“政府悖論”解讀下的城市義務(wù)教育均衡發(fā)展

劉元芹

摘要 經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的“政府悖論”現(xiàn)象同樣存在于義務(wù)教育領(lǐng)域，政府的有限理性、作為經(jīng)濟(jì)人的身份做出的部分不當(dāng)決策，阻礙了義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程。分析政府在資源配置、學(xué)區(qū)劃分、個(gè)別事件缺位等不利于義務(wù)教育均衡發(fā)展的方面，提出完善的監(jiān)督機(jī)制和構(gòu)建多元決策機(jī)制是可以選擇的有效路徑。

關(guān)鍵詞政府悖論 義務(wù)教育 均衡發(fā)展

一、政府悖論的概念及其在義務(wù)教育領(lǐng)域的反映

政府悖論又被稱為諾斯悖論，是由新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家、美國學(xué)者道格拉斯·諾斯提出的。源于對之前主流的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯主義的反思，諾斯在論述國家在市場經(jīng)濟(jì)中的作用時(shí)指出：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。這就是著名的“政府悖論”。諾斯認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們本著追求經(jīng)濟(jì)利益最大化原則選擇政府，而政府的行為結(jié)果卻最終偏離了預(yù)期方向，反過來成為導(dǎo)致限制自身利益和社會(huì)利益發(fā)展的根源[1]。諾斯所提出的“政府悖論”問題不僅存在于經(jīng)濟(jì)增長的過程中，同樣存在于教育發(fā)展過程中。政府提供的教育制度可能是有效的，是教育發(fā)展的動(dòng)力和源泉，但是政府同樣也會(huì)提供低效的教育制度，在低效教育制度的約束下，會(huì)因?yàn)槠浣┗徒虠l而使教育停滯不前，甚至衰退。政府在教育改革過程中，既是評價(jià)改革成效的裁判員，又是公立學(xué)校的所有者，即擔(dān)當(dāng)著運(yùn)動(dòng)員、教練員的角色，在運(yùn)用權(quán)力的過程中，很容易混淆角色，造成時(shí)而越位、時(shí)而缺位的狀況。

無論是政府對于學(xué)校自主權(quán)的干涉還是政府在教育公共領(lǐng)域的不作為，其背后隱含的都是政府的失位。由于政府掌握著資源分配的權(quán)力，在利益的驅(qū)使下，掌握著國家強(qiáng)制權(quán)力的政府工作人員就可能濫用權(quán)力，在公立學(xué)校內(nèi)部，以政府的名義“越位”管理，實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，如此就會(huì)導(dǎo)致學(xué)校管理的低效率。而在學(xué)校外部的教育領(lǐng)域，本該由政府推進(jìn)的一些事項(xiàng)卻得不到改善，或制度缺失、或執(zhí)行不力，政府在棘手的、有損自身利益的領(lǐng)域“隱身”，故意缺位。

由上我們可總結(jié)出，義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)程中的“政府悖論”現(xiàn)象主要是指，政府既是義務(wù)教育均衡發(fā)展制度的供給者和資源配置的主導(dǎo)者，同時(shí)又是義務(wù)教育均衡發(fā)展問題和障礙的制造者。換言之，政府的正當(dāng)行為促進(jìn)著義務(wù)教育均衡發(fā)展，同時(shí)政府的不當(dāng)行為又在某種程度上制約著其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

二、城市義務(wù)教育均衡發(fā)展的困境分析

我國城市義務(wù)教育發(fā)展不均衡，多年來一直為民眾所詬病。教育部從1995年就開始著力整治城市義務(wù)教育中的擇校問題，致力于推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，尤其是2010年以來，連續(xù)出臺了多個(gè)專項(xiàng)規(guī)定來加以治理。

