我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤現(xiàn)狀及對(duì)策

摘 要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在土地的集約化、節(jié)約用地和建設(shè)用地、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及合理布局建設(shè)用地等諸方面具有重要意義。為了使該項(xiàng)工作更科學(xué)、合理地運(yùn)行和發(fā)揮其積極作用，先結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀和增減情況，探討了進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地的相關(guān)對(duì)策及建議。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 現(xiàn)狀 對(duì)策

城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)行增減掛鉤政策，其目的是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆除舊土地）和準(zhǔn)公共建設(shè)用地新建項(xiàng)目區(qū)（即建設(shè)新地塊），通過(guò)拆舊土地的建設(shè)和復(fù)墾等措施，以確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地的平衡，最終增加耕地的有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局更加平衡、科學(xué)與合理的目標(biāo)。

一、提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的意義

1.緩解城市用地越來(lái)越緊張局勢(shì)的矛盾。城鄉(xiāng)建設(shè)地增減掛鉤的實(shí)施，滿足了耕地補(bǔ)償?shù)钠胶饽繕?biāo)，與城市建設(shè)的指標(biāo)掛鉤，一方面，不占用年度指標(biāo)，也不占用規(guī)劃建設(shè)規(guī)模指數(shù)，從而有效地緩解城市建設(shè)用地壓力的指標(biāo)；另一方面，土地集約化的推進(jìn)，為推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了有力支撐。

2.促進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目掛鉤，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)從自然形態(tài)到有序規(guī)劃方案的根本變化，引導(dǎo)村莊的聚結(jié)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施逐步融合成一個(gè)整體，促進(jìn)了節(jié)約集約用地，而且還有效提升了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施以及居民的生活條件的改善，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

3.進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)村土地管理體制改革的深入。促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素的合理流動(dòng)，提高農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值，使農(nóng)村地區(qū)的成果共享，對(duì)城市的改革和發(fā)展具有重要的意義。同時(shí)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施可以探索：建立耕地保護(hù)制度補(bǔ)償制度，完善土地占補(bǔ)平衡政策，促進(jìn)土地征收制度改革，促進(jìn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)抵押等相關(guān)問(wèn)題的研究和探索。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地地增減掛鉤政策實(shí)行的現(xiàn)狀

1.“先占后補(bǔ)”問(wèn)題。對(duì)于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、績(jī)效和利益的相關(guān)地方或有關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目實(shí)踐中，往往不按用地的相關(guān)程序辦事，有的甚至使用行政手段而采取不申請(qǐng)就先征收，等到相關(guān)部門(mén)要檢查與監(jiān)督時(shí)再補(bǔ)辦，至于申請(qǐng)用地?cái)?shù)量和實(shí)際用地嚴(yán)重不符，即開(kāi)發(fā)比申請(qǐng)多的情況就更多了。

2.一味強(qiáng)調(diào)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，而忽視耕地占補(bǔ)平衡。目前，部分地方政府為了緩解城市擴(kuò)張的壓力，當(dāng)然亦不排除自身利益的驅(qū)動(dòng)，擅自擴(kuò)大指標(biāo)建設(shè)“未批或不批就使用”，試點(diǎn)范圍擅自擴(kuò)大，復(fù)墾耕地質(zhì)量差，周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還不及時(shí)等問(wèn)題。從而導(dǎo)致了土地補(bǔ)償不到位，耕地質(zhì)量不提高，面積減少，對(duì)糧食生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。

3.農(nóng)村集中居住區(qū)配套建設(shè)還不夠完善。部分農(nóng)村居民區(qū)建設(shè)用地沒(méi)有更好地與城鄉(xiāng)實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)。有居住區(qū)甚至在基本農(nóng)田開(kāi)工建設(shè)，土地征用程序不完善。在山東肥城、濰坊等地區(qū)，盡管開(kāi)始建設(shè)農(nóng)村住宅小區(qū)比較早，但一些住宅區(qū)仍然存在著公共設(shè)施建設(shè)滯后，飲用水，電力，排水系統(tǒng)建設(shè)不到位，幼兒園，診所，超市和其他公共服務(wù)提供的設(shè)施缺乏等，導(dǎo)致入住率不高。

4.農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到有效保障。實(shí)施增減掛鉤政策的相關(guān)項(xiàng)目主要是由政府主導(dǎo)，這就不可避免地存在一些地方政府只專注于完成城市建設(shè)和發(fā)展的行政目標(biāo)，而忽視了農(nóng)民的意愿和利益的需求。當(dāng)土地集約利用后，政府掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的變化，往往會(huì)將農(nóng)民集中安置，這就不可避免了一些農(nóng)民的種植距離增加，從而加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，這部分成本在補(bǔ)償時(shí)基本就沒(méi)有考慮到。當(dāng)增減掛鉤規(guī)劃要求項(xiàng)目區(qū)建設(shè)必須拆遷補(bǔ)償時(shí)，在實(shí)際操作過(guò)程中往往由于建設(shè)資金短和拆遷補(bǔ)償資金不能完全到位，造成農(nóng)民的搬遷不妥善安置。政府為了集約利用土地，往往會(huì)采取遷村并點(diǎn)、入住集中居住的模式，而對(duì)于不符合農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式的相關(guān)因素考慮不周，在一定程度上增加了農(nóng)民的生活與生產(chǎn)成本及費(fèi)用。

