依法治網，重在互聯網立法的完善

李耀宇　李希慧

[摘要]伴隨著全球網絡空間的擴散，現有的網絡空間治理規則越來越難以反映大多數國家的意愿和利益，為此必須有效推動全球網絡空間治理秩序的變革。如何有效地治理互聯網，建設完善適應時代需求的互聯網全球治理體系，是當今世界各主要行為體面臨的共同挑戰，也是時代賦予中國的使命。目前在網絡犯罪方面，我國的互聯網立法明顯存在不足，仍然不能滿足互聯網管理的現實需要，亟待完善。

[關鍵詞]互聯網；立法；治理；完善

第二屆世界互聯網大會目前在浙江烏鎮召開，中國國家主席習近平發表主旨演講，清晰表達了中國將勇于承擔自己的歷史使命，推進互聯網全球治理體系積極變革的主張。如何有效地治理互聯網，建設完善適應時代需求的互聯網全球治理體系，是當今世界各主要行為體面臨的共同挑戰，也是時代賦予中國的使命。在網絡空間治理領域，自2003年開始，聯合國組建的互聯網治理工作組即對網絡空間治理秩序中存在的不足和缺陷有過深入的分析。顯而易見的是，伴隨著全球網絡空間的擴散，現有的網絡空間治理規則越來越難以反映大多數國家的意愿和利益，為此必須有效推動全球網絡空間治理秩序的變革。

習主席說：“現有網絡空間治理規則難以反映大多數國家意愿和利益；世界范圍內侵害個人隱私、侵犯知識產權、網絡犯罪等時有發生，網絡監聽、網絡攻擊、網絡恐怖主義活動等成為全球公害。面對這些問題和挑戰，國際社會應該在相互尊重、相互信任的基礎上，加強對話合作，推動互聯網全球治理體系變革，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系。”要維護互聯網這個人類的共同家園更美麗、更干凈、更安全，依法治網，依法辦網，依法上網，必須依靠完善的法治保障機制。

我國互聯網發展的歷史只有十多年，但發展迅速，各種問題已經充分暴露。在互聯網快速發展的過程中，有關部門也頒布了大量的法律、法規、規章，互聯網管理的基本制度初步建立，互聯網立法對于網絡犯罪的規定主要體現在《刑法》和《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》中。其中，《刑法》規定了四種類型的計算機犯罪：非法侵入計算機信息系統罪，破壞計算機信息系統功能罪，破壞計算機信息系統數據、應用程序罪和制作、傳播計算機病毒等破壞性程序罪。《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》規定了四大類網絡犯罪行為：危害互聯網運行安全，危害國家安全和社會穩定，侵犯個人、法人和其他組織人身、財產等合法權利，利用互聯網實施的其他犯罪行為。可以看出，目前在網絡犯罪方面，我國的互聯網立法明顯存在不足，仍然不能滿足互聯網管理的現實需要，亟待完善。

一、我國現階段互聯網管理立法的主要內容

1.互聯網資源管理制度

互聯網IP地址和域名是實現互聯網功能的重要資源，也是對互聯網上信息源和使用者身份進行追溯的重要工具。在互聯網IP地址管理方面，按照《互聯網IP地址備案管理辦法》的規定，我國對IP地址實行備案制度，由信息產業部（現工業和信息化部）和各省、自治區、直轄市通信管理局對IP地址備案實施監督管理；在域名管理方面，按照《中國互聯網絡域名管理辦法》的規定，對在我國境內設置域名根服務器及設立域名根服務器運行機構實行許可審批制度。[1]

2.互聯網內容管理制度

我國互聯網立法一向十分重視互聯網內容的管理。中央建立了網絡文化建設和管理聯席會議制度，目前基本形成了由中宣部負責互聯網意識形態宏觀協調和指導，由外宣辦牽頭，進行統籌管理，文化、教育、衛生、新聞、廣電等多部門“分工負責、齊抓共管”的互聯網內容管理體制。根據《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網新聞信息服務管理規定》、《互聯網出版管理暫行規定》、《互聯網文化管理暫行規定》等行政法規、規章的規定，我國確立了互聯網信息服務的“前后置審批”的雙重許可制度、用戶登記上網和相關信息保存制度、審查備案制度、電子公告系統過濾制等不同的內容管理制度。此外，多部法規、規章均規定了禁止九類有害信息的傳播，并由“九不準”逐漸演化為“十不準”、“十一不準”等等。但是，與西方國家不同的是，我國的互聯網內容管理并未實行內容分級制度，而是一概禁止色情信息的制作、發布、傳播。

