民族地區基層法律援助存在的障礙及對策

李婉琳?楊小瑜

【摘 要】 文章通過對少數民族農村地區的實地調查，分析了法律援助制度在當地基層實施過程中存在的問題及原因，提出了做好民族地區基層法律援助工作的對策。要加強民族地區基層法律援助機構和人員的配置；融合習慣法在法律援助中的適用；構建少數民族農村地區的法治秩序；做到法律援助宣傳方式多樣化；基層法律援助工作者要深入了解當地民族文化，方便工作開展。

【關鍵詞】 民族地區；基層；法律援助；障礙；對策

一、問題的緣起

法律援助制度是保障經濟困難的公民有從國家獲得法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務的制度。法律援助不僅僅是法律實施的問題，也關系到社會的長治久安，關系到社會救助體系的完善以及社會公共服務水平和均等化程度的高低，關系到國家法治建設水平的高低。我國是統一的多民族國家，長期以來，形成了“大雜居、小聚居”的分布格局，法律援助在少數民族地區需求更為迫切，情況也更為特殊。本文主要是以云南的怒江傈僳族自治州為主要的田野調查點。因為怒江州是云南較有特色的少數民族自治州，擁有22個民族，是云南少數民族最多的地區，同時也是云南山高谷深，經濟最為落后的地方。全州人口53.4萬，少數民族人口占總人口的92.7%，較具代表性。[1]我國的法律援助制度從1994年開始試點，通過這些年的實踐，取得了不少實效，但也凸顯了不少問題。我們以此為切入點，希望對基層法律援助狀況進行分析的基礎之上，反思不足、總結經驗，為法律援助制度的完善提供建議。

二、民族地區基層法律援助存在的障礙

1、基層法律援助機構人員的配置不足

從調查的情況來看，怒江州各縣法律援助中心的人員編制平均為2-3人，屬參公管理，到鄉鎮一級的法律援助工作站則基本上是司法所所長完成法律援助工作任務。法律援助機構的工作內容主要包括日常法律咨詢接待、辦理法律援助案件、業務指導及經費管理與使用、統計檔案及管理等工作，目前的配置使工作人員都覺得在超負荷運轉。其次，執業律師的參與度不高。在所調研的怒江州，其登記在冊的執業律師本就只有十幾名，受經費的影響，愿主動參與法律援助案件辦理的就更少了。大部分律師都是由法院指定進行案件援助時，才會參與到法律援助工作中。此外，由于基層法律援助機構的人員配置不足，也直接導致了工作人員不能做到專職專用。基本上法律援助中心的人員都是司法局內部調劑解決，人員不穩定，難以形成穩定的工作隊伍，這樣就會影響法律援助機構正常工作的開展。

2、基層法律援助宣傳方式單一被動

法律援助宣傳的目的是什么，其核心不僅僅只是告訴廣大群眾有一種救濟制度存在，而是要讓群眾知道如何使用這種救濟方法，救濟的條件和程序是什么，如何在合法合理的前提下來獲得救濟。從獲知的方式來看，大多數群眾是依靠電視宣傳而得知，但由于電視宣傳大多以公益廣告的形式出現，所以對具體的援助內容和程序還缺乏相應的了解。在這樣的形勢下，緊靠電視宣傳這種單一的方式已經不能適應少數民族地區的實際情況了。我們應該結合互聯網時代的特征，重新定位和認識，探索更為有效的方式去向民族地區的群眾傳遞有關法律援助的信息，讓他們在權益受侵害時懂得如何維護。

3、少數民族村民對法律援助缺乏認識

少數民族村民對法律援助缺乏認識一方面是源于前述的宣傳被動和方式單一的原因。另一方面也或多或少地存在當地習慣法實施系統的影響。少數民族農村地區往往存在著自成一體的習慣法，在這樣的環境中，人們的思想、言行往往會受當地習慣法的影響。現代國家所制定的法律有時由于認知結構和個人閱歷的差異，對于他們來說，可能有些難以理解，甚至難以接受。在調查過程中，我們了解到，在一些偏遠山區的村寨中，主要還是依靠鄉規民約來解決村民之間的糾紛。因此，在民族地區如何將法律援助的意義和價值進行有效地推介，還必須妥善解決好國家法和習慣法之間的關系問題。

