，集會是行使民主權利的一種方式，現代民主國家一般都設立代議機關作為人民行使主權的機關。公民真正行使主權的機會只在定期的選舉過程中，之后國家事務都由選舉直接或間接產生的政府和主要官員管理，普通百姓沒有辦法直接啟動任何一項議事程序而直接參與國家管理，國家意志很大程度上是官員和議員們的各人意志和他們之間形成的利益團體的意志。因而，集會成為公民直接影響國家管理和社會生活的重要方式之一。公民通過集會，對某一公共事務進行演說、辯論，各種觀點得以傳播，公共意識才能形成并以強大的力量來影響國家決策。

（二）集會權與游行權和示威權。

很多學者對集會、游行和示威分別作了闡釋。“集會是聚集于露天公共場所，發表意見表達意愿的活動。游行是指在公共道路，露天公共場所列隊行進，表達共同意愿的活動。示威是指在露天公共場所或公共道路上以集會、游行、靜坐等方式，表達要求，抗議或者聲援、支持等共同意愿的活動。”［4］由示威概念可知，“示威”是以集會、游行等方式表達強烈意愿的活動所做的帶有感情色彩的概括，所以示威的概念可以被集會、游行所涵蓋。而對于游行來說，公民首先必須聚集到一起，然后發表共同宣言并列對前行。簡單的來看，不論是游行還是示威，其都與集會一樣，是不特定的公民為了表達共同的意愿而組成的暫時的集合，因此，把這三者共同歸納于集合權這一概念是合邏輯的。實踐中很多國家和地區只規定了集會權，將游行、示威視作集會權的延伸，例如美國、印度等國。本文所說集會權概念包含游行和示威。

（三）集會權行使原則。

各國憲法和法律對集會自由的保障，可以概括為以下三方面的原則：和平進行原則、遵守憲法和法律的原則、協商解決問題的原則。［5］

和平原則指集會過程中要維持良好的秩序并保證公共安全，不因集會權的行使而損害其他合法權益。《公民權利和政治權利公約》第21條規定，對和平集會的權利不得加以限制，但按照法律以及在民主社會中為維護國家安全或公共安全、公共秩序，保護公共衛生或道德或他人的權利和自由的需要而加以限制的除外。香港《公安條例》第245章第11條：在每個公眾集會中整個集會進行期間均須維持良好秩序及公共安全；第6條：警務處處長如合理地認為，為維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由而有需要，可按其認為合適的方式，對所有公眾聚集的進行作出管制及指示。

在任何國家和地區，行使集會權時必須遵守憲法和法律，不得反對憲法所確定的基本原則，不得損害其他合法權益。香港法例第245章《公安條例》規定，公眾活動組織人需向警務處處長遞交意向通知，在警務處處長不反對下才可舉行。一般情況下香港警方都允許進行游行示威活動，需要提前7天通知警方，人數少的集會游行示威則不需通知。從游行示威申請方面，香港警方對待游行示威活動較為寬松，給民眾提供一個宣泄情緒、表達意見的渠道。［6］對于有不良企圖及危害公共安全和公共秩序的游行示威活動，警方有權拒絕其游行示威活動。

行使集會權是一種較為激烈的表達意愿的方式，同時也是較有效釋放不滿情緒的渠道。［7］其目的不外乎是為了表達某種共同意愿，解決某種問題。如果能依法協商解決問題，則對于維護社會秩序和穩定將有很大的益處。香港第245章《公安條例》規定，任何人在為某事情而召開的公眾聚集中作出擾亂秩序行為，或煽惑他人作出此種行為，以阻止處理該事情，即屬犯罪，一經定罪，可處罰款$5000及監禁12個月。如果有不法分子以擾亂公共秩序的行為阻止解決相關問題，則會以犯罪論處。

（四）集會權的限制。

集會自由不可隨意被剝奪、侵犯，應該給與充分保護，但任何自由都不是無限的，即不得妨礙公共利益和他人的同等自由。所以要對集會自由設定一定的限制。下面本文將在我國香港法律制度框架內，陳述針對集會權的法律限制。