3.互聯網業務管理制度

根據《互聯網信息服務管理辦法》的規定，將互聯網信息服務業務分為經營性互聯網信息服務和非經營性互聯網信息服務兩類。對經營性互聯網信息服務實行許可制度，對非經營性互聯網信息服務實行備案制度。未取得許可或者未履行備案手續的，不得從事互聯網信息服務。同時，從事新聞、出版、教育、醫療保健等互聯網信息服務，還應取得有關主管部門的審核同意。

4.互聯網信息安全管理制度

我國的互聯網立法在起步之初就十分重視網絡和信息安全管理， 先后頒布了《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、《中華人民共和國電信條例》、《互聯網信息服務管理辦法》、《全國人民代表大會關于維護互聯網安全的決定》、《互聯網安全保護技術措施規定》、《通信網絡安全防護管理辦法》等一系列有關網絡和信息安全的法律法規，規定對從事國際聯網業務實行許可制度；確立了通信網絡單元分級制度，根據各通信網絡單元遭到破壞后可能對國家安全、經濟運行、社會秩序、公眾利益的危害程度，將通信網絡單元劃分為五級；對于不同的互聯網業務提供者，規定了不同的安全需求和技術措施；規定了網絡安全保障設施的“三同步”原則。

5.網絡犯罪法律制度

我國的互聯網立法對于網絡犯罪的規定主要體現在《刑法》和《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》中。其中，《刑法》規定了四種類型的計算機犯罪：非法侵入計算機信息系統罪，破壞計算機信息系統功能罪，破壞計算機信息系統數據、應用程序罪和制作、傳播計算機病毒等破壞性程序罪。《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》規定了四大類網絡犯罪行為：危害互聯網運行安全，危害國家安全和社會穩定，侵犯個人、法人和其他組織人身、財產等合法權利，利用互聯網實施的其他犯罪行為。可以看出，目前在網絡犯罪方面，我國的互聯網立法明顯存在不足，主要體現在缺乏刑事責任規定，未納入刑法規制范圍或刑法條文本身存在缺陷。以刑法第285條、第286條為例，適用范圍一般限于非法侵入有關國家事務、國防建設和尖端科學技術領域的計算機系統。對于利用網絡實施嚴重危害人身、財產和社會秩序的犯罪， 很多難以適用《刑法》條文加以追究。

上述我國現階段互聯網管理立法的主要內容存在的問題主要是：立法被動、滯后，缺乏前瞻性；立法層級低；立法內容過于原則，可操作性差，不夠完善；部門立法色彩濃，存在法律沖突和重復立法；重管理而輕權利，權利義務不對稱；“管制”的色彩較重，打擊犯罪力度小；…等等，需要盡快的完善和解決。

二、我國互聯網立法的完善

1.加強立法的整體規劃和前瞻性

目前，隨著新業務、新技術的飛速發展，互聯網應用服務已逐漸占據市場主導地位，移動互聯網等新的業務增長點不斷出現。融合業務的發展，使得原有的分行業管理和內容專項管理的邊界日益模糊，如仍按照傳統模式進行管理，將產生一系列問題。這要求我們加強對互聯網新業務、新技術、新問題的跟蹤研究和前瞻性研究，準確把握今后互聯網立法的方向、手段和措施。在及時跟進研究互聯網發展趨勢的同時重新審視、及時梳理互聯網管理法律法規，并適時推動、完善相關立法，合理安排、設計相關法律制度，以改變被動立法、立法滯后的局面。[2]

2.將互聯網立法上升至戰略層面，提高立法層級

現行的互聯網立法層級較低，法律層面只有前述的《電子簽名法》和《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》兩部。而美國、日本等發達國家普遍十分重視互聯網法律規范的效力問題，紛紛將互聯網立法提升到國家信息化戰略的層面，全面制定了有關互聯網管理的法律，且多為國會立法，法律層級較高。如美國在2009年制定的《網絡安全法案》。目前，美國已建立了涵蓋互聯網資源管理、電子商務、網絡信息安全、個人信息保護、防治網絡犯罪等各個方面的完備的互聯網法律體系。而身為發展中國家的印度在這方面也不甘落后，于2000年制定了《信息技術法》（IT法），該法對計算機犯罪、電子合同、電子文書、電子簽名都做出了詳細規定，標志著印度已建立完善的信息技術法律框架體系，促進了互聯網產業的飛速發展。我國應借鑒國外互聯網立法的先進經驗，以戰略眼光看待互聯網立法，提升立法層級，爭取早日出臺《電信法》、《信息安全法》、《個人信息保護法》等法律，為互聯網的發展和用戶權益保護提供堅實的法律基礎。