2010年印發(fā)的《教育部關(guān)于治理義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)問題的指導(dǎo)意見》，要求各地教育行政部門加快薄弱學(xué)校建設(shè)，加大改造力度，縮小薄弱學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的差距，并努力辦出特色。2012年出臺的《治理義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)的八條措施》，以更加嚴(yán)格的“制止”、“嚴(yán)禁”措辭規(guī)范城市義務(wù)教育階段的入學(xué)。2014年2月17日，教育部在其網(wǎng)站上發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》，指出全國的直轄市、計(jì)劃單列市和副省級省會(huì)城市，這些大城市的義務(wù)教育招生入學(xué)問題倍受群眾關(guān)注，因其優(yōu)質(zhì)教育資源分布尚不均衡，群眾需求多元，仍不同程度存在義務(wù)教育擇校問題，“影響了社會(huì)對基本公共教育服務(wù)的滿意程度”。2015年年初，教育部再次下發(fā)《教育部辦公廳關(guān)于做好2015年城市義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》，規(guī)定城市中小學(xué)的招生機(jī)會(huì)均等。

雖然在教育部的密集整治政策下，地方政府在減少擇校、優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源均衡發(fā)展方面做出了一定努力，但由于優(yōu)質(zhì)教育資源供需失衡的矛盾尚未根本解決，整治亂收費(fèi)的行政命令難以從根本上治理擇校問題，城市義務(wù)教育的不均衡發(fā)展像頑疾一樣難以短期克服。

1.重點(diǎn)辦學(xué)的選擇性偏好，導(dǎo)致包含經(jīng)費(fèi)、師資等在內(nèi)的義務(wù)教育資源配置不均衡

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代因?yàn)橘Y源有限，在涉及社會(huì)發(fā)展的多個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)投入戰(zhàn)略。在教育領(lǐng)域，從小學(xué)到大學(xué)，都有重點(diǎn)學(xué)校和普通學(xué)校之分。義務(wù)教育學(xué)校從20世紀(jì)50年代開始逐年出現(xiàn)質(zhì)量上的分化，城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校在各方面有天壤之別，城市里的重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校相差懸殊。到20世紀(jì)90年代末，教育部對民眾反映強(qiáng)烈的義務(wù)教育不均衡問題展開治理，但地方政府出于維持既得利益者的利益，忽視了弱勢群體的權(quán)益，將重點(diǎn)辦學(xué)的思維和行為方式延續(xù)至今。在各教育階段，將有限的資金劃撥給擁有各種頭銜的重點(diǎn)學(xué)校，這一選擇偏好似乎是每一級教育和財(cái)政主管部門心照不宣的思路[3]。

部分教育學(xué)界的學(xué)者曲解羅爾斯《正義論》里的正義原則，認(rèn)為“教育資源的數(shù)量與教育質(zhì)量之間不呈正比關(guān)系，所以不應(yīng)將主要的注意力放在如何使教育資源在數(shù)量上盡可能地得以平均的分配上面”[4]。現(xiàn)實(shí)教育領(lǐng)域的重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校、強(qiáng)校與弱校因?yàn)闅v史原因，在校園硬件、師資等各方面已經(jīng)實(shí)力懸殊，如果現(xiàn)在仍不關(guān)注教育經(jīng)費(fèi)的合理劃撥，繼續(xù)延續(xù)重點(diǎn)、非重點(diǎn)學(xué)校的差異過大的經(jīng)費(fèi)分配，則薄弱學(xué)校的孩子永遠(yuǎn)不能像重點(diǎn)學(xué)校的孩子一樣擁有寬敞明亮的教室、先進(jìn)的多媒體設(shè)備、功能齊全的實(shí)驗(yàn)室、可以潛移默化育人的美麗校園環(huán)境，如此，又何談薄弱學(xué)校的孩子能夠享受到優(yōu)質(zhì)教育，享受到適合他們的教育？沒有基礎(chǔ)的資源均等，就不會(huì)有實(shí)質(zhì)意義上的教育均等，也就沒必要空談適合還是不適合了。

2.政府作為經(jīng)濟(jì)人的逐利傾向，致使亂收費(fèi)、學(xué)區(qū)不合理劃分亂象始終存在

近年來愈演愈烈的“擇校熱”不僅沒有很好地成為推動(dòng)改革的動(dòng)力，反而日益成為義務(wù)教育均衡發(fā)展及教育公平的重大阻礙，對家長而言已經(jīng)演變成考驗(yàn)家庭“綜合實(shí)力”的苦不堪言的“權(quán)錢大戰(zhàn)”。

