美國養老保險制度體系及其對我國的啟示

肖海晴

【摘 要】 本文通過對中美兩國養老保險制度體系進行宏觀對比分析，在總結美國養老保險體系制度建設的基礎上，探討我們借鑒的經驗做法：從宏觀角度看，要加快頂層制度設計；從中觀角度看，要強化激勵機制建設；從微觀角度看，要完善三支柱政策細節。

【關鍵詞】 美國養老保險；制度；啟示

美國作為市場經濟最發達的國家，也是世界上較早建立體系化養老保險制度的國家之一。美國遵循市場經濟機制，合理劃分政府、企業和個人三者之間的責任，經過不斷修訂和完善制度，成熟的養老保險體系不僅給美國資本市場帶來重大發展機遇，也給其他國家養老保險制度建設帶來重要啟示。

一、美國養老保險制度回顧

美國是世界上建立養老保險制度較早的國家之一。1935年的《社會保障法案》成為搭建美國社會保障制度的法制基礎，法案明確了要建立養老、遺屬及殘障保險制度（簡稱OASDI），成為美國養老保險體系的第一支柱；隨著美國市場經濟的發展，同時在面臨財政困難、嬰兒潮一代老齡化等問題背景下，美國開始逐步調整政府在養老問題上的責任，開始向三支柱養老體系方向發展。20世紀七八十年代出臺的《雇員退休收入保障法》、《美國國內稅收法案》、《稅法改革修正案》為雇主為其雇員建立補充養老保險制度，并鼓勵發展個人養老儲蓄提供了政策支持。

經過幾十年的發展，美國形成了包括國家基本養老保險、雇主養老保險和個人儲蓄養老保險在內的三支柱養老保險體系。第一支柱是由政府主導、強制實施；第二支柱是在政府支持下，由企業主導、雇主和雇員共同出資的補充養老制度；第三支柱也是在政府支持下，由個人負責、自愿參加的個人儲蓄養老保險制。通過三個支柱的建立，為美國公民提供了相對可靠的養老保障。

二、美國養老保險制度特點

1、美國第一支柱特點

美國養老第一支柱包括養老及遺屬保險（OASI）和殘障保險（DI）。主要特點在于，政策制度高度統一、全國統籌強制實施，全面覆蓋所有人群；采用社會保障稅形式繳納，并根據人口老齡化情況對繳費稅率科學動態調整；在基金投資上采取保守策略，基本購買國家發行特殊債券，維持比較平穩的投資收益率；在資金積累方式上，采取現收現付形式運作，合理平衡收支。根據美國社會保障署公布數據，2015年，有1.67億美國雇員繳納社會保障稅，有4200萬退休人員按月從社會保障基金領取退休金。平均每位單身退休人員每月領取退休金1328美元（約占退休人員平均月收入的40%左右），平均每對退休夫婦每月領取退休金2176美元。到2014年底，美國第一支柱養老基金儲備結余達2.8萬億美元，為參保人員未來享受基礎養老金奠定堅實的資金基礎。

2、美國第二支柱特點

從美國第二支柱整體來看，采取自愿建立方式；支柱體系內結構完備，涵蓋企業、政府、非盈利組織等類型；從待遇類型上，同時存在DB和DC兩種模式（“繳費確定型”簡稱DC型； “待遇確定型”簡稱DB型）并以DC為主；稅優政策支持到位，促進二支柱快速發展；基金投資范圍寬泛，涵蓋國內和國外兩大市場，投資產品種類豐富；投資自主權開放到個人，由個人選擇符合自身風險偏好的投資組合產品，促進了美國金融市場的穩定發展；在基金使用上，允許特殊情況下的提前支取，支取使用靈活高，更加人性化。截止2014年底，美國第二支柱基金累計規模達10萬億美元，占整個美國養老金24.6萬億美元的40%，成為美國退休金的重要來源。細分來看，DB計劃3.2萬億美元，DC計劃6.8萬美元（DC計劃中401k計劃4.6萬億）。

3、美國第三支柱特點

美國第三支柱為個人退休賬戶IRA，是一項由政府通過稅收優惠政策發起、個人自愿建立的養老金計劃。它的特點在于個人可以建立養老主賬戶，并享受一定額度稅優支持；賬戶資金可以根據個人偏好選擇不同投資產品，同時允許第二支柱帳戶資金轉入個人養老主賬戶。經過幾十年發展，IRA目前存在多種不同類型，其中覆蓋面最廣的是傳統IRA（traditional IRA個人退休金賬戶）和羅斯IRA（Roth IRA）。據ICI統計，2012年美國40.4%的家庭至少持有一種IRA，其中約有32.5%的家庭持有傳統IRA，其次約有16.8%的家庭持有羅斯IRA（沒有年齡限制）。截至2014年底，美國IRAS及個人年金9.6萬億美元，其中IRAS 7.4萬億美元，個人年金2萬億美元。

三、中美養老制度對比分析

1、從制度體系看

美國三支柱體系完備，責任劃分比較清晰，銜接比較好，共同支撐起美國公民養老金體系；而中國養老保險體系建設還存在殘缺，存在一支獨大的情況，就基本養老而言還存在城鄉居民和城鎮職工的兩套制度，制度體系不統一；第二支柱企業年金經過10年發展，積累規模和覆蓋率都低于預期，職業年金也剛剛出臺政策還未正式啟動；第三支柱政策長期處于醞釀之中，始終沒有出臺正式政策，依然處于空白。