三、民族地區基層法律援助存在障礙的原因

1、基層環境艱苦導致人才流失

從少數民族分布情況來看，幾乎所有的少數民族聚集地都有自己獨特的地理環境，正是這樣獨特的地理環境才能孕育出獨特的民族文化。但是隨著經濟的發展，國家的富強，人們的思想觀念也有變化，總是想著能夠生活得更好，尤其遠離家鄉出門求學的人，更是想要過上比以前更好的生活。所以在選擇就業地點的時候，大家都愿意去那些生活環境好，就業機會大的城市去發展，都不愿意回到自己的家鄉甚至去到比自己家鄉環境更惡劣的地方工作。這樣的社會現象導致的后果就是邊疆地區的人才流失。我國的就業率一直很低，在大型的國家工作人員招考中，為了能夠有個工作，也有人愿意去報考那些偏遠地區，尤其是少數民族農村地區的公務員崗位，但是大家都抱著先就業再擇業的思想，所以就算去到了少數民族農村地區工作，可是干不上幾年就想盡辦法的調離該地區，去相對自然環境好些的地方上班。這樣一來，人才還是流失，并且還浪費了培訓其工作能力的資源。在少數民族農村地區，總是面臨著新來的有專業知識和技能的人才，可是當他們都能夠獨立勝任工作時，就是他們離開的日子，而當地又不得不去培養另一批新人。

2、少數民族習慣法的影響

少數民族習慣法文化在經歷了長期的變化、發展后，有了完善和規范的內容。雖然少數民族習慣法的變遷往往不易發現，但又潛移默化地影響著人們的行為方式。但是作為有別于國家法律的習慣法，少數民族習慣法文化猶如一個兩面的硬幣。用辯證的方法去看待它，既有積極的一面，也有消極的一面，也就是說少數民族習慣法具有雙重性。少數民族習慣法與國家法的沖突則是消極一面的表現。然而，在少數民族農村地區，習慣法與國家法之間的沖突似乎是不可避免的，只有在實踐中不斷的相互采借磨合達到新的和諧。在二者價值理念一致的前提下，這種融合就變得自然而生動，如何挖掘習慣法的合理性，在法律援助實施的過程中是必須考慮的重要因素。

3、大眾宣傳方式不適用于少數民族地區

很多地方的法律援助制度宣傳方式都是相互效仿，以為那樣就能夠達到宣傳效果，并且還能節省很多成本。但是人們忽略了一個最為重要的問題，那就是大眾的宣傳方式并不能適用于少數民族農村地區的獨有特性。少數民族地區有著自身的民族文化，和其他地方的文化有很大差異。由于固有文化的存在，使生活在其中的人們在接受新事物方面的速度來講，要相對弱一些。普遍大眾的宣傳方式在少數民族地區不一定完全適用。應制定符合當地民族文化的一些宣傳方式，例如，法律援助工作者在進行文字宣傳時，當地的百姓能有幾個讀懂他們所表達的內容，當用普通話宣傳時，也許沒有幾個人能聽懂他們宣傳的內容。所以，法律援助宣傳工作在街道或是村寨里面大張旗鼓，滿腔熱血的進行時，大家只當是在看熱鬧，并沒有真正去了解學習法律援助制度到底是個什么樣的救濟方式，是怎樣給予他們幫助。所以，宣傳方式沒有結合當地民族文化進行宣傳，是宣傳達不到好效果的重要原因。

四、完善和做好民族地區基層法律援助的對策

1、加強民族地區基層法律援助機構和人員的配置

法律援助工作是一項專業性很強的工作，對法律援助工作者的要求很高，工作人員必須具備相應的法律知識和專業技能，而能夠具備專業知識和技能的最佳人選就是律師，所以律師成為了法律援助的主體力量。一方面要加強和律所的溝通，獲得支持，另一方面要有效地建立法律援助公職律師隊伍。此外，還要注意通過培訓提高法律援助工作者的專業水平。對于已經在職的工作人員，應當定期進行職業能力的培訓，深化學習專業知識，在工作中不斷的提升自己的專業知識和技能，提高法律援助工作者的思想素質、業務素質和職業道德素質。將整個法律援助工作團隊的能力提升到另一個高度，這樣法律援助工作的成效才能有進一步的提升。

2、完善習慣法在法律援助中的適用

少數民族地區的風俗習慣是長期以來沉淀下來的，不僅是中國法文化的重要組成部分，也具有極大的現實價值和挖掘潛力。在習慣法與國家法之間的緊張關系中可考慮，在國家法沒有涉及的或是國家法規定不足的地方，可適用習慣法來補充。正如高其才教授所言：“國家這一特殊的社會組織可以對農村習慣法進行認可，而使之具有雙重效力，也可以在國家法中反映農村習慣法的內容”。[2]可見，習慣法不僅具有彌補國家法不足的功能，在適用上，也可以進行適當的變通。因為國家法是以抽象的人作為法律關系的主體進行調整的，在一定程度上不適應特定群體的需要。因此，法律援助在少數民族農村地區實施的過程中，不僅應該注重挖掘和發揮本土習慣法的力量，使得法律援助在實施過程中更加符合村民的意愿，調解和審判結果也更加的讓當事人滿意，并且也能有助于維護民族平等和團結。