5.資金來(lái)源不足，缺口大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的落實(shí)，主要依靠縣、鄉(xiāng)政府投資資金，來(lái)源單一。由于縣、鄉(xiāng)財(cái)力有限，特別是對(duì)弱勢(shì)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和建設(shè)新資金，舊城區(qū)的土地復(fù)墾拆遷和農(nóng)民補(bǔ)償資金非常短缺，缺口大。

三、落實(shí)和完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的對(duì)策及建議

1.堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全和完善項(xiàng)目規(guī)劃及管理機(jī)制。政府應(yīng)本著公平、公正的原則，根據(jù)城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需求，城市土地利用績(jī)效水平，城市的自然環(huán)境及農(nóng)副產(chǎn)品的特點(diǎn)等重要因素，確定年度城市建設(shè)用地的總體規(guī)劃及要求，按照總體規(guī)劃的要求，拆除舊城區(qū)和新城區(qū)建設(shè)作為一個(gè)整體，要科學(xué)定位為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，統(tǒng)籌考慮區(qū)域和城市空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)，形成城鎮(zhèn)與村莊之間的接口，合理的結(jié)構(gòu)和形式。明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復(fù)墾耕地、環(huán)境保護(hù)等要求，建立綜合規(guī)劃的評(píng)價(jià)體系，為全面建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)文物保護(hù)。要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃、規(guī)劃、審查和監(jiān)督的實(shí)施和監(jiān)督。

2.建立完善的金融支持體系，完善有償使用掛鉤指標(biāo)體系。資金是否到位，是能否成功實(shí)施項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是各級(jí)政府最為棘手的問(wèn)題。融資可以適度放寬，以引進(jìn)外資，同時(shí)政府也可采取獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)一點(diǎn)，實(shí)施單位和農(nóng)村勞動(dòng)力填補(bǔ)一點(diǎn)等多種融資方式，并引入指標(biāo)掛鉤的政策，實(shí)施單位實(shí)行“占一補(bǔ)一”的掛鉤政策，那些需要使用指標(biāo)掛鉤的土地單位應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)支付指標(biāo)使用費(fèi)，收費(fèi)指標(biāo)掛鉤的補(bǔ)償費(fèi)專用的地方掛鉤復(fù)墾工作。有條件的地方可以嘗試企業(yè)經(jīng)營(yíng)有償回收，鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人參與掛鉤復(fù)墾出資，掛鉤指標(biāo)優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。

3.項(xiàng)目區(qū)收入分配機(jī)制的創(chuàng)新與補(bǔ)償方法。農(nóng)民最關(guān)心的是是否補(bǔ)償拆遷補(bǔ)償?shù)轿?，?biāo)準(zhǔn)能否接受，如何分配新的耕地。在掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中，各級(jí)政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定切實(shí)可行的補(bǔ)償機(jī)制和利益分配標(biāo)準(zhǔn)，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)拆遷戶的利益；新的土地利益分配要充分尊重群眾的意見(jiàn)，有針對(duì)性地進(jìn)行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開(kāi)，形成專門(mén)的利益分配機(jī)制。

4.資源整合多渠道?？h（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)力有限，為了更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展與建設(shè)用地工作的開(kāi)展，整合各方籌集資金的相關(guān)渠道。一是進(jìn)一步加大資金籌措力度，確保資金及時(shí)到位與復(fù)墾項(xiàng)目掛鉤；新建設(shè)用地有償使用費(fèi)等土地復(fù)墾專項(xiàng)資金，加快土地和其他建設(shè)用地掛鉤的開(kāi)發(fā)和整理工作。二是結(jié)合地方實(shí)際，掛鉤、設(shè)立專項(xiàng)資金和土地建設(shè)新增留存金、土地整理和專項(xiàng)資金募集資金分配不足，部分可以利用農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行貸款，重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)業(yè)發(fā)展和資金建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展用地凈收入。三是要積極爭(zhēng)取上級(jí)支持，整合農(nóng)村公路改造、飲用水、衛(wèi)生廁所等配套資金和發(fā)展農(nóng)業(yè)、節(jié)水灌溉等項(xiàng)目資金。四是探索建立多元化、多渠道的城鄉(xiāng)建設(shè)用地融資機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作、突出主業(yè)的發(fā)展模式，實(shí)施多元化的社會(huì)資本投資項(xiàng)目。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：梅娟（1976— ），女， 2001年畢業(yè)于山東農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)土資源調(diào)查專業(yè)，現(xiàn)在山東省臨沂市費(fèi)縣國(guó)土資源局工作。