2、從養老儲備看

美國養老金儲備高，可以滿足養老需求，截至2014年底，整體儲備156萬億人民幣，整體儲備是中國36倍；其中第一支柱33萬億人民幣，第二支柱63萬億人民幣，第三支柱60萬億人民幣，人均4.9萬元，人均儲備是中國163倍。而中國第一支柱3.5萬億人民幣，第二支柱0.8萬億，第三支柱沒有官方正式統計數據，整體儲備僅4.3萬億，人均3145元，與美國差距還十分大。

3、從養老依靠看

從二三支柱占比看，美國二三支柱是重要支撐，緩解一支柱壓力，美國第一支柱占比21%，第二支柱占比41%，第三支柱占比38%，二三支柱合計占比79%；而中國第一支柱占比81%，第二支柱占比19%，呈現出過度依靠一支柱，二、三支柱作用未發揮到位。

4、從投資管理看

美國除了第一支柱采用保守投資外，二、三支柱積累的資金基本采用審慎人的監管方式，給予市場化投資管理人高度的自行決定權，并不對投資比例進行限制，促進了美國養老金與資本市場的良好互動和共同繁榮；而中國基本養老金結余處于最保守的投資方式，難以應對通貨膨脹，雖然出臺新的投資政策但受制于統籌層次問題還未真正開啟市場化投資道路；二支柱企業年金雖然已經市場化投資，但是投資僅限于國內并對投資品種進行數量化監管，不利于發揮投資管理人專業能力，導致投資產品同質化。

5、從稅優支持看

美國養老金市場的發展得益于稅收制度給予的支持作用顯而易見，第一支柱采用社會保障稅的形式征收，確保了應收盡收，同時也采取動態調整機制來確定稅率符合支付需求，并允許稅前列支；第二支柱即采用EET模式鼓勵，也允許TEE模式來進一步增加積累；第三支柱也參考二支柱模式，鼓勵個人稅前交納。而中國目前第一支柱雖然明確稅前列支，但是仍然以費的形式征繳，繳費比例仍然比較高，給企業和個人帶來較大負擔，從某種程度上講影響到其它支柱發展空間；第二支柱企業年金可以稅前列支，但列支額度有限，激勵效果不明顯，導致覆蓋企業和員工數遠遠低于第一支柱；第三支柱政策目前依然處于醞釀階段，還未真正實現落地。

四、對中國養老保險制度建設的啟示

1、從宏觀角度看，要加快頂層制度設計

中國養老保險制度建設起步于上世紀90年代，整個制度建設以城鎮職工養老保險為核心，逐步擴展到城鄉居民養老保險，其間出臺了企業年金管理辦法，但整體看工作重心主要圍繞在第一支柱，仍然缺乏實質性和系統化的頂層設計。

因此，要解決好中國的養老問題，我們需要借鑒美國做法，建立三支柱養老體系，加快三支柱養老體系制度設計，搭建起政府、企業和個人三方責任明確，相互配合相互支撐的支柱體系，通過三個支柱合理分工來實現不同人群不同職業都可以享受到養老保險，實現老有所養的中國夢。

2、從中觀角度看，要強化激勵機制建設

從美國養老保險發展來看，促進其繁榮并取得認可的重要原因在于制度激勵，一方面通過合理的稅優支持，調動了企業和個人積極性 ，另一方面通過制度細節設置，推動覆蓋面的提升。中國要建立三支柱養老體系，在第一支柱制度趨于成熟的前提下，進一步釋放稅優制度對企業和個人的激勵，引導企業建立企業年金，加快職業年金政策落地；引導第三支柱個人建立個人養老賬戶，逐步實現基本養老保基本，補充養老保品質的合理結構。

3、從微觀角度看，要完善三支柱政策細節

對我國第一支柱建設而言，要進一步擴大基本養老保險覆蓋面，提高基本養老保險統籌層次到全國；調節企業、城鄉居民、機關事業單位制度之間銜接；調整現有基金籌集機制，強化個人激勵效果；適度調低基本養老保險繳費費率，給二三支柱建設釋放空間；加快基本養老基金結余投資步伐，盡快實現保值增值。對第二支柱而言，要提高政府稅優政策的支持力度；逐步放開企業年金個人投資選擇權；制定鼓勵中小企業建立年金制度的支持政策；加快職業年金市場化管理步伐；進一步放寬基金使用的范圍，放寬投資另類投資的比重，支持海外資本市場投資，推廣生命周期產品，為基金保值增值提供更好政策支撐。對第三支柱而言，要盡快出臺第三支柱系統性制度辦法，明確個人養老賬戶制度，進一步明確現有個人自發養老儲備的支持政策，同時鼓勵個人選擇多樣化的養老產品。

綜上所述，美國健全的養老保險制度兼顧了公平與效益，充分體現了市場經濟背景下美國養老保險責任在政府、企業和個人之間合理分工；美國成熟的養老制度建設為中國養老頂層制度設計帶來的啟示就在于“制度先行、合理分工、強化激勵”。

【注 釋】

“繳費確定型”（簡稱DC型）完全積累制。2005年12月，有關部門頒布了《養老保險管理辦法（草案）》（征求意見稿，以下簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》雖然沒有明確提出建立一個 “待遇確定型”（簡稱DB型）企業年金制度.

【參考文獻】

[1] 2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報.

[2] 平安養老險美國養老金市場考察內部資料.

[3] 宋娟.美國社會保障制度的啟示.體制改革，2006.3.2.

[4] 財政部網站，美國養老保險制度介紹.

[5] 證監會研究中心，個人退休賬戶是美國養老金體系的制度創新.