1.言論內容的限制。

依照《布萊克法律詞典》中的定義，“憲法是整體權力來自被統治者的政府憲章”。可以說《憲法》是公民為國家機構制定的法則，公民作為國家的主人，有權依憲法來監督國家機構的運作是否服務于公民的共同利益。當憲法的規定不符合公民的利益，公民就可以背棄這樣的規定來主張自己的權利，因此集會的言論內容可以批評憲法內容。但是批評憲法僅限于口頭，行動上還是必須遵守憲法，其次憲法的基本精神不能違背，如自由、民主、和平，是世界人民的共同愿望。因此任何人不得主張建立獨裁政權，不得侵犯人權，不得分裂國家。同時言論不得煽動暴動。除此之外，集會言論還受到一些天然的人類共識性質的規則限制，比如倫理觀念、保持和平，不得使用言論惡意攻擊他人等。

2.表達方式的限制。

在歐美國家的集會游行中，我們看到有人通過焚燒旗幟、踐踏人物畫像來表達他們的不滿。產生的煙火是對城市空氣的污染，而且有危害公共安全的可能，留下的垃圾對公共衛生不利。處理此類行為須考慮公眾表達的需要與公共安全和衛生兩種利益的平衡并加以限制。但對于穿著帶有共同標志的服裝，則不必加以限制，這種行為并不對公共安全帶來任何危害。［8］但對于代表極端思想的服裝或標志，或者可能對公共秩序和國家安全造成危害的標語圖像也應該禁止。香港第245章《公安條例》第3條規定，任何督察級或以上的警務人員，如合理地相信展示任何旗幟、條幅或其他徽號，相當可能會導致或引致破壞社會安寧，則可禁止在公眾聚集中展示任何旗幟、條幅或其他徽號。

3.時空限制。

一般，人們都是白天工作、學習和娛樂，晚上休息，所以很多國家都限制夜間的集會。如法國，集會時間不能超過夜間十一點，但如果進行集會的公共場所較晚關閉，集會時間可以適當延長。對于地點的限制，有些國家規定了限制集會的地點，禁止在這些場所集會，有些國家地區專門列舉了可供集會的公共場所，集會只能在這些公共場所進行。香港《公安條例》第245章規定集會只能在指定公共地點進行，并對公共地點進行列舉。

4.事先審查的限制。

有些國家和地區對集會采取事先審查，目的是為了更好地維護社會秩序和公共安全。香港《公安條例》規定，公眾活動組織人需向警務處處長遞交意向通知，在警務處處長不反對下才可舉行。一般情況下香港警方都允許進行游行示威活動，需要7天前通知警方。超過50人的公眾集會，超過30人的公眾游行才需要提前7天通知警方。從游行示威申請方面，香港警方對待游行示威活動較為寬松，給民眾提供一個宣泄情緒、表達意見的渠道。對于有不良企圖及危害公共安全和公共秩序的游行示威活動，警方有權拒絕其游行示威活動。通知要包括以下內容：集會的組織人以及推動該集會或與舉行該集會有關連的任何社團或組織的姓名或名稱、地址及電話號碼，集會的目的及主題，集會的日期、地點、集會開始時間和持續時間、集會的組織人對預期參加集會的人數估計等，十分詳細。

5.集會進行期間的限制。

香港第245章《公安條例》規定：在每個公眾集會中，集會的組織人或（如他不出席）由他指定代替他行事的人，須在整個集會進行期間在場；如所使用的任何擴音器，其所發出的噪音為一個合理的人不會忍受者，則在警務人員提出要求下，須于集會的持續期間將該擴音器的控制交予該警務人員；如警務處處長合理地認為，為維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由而有需要，處長可就任何已根據第8條作出通知的公眾集會施加條件；任何人在出席公眾集會或公眾游行時，如無合法權限或合理辯解而攜有攻擊性武器，即屬犯罪，一經定罪，可處罰款$5000及監禁2年。以上是香港特區對于集會過程中一些具體事項的規定。

三、“占領中環”行動的違法性

“占中”行動的違法性是毋庸置疑的，其發起人甚至也公開承認其違法性。“占領中環”不但沒有遵守行使集會權的基本原則，更違反了香港法律對集會權行使的限制，是對香港法治的漠視和踐踏。本文就從集會權的基本原則和法律限制的角度對其違法性進行討論。