3.明確各機構的職責分工，實現有效的多元統一監管

按照互聯網法律法規、各有關部門的“三定規定”以及國務院有關文件的規定，我國有眾多行政管理部門的職能涉及互聯網管理，包括互聯網行業主管部門（工信部），專項內容主管部門（外宣辦、教育部、文化部、衛生部、公安部、安全部、商務部、廣電總局、新聞出版總署、國家保密局等），前置審批部門（外宣辦、教育部、文化部、衛生部、廣電總局、新聞出版總署、食品藥品監管局等），公益性互聯單位主管部門（教育部、商務部等），企業登記主管部門（工商總局），等等。總體而言，我國目前已基本形成了以工信部為互聯網行業主管部門，外宣辦、教育部、文化部、衛生部、公安部、安全部、商務部、廣電總局、新聞出版總署、國家保密局、食品藥品監管局、工商總局等部門負責專項管理的互聯網管理體制。此外，官方的非行政性機構也參與互聯網的治理，如國家計算機網絡應急技術處理協調中心、中國互聯網絡信息中心、中國科學院等。由于監管機構之間的權限和職責劃分不清晰，往往會導致各監管機構之間的責任推諉和利益爭奪。例如網絡淫穢、色情信息的泛濫與眾多機構均有監管權而職責邊界不清有關；而對網絡游戲的管理，文化部和新聞出版總署之間也存在爭執。為了實現日常性的高效監管機制，減少立法沖突和立法空白，必須通過立法明確各監管機構的權限職責，做到分工明確，權責統一，各司其責。

4.堅持技術中立原則

互聯網的發展日新月異，各種新技術層出不窮，如果立法采取技術特定化，往往會阻礙技術的進步和發展，同時也會對網絡用戶的合法權益造成不利影響。因此，應當采取技術中立的立場，允許不同技術的并行發展，以保持法律的靈活性與適應性，從而為技術的發展預留制度上的空間。但是堅持技術中立原則，并不意味著技術市場可以游離于政府管理之外，在立法堅持技術中立原則的同時，也需要通過不同方式來平衡技術中立與知識產權保護、技術標準統一之間的關系。

5.加強重點領域的立法

目前我國某些重點領域的互聯網法律制度存在嚴重不足，產生了立法空白、無法可依的問題。如電子商務領域，雖已出臺《電子簽名法》，但是不能滿足電子商務發展的需求，實踐中電子簽名的應用也很少。同時，配套的法規、規章不足，未形成完整的電子商務法律體系。在電信法制建設領域，我國一直未能出臺《電信法》，影響了電信產業的健康發展和電信用戶合法權益的保護。在可行性方面，作為重要的公共基礎設施，互聯網的應用已經滲透到社會生活的方方面面，引起了各個領域社會關系的深刻變化。因此，很難制定一部綜合性、基礎性的互聯網管理法。目前，我國互聯網立法的完善還有賴于各項專門立法，通過這種立法模式，可以靈活地應對互聯網發展形勢的變化。因此，加強重點領域的立法，已成為依法管理、規范互聯網的當務之急。

6.平衡行政管理權與公民權利保護

互聯網的管理涉及多個主體，多方法律關系，需要政府、企業、社會團體、用戶個人之間的共同參與和廣泛合作。而目前我國的互聯網管理側重規定行政主體的職權，對公民的權利保護未給予充分重視。一方面，在互聯網法律規范中重點規定了公民在維護網絡安全、信息安全和互聯網內容管理等方面的各項義務，禁止性條款較多，授權性條款不足；另一方面，行政和司法救濟手段不足，公民提起行政復議和訴訟耗時耗力，無法充分維護自己的合法權益。因此，在立法過程中，應處理好政府、企業和用戶之間、行政管理與公民合法權利保護之間、公共利益和個人利益之間的關系，即要促進信息產業的持續健康快速發展，又要充分保障用戶的合法權益。

參考文獻

[1]房宇.我國互聯網法律中存在的問題研究.法制博覽，2015.02（中）97-99

[2]謝永江，紀凡凱.論我國互聯網管理立法的完善.國家行政學院學報，2010.5（94-98）