3、構建少數民族農村地區的法治秩序

少數民族農村地區的法治秩序構建從最基本的村寨展開。一是對村委會的干部進行長期的法律教育和培訓。因為現在對村民們最直接的影響主要是通過村委會，只有在村委會解決不了后才尋求其他救濟方式，所以對村干部定期培訓是很有必要的。讓村委會的委員在實際生活中去傳遞法律援助作為社會救濟方式的重要功能，用他們之間最為自然的交流方式讓村民在生活中對法律援助制度有更深化的了解。其次，從普法方式的改變來讓村民們了解和知道法律援助制度的存在以及運用的必要性。對于少數民族農村地區來講，人們對于國家法律的知識、觀念，如果是從村寨的生活經驗中逐漸形成的，影響力更深，因此，法律援助制度其實也是將國家法治的精神進一步融入村民生活的一個關鍵。一旦這種秩序形成，又可以反過來有效的為法律援助制度的實施開拓更好的平臺。這里所講的法治秩序并不是國家法律取代一切規范，而是在不違背國家法律的前提下，多種規范制度促成的一種社會秩序格局。所以構建少數民族農村地區的法治秩序在很大程度上是多元規范的形成過程。

4、少數民族地區法律援助宣傳方式應多樣化

關于法律援助宣傳的方式，各個地方都有一定的特色，其共同點在于他們宣傳的對象主要集中于低收入群體中。這樣做的原因在于既符合法律援助設立的初衷，又有利于增強這一群體對法律援助的認知狀況，讓他們知道有一項制度是為其提供免費法律咨詢和法律服務的。但宣傳的方式應著力于從意識和思想上去影響他們，而不只是告知他們有這樣的制度存在。國外有關法律援助宣傳方式的啟示在于宣傳方式上的多樣化。在少數民族農村或基層地區，應當考慮到當地居民的特點，在宣傳的語言上，進行多種民族語言的宣傳教育；在宣傳的方式上，除廣播電視外，還可以將法律援助的基本內容匯編成視頻光碟，發放到各個村委會中，讓村委會工作人員組織村民進行集中學習和了解也不失為一種針對性強的方法。此外，作為宣傳方式的支撐環節，還應注意提高少數民族地區村民的教育程度，要實現教育自身的改革和超越，必須把教育與法律援助建設結合起來，實現村民法律援助意識和觀念的轉變。在宣傳的地點上，以往的宣傳地點主要集中在街道或是村委會。其實我們可以將法律援助宣傳的地點擴大，如走進校園，對初中或高中生進行法律援助宣傳，因為這一群體在接受事物方面的能力要相對高一些，而且可以通過他們再向他們的親友傳遞。在親友需要法律救濟時，可以為其提供相應的訊息，讓親友可以得到法律援助的救濟。

5、民族地區基層法律援助工作者應更深入了解當地民族文化

我國是一個多民族國家，在少數民族聚居的地方，當地的民族語言就是主要的交流語言，如若不通曉當地民族語言，法律援助工作的展開將比較困難。在調查過程中，怒江州也有法律援助工作人員是當地居民，自然知曉當地民族語言，在這樣的優勢下，他們的辦案效率就要比其他地方的高很多。這樣也說明了一個問題，少數民族地區的法律援助工作者知曉當地民族語言是重要條件，知曉民族語言能大大提高法律援助工作效率。為此，在選拔工作人員的時候，在各項條件均衡的情況下，可以優先考慮當地居民。除此之外，還應對基層法律援助工作者定期進行培訓，內容包括了解民族知識，加深民族文化的理解，學習民族語言和民族文字，這樣才能確保工作者有較好的民族文化素養，也能在法律援助工作中更加有效率的為人們解決問題，對法律援助制度的實施也是事半功倍。因為溝通無障礙，有助于工作人員和受援人之間快速建立起一種信任關系。

五、結語

法律援助在少數民族地區的實施，是一個逐漸完善的過程，不僅需要切合基層農村的特點，也要充分考慮到少數民族聚居的特點。只有全面的分析才能對少數民族地區的基層法律援助的實施提出完善措施。法治國家的推進，正體現了法律援助的價值所在，如何讓那些在經濟上困難的群體不因為經濟的貧困也導致在對公平正義追求上的缺失。當前，國家社會經濟發展成果矚目，使社會更加的富余，擁有更多的資本和條件去保障法律援助的深入實施。法律援助工作是一項意義重大的社會事業，隨著少數民族農村地區法律援助工作的不斷加深，法律援助所承擔的責任會更加的沉重，其重要性也會更加明顯，對人們的生活也具有更大的作用。我們一定要從少數民族農村地區的實際出發，逐步探索和完善符合農村地區實際的法律援助工作運行機制，使法律援助制度在少數民族地區發揮更大的作用，從而助推我國現代法治的進程。

【參考文獻】

[1] 云南省高級人民法院，怒江州中級人民法院編.怒江杯·陽光司法在云南——征文獲獎作品集[C].云南省怒江州新聞出版局，2012.

[2] 高其才.當代中國少數民族習慣法[M].北京：法律出版社，2011.