在這場“權(quán)錢大戰(zhàn)”中，有顯性的、有隱性的，有以單位名義集體阻撓學(xué)區(qū)劃分的，有以個(gè)人一己之私干擾學(xué)區(qū)劃分的。一些城市的教育局在劃定學(xué)區(qū)范圍時(shí)，因?yàn)槟撤N利益，在一個(gè)小區(qū)劃定某幾棟樓為施教區(qū)，鄰近的樓宇則不是施教區(qū)。個(gè)別學(xué)校的學(xué)區(qū)劃分甚至具體到某棟樓的某幾層或某幾個(gè)單元是學(xué)區(qū)，同一棟樓的其他房子則不是。有的教育局甚至每年更改學(xué)區(qū)范圍。當(dāng)公眾質(zhì)疑這種學(xué)區(qū)的劃分時(shí)，教育局的說辭總是“基于歷史原因，考慮學(xué)校容量”等等，給出的理由顯然缺乏說服力。還有的政府部門、企事業(yè)單位、高等院校運(yùn)用強(qiáng)大的公關(guān)能力，與名校建立或維持一定的共建合作關(guān)系，以單位之名為職工子女爭取優(yōu)質(zhì)入學(xué)機(jī)會(huì)。學(xué)校建好后，鄰近居民卻不能享受學(xué)區(qū)待遇，居住區(qū)附近的優(yōu)質(zhì)學(xué)校不能上，只好被迫舍近求遠(yuǎn)到距離遠(yuǎn)的普通學(xué)校就讀。這顯然不符合教育部所規(guī)定的義務(wù)教育的就近原則。另外，更為離譜的是，有的公務(wù)員竟然為使自己房子升值打電話給教育行政部門干預(yù)學(xué)區(qū)劃分。這些有關(guān)學(xué)區(qū)劃分的亂象引發(fā)了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。

至今仍有很多公立學(xué)校以招收特長生的名義變相收取高額學(xué)費(fèi)，而這種行為多是在政府的默許下進(jìn)行的。允許這種行為的存在以及收取到的高額學(xué)費(fèi)，為政府和學(xué)校提供了權(quán)力尋租及貪腐的機(jī)會(huì)。

上述種種明顯的教育排斥，侵害了低收入群體、流動(dòng)人口群體等弱勢群體的子女平等享受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。

3.政府缺位，個(gè)別教育行政部門的故意不作為

政府在“越位”的同時(shí)，還存在著“缺位”的現(xiàn)象，即政府未認(rèn)真履行監(jiān)督、管理和服務(wù)方面的責(zé)任，從而形成了管理盲區(qū)。一些城市的開發(fā)園區(qū)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開發(fā)土地，建立了大量環(huán)境優(yōu)美、宜居的居住區(qū)，吸引高科技人才前來創(chuàng)業(yè)、工作和生活。但是相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)卻一直跟不上，尤其是義務(wù)教育階段的中小學(xué)校配套滯后。所在區(qū)的區(qū)政府、教育部門認(rèn)為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)和土地管理權(quán)獨(dú)立于本區(qū)政府，所以無權(quán)干涉開發(fā)區(qū)的用地規(guī)劃，包括教育用地規(guī)劃。而開發(fā)區(qū)政府熱衷于招商引資，很多開發(fā)區(qū)政府都沒有設(shè)立教育行政部門，僅由社會(huì)事務(wù)局籠統(tǒng)負(fù)責(zé)公共領(lǐng)域的事務(wù)。因?yàn)榱x務(wù)教育學(xué)校短時(shí)期內(nèi)難以收到明顯的經(jīng)濟(jì)效益，因此開發(fā)區(qū)政府也就故意忽略學(xué)校的設(shè)立了。

政府對沒有明顯經(jīng)濟(jì)效益甚至有可能在短期內(nèi)還要有較大財(cái)政支出的義務(wù)教育領(lǐng)域，互相推諉，不能完成政府應(yīng)盡的責(zé)任，令社會(huì)公眾對政府的信任下降。城市個(gè)別新區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)校缺失，義務(wù)教育的均衡發(fā)展更是無從談起。