（一）違反集會權基本原則。

“占領中環”行動是對集會權三大基本原則的無視。

1.嚴重擾亂社會秩序，破壞和平。

如同這次行動的口號一樣“讓愛與和平占領中環”，發起者宣稱“占中”是和平運動，是有愛的運動。但我們看到的不是和平，更無“愛”可言。占中者占領港島中環、金鐘、銅鑼灣以及旺角的主要干道，以癱瘓交通的手段進行集會示威，對香港正常社會生活造成嚴重沖擊，新聞報到有病危人士因道路堵塞無法及時救助而死亡的時間，“占中”行動更波及金融、旅游、酒店、零售等各行各業，使香港陷入混亂［9］。發起者也否認“占中”采取暴力行為，但從當時局勢看，在“廣場效應”和激進政治言論的催化下，很容易導致大規模騷亂的發生，期間報道了數起暴力沖突和襲警事件。

2.違反憲法，損害香港法治。

集會權是人身自由和言論自由和延伸，憲法保護公民的集會權，但也同時規定，集會權的行使不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。“占中”占領香港眾多主要街道，不但影響正常的社會生活居民無法正常通行，而且嚴重影響金融、旅游、酒店、零售等各行各業，這就是對他人合法權益的侵害，更損害的國家的利益和集體的利益，是對《中華人民共和國憲法》和《香港基本法》的無視。然而，“占中”對于香港法治傳統更為持久的危害在于，其使得香港政治偏離理性、和平、妥協的法治狀態。“占中”或將在香港樹立起一個有法不依、明知故犯的先例，動搖香港社會由來已久的法治信仰。

3.無協商解決問題誠意。

占中”人士中大部分是被煽動的青年學生，在幕后勢力的鼓動與支持下與政府對峙。香港政府從一開始就表達了希望與學生代表會面的意愿。通過協商各自做出妥協讓步才是正確的解決問題的途徑，而“占中”人士一意孤行，沒有協商解決問題的誠意。經過各方努力10月21日香港政改諮詢專責小組5名成員在香港黃竹坑醫專學院大樓與學聯5名代表就政制發展問題對話，香港特區政府政務司司長林鄭月娥在總結發言中提出港府四點回應：在全國人大常委會關于香港特區行政長官普選問題的決定框架下，港人仍有相當空間協商有關2017年行政長官選舉辦法的具體問題；2017年普選方案不是終極方案，可按當時的實際情況，再啟動“政改五部曲”；港府會構建平臺，讓各界包括學生和年輕人，就2017年后長遠政制發展進行討論征集意見；港府會將學生訴求轉達中央政府。［10］筆者認為這樣的回應已經能夠滿足占中人士的要求，最終的普選方案會征集民意采納不同意見，各方面政治訴求都會被聽取，沒有必要繼續“占中”行動。君子和而不同，民主是制度也是態度，少部分人的政治意愿不應強加于全部公民。且不說其追求的“真正的普選”是否合理，是否適合香港，就其表達政治訴求的方式而言，以讓香港社會無法正常運轉的方式脅迫政府，將占中人士這一少部分人的意見強加于整個社會，這不是民主，是一種暴力。

（二）違反法律對集會權的限制。

1.未經申請，非法集會。

“占中”是一次未依法申請并獲得批準的非法活動，與依法申請并獲得批準而合法舉行的集會、游行、示威完全不同。任何權利的行使也都不能以損害他人的合法權利為前提，為此，相關國際公約及各國法律都做出了相關規定，要求事前申報、備案或者申請，是各國的普遍實踐。香港《公安條例》規定，公眾活動組織人需向警務處處長遞交意向通知，在警務處處長不反對下才可舉行。超過50人的公眾集會，超過30人的公眾游行需要提前7天通知警方。而正是在這個問題上，“占中”非法活動恰恰未經依法申請和批準，而且妨礙社會秩序并損害了其他社會主體的合法權利。

2.非法占領主要街道。

為了在保護公民集會權的同時，不使社會秩序和公共安全受到影響，各國法律都會對集會權行使的時間和地點作出一定限制。香港第245章《公安條例》規定集會只能在指定公共地點進行，并對公共地點進行窮盡列舉。第228章《簡易程序治罪條例》第4條規定“在公眾地方進行任何游戲或游蕩，導致該處造成阻礙或形成喧鬧的集會”、“作出任何作為，因而可直接造成或可導致公眾地方或海岸、航道、泊船處或下錨處、運輸或交通受損或遭受阻礙”、“侵入或容許獸類侵入歸屬于公職人員或公共機關，或由公職人員或公共機關管轄或管理的任何宅院、物業單位、墓地或土地”等，“可處罰款$500或監禁3個月”，《道路條例》也規定不得霸占公路。“占中”組織者認為過去的各種示威請愿策略效用不夠，為此他們違反法律對集會地點的限制，“占領”港島中環、金鐘、銅鑼灣以及旺角的主要干道，以癱瘓交通的手段進行集會示威。明知故犯，視法律如無物。

3.暴力襲警，沖突頻發。

和平原則是集會權的基本原則，“占中”發起者也宣稱這是和平的行動，如其口號所稱“用愛與和平占領中環”，而事實并非如此，非法“占中”行動充斥著暴力。“占中”開始以來民眾積怨爆發，反占中市民與占中者發生暴力沖突，期間逮捕多人，其中不乏有黑社會背景的。10月17日至19日，香港“占中”人士在旺角連續暴力沖擊警方防線，讓之前已短暫恢復交通的部分道路再度陷入癱瘓，而煽動沖擊警方行動的帶頭滋事者，均為已知激進組織的活躍分子。此外參與者多有激進勢力，就難以避免暴力場面和流血事件，更可怕的的“占中”行動當時很有可能失控，引發嚴重的暴力沖突。

由此可見，“占中”行動是違法集會行動，中央政府和香港特區政府以“違法行為”作為對“占中”性質的認定。其不但無視集會權的基本原則，而且沒有遵守法律對集會權的合理限制。“占中”行動是一種違法行為。

四、結論

綜上所述，集會權是公民為了共同的意愿，聚集于露天公共場所，發表意見表達意愿的權利，包含游行和示威的概念。但行使集會權要遵循和平原則、遵守憲法和法律的原則和協商解決問題的原則，同時要遵守法律為了保護其他法益而對集會權設置的合理限制。“占中”行動是一次公民集會行動，充斥著暴力，這種占領主要街道以使社會癱瘓來脅迫政府以滿足政治訴求的行動方式本身也是一種暴力。違反和平原則，未經申請，非法集會，非法占領主要街道，暴力襲警，沖突頻發，是對法律的踐踏。“占中”本質上就是非法集會。“占中”行動不但使香港社會陷于局部癱瘓，也嚴重破壞了香港法治環境，望香港市民和特區政府能銘記“占中”造成的危害，合法表達訴求，有效化解矛盾，使香港保持繁榮平和的景象。

參考文獻：

［1］陳詠華，王里萬，《香港“占領中環”行動的本質剖析——基于公民抗命的一般理論》，港澳研究2014年02期。

［2］王義偉，《香港“占中”的來龍去脈》，中華工商時報2014年5月8日，第003版。

［3］張祖明，《論集會權》，蘇州大學碩士論文。

［4］張千帆主編，《憲法學》，法律出版社，2014年版，第203頁。

［5］參見張千帆主編，《憲法學》，法律出版社，2014年版，第204頁。

［6］徐甲，《香港地區與內地集會游行示威處置之比較研究》，吉林公安高等專科學校學報2011年第2期。

［7］侯健，《群體性表達事件的法律治理》，法商研究2010年03期。

［8］張祖明，《論集會權》，蘇州大學碩士論文。

［9］參見http://news.hexun.com/2014-10-22/169568960.html，訪問時間2015年1月8日。

［10］參見http://news.qq.com/a/20141022/003688.htm，訪問時間2015年1月10日。

中圖分類號：D

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）07-0078-03

作者簡介：

第一作者：張澤旭（1990年5月11日），北京師范大學法學院，法律碩士。

第二作者：王春雨（1989年2月20日），男，北京師范大學法學院，輔導員。