三、遵循“有限政府”準(zhǔn)則，合理推進(jìn)城市義務(wù)教育均衡發(fā)展

現(xiàn)代政府的核心職能是保障公共物品和公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)有效供給。政府行政權(quán)力的膨脹和寬泛，行政行為所及界域的模糊，自然會(huì)導(dǎo)致行政責(zé)任的不明確以及行政目標(biāo)的虛化，其結(jié)果必然是行政資源的流失和行政能力的退化[5]。“有限政府”，是指在確保增強(qiáng)政府治理能力，不斷提高政府宏觀調(diào)控水平的前提下，克服政府“有限理性”，有所為、有所不為，在提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)以滿足公眾利益訴求和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的同時(shí)，又受到社會(huì)各界的監(jiān)督制約，避免濫用職權(quán)[6]。在推進(jìn)城市義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中，作為提供公共產(chǎn)品的政府教育部門，應(yīng)避免成為“政府悖論”里指出的“阻礙和麻煩的制造者”，妥善使用權(quán)力，既不“越位”，也不“缺位”。

1.完善監(jiān)督機(jī)制，使權(quán)力的運(yùn)作透明化

政府官員本身也是經(jīng)濟(jì)人，如果客觀上對他們?nèi)狈τ行ПO(jiān)督，而主觀上政府官員又缺乏職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任，失去約束的政府官員就有可能利用手中的權(quán)力向企業(yè)或個(gè)人尋租。如果權(quán)力尋租活動(dòng)與特殊利益集團(tuán)相結(jié)合，政府將不斷滋生腐敗，成為特殊利益集團(tuán)的工具，而不是公共利益的代表[7]。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”

義務(wù)教育作為政府提供的公共產(chǎn)品，所用經(jīng)費(fèi)是社會(huì)公眾的納稅所得，有關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)使用等各項(xiàng)重要決策應(yīng)該向公眾公開，接受社會(huì)監(jiān)督。建議政府部門從以下三方面進(jìn)行改進(jìn)：第一，加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的執(zhí)法檢查力度，確保義務(wù)教育不被侵吞挪用。第二，推進(jìn)政府部門經(jīng)費(fèi)使用公開透明化，杜絕暗箱操作、個(gè)人權(quán)力過大導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不按規(guī)定劃撥現(xiàn)象的發(fā)生。可成立代表公眾意見的民意機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)教育預(yù)算，并監(jiān)督政府按預(yù)算撥款。第三，全國凡涉及義務(wù)教育的數(shù)據(jù)，不論隸屬何部門、用于何目的，都采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)報(bào)表形式，便于校對確認(rèn)。這樣可避免因不同級別、不同系列政府部門掌握的同一地方的學(xué)生數(shù)據(jù)不同，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算撥款與實(shí)際在校生不符的情況。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的撥付，應(yīng)按照實(shí)際在校生數(shù)量執(zhí)行，而不是根據(jù)戶籍在校生數(shù)據(jù)撥付，以確保在校學(xué)生受到教育上的“同城待遇”。

在學(xué)區(qū)劃分、師資配置等涉及義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的其他重要領(lǐng)域，也要按照政務(wù)公開的原則，定期向社會(huì)公眾公開信息，接受監(jiān)督。

2.構(gòu)建多方參與的政策決策機(jī)制

根據(jù)利益相關(guān)者理論，義務(wù)教育均衡發(fā)展是由政府、社會(huì)、校長、教師、學(xué)生、家長等多個(gè)利益相關(guān)者組成的，這就需要建立有利于各種不同利益相關(guān)者民主參與、能夠充分發(fā)表意見的決策機(jī)制。一直以來實(shí)行的那種“自上而下”的政策決策與執(zhí)行模式顯然不能夠關(guān)涉到每一個(gè)相關(guān)者的利益，也不利于當(dāng)今社會(huì)服務(wù)型政府的建設(shè)。

在我國公共事務(wù)領(lǐng)域中，政府作為公權(quán)力的持有者一直處于強(qiáng)勢主導(dǎo)地位，給予社會(huì)組織、民眾參與討論政務(wù)、進(jìn)行決策的機(jī)會(huì)較少，公眾的知情權(quán)沒有得到有效保障，很多涉及民眾利益的決策基本都是由政府在未曾收集民意的情況下一手制定的，所以個(gè)別政策有失偏頗也就在所難免。在社會(huì)治理實(shí)踐中，比如司法領(lǐng)域業(yè)已建立的信息披露、審議會(huì)、聽證會(huì)、監(jiān)督員、行政首長定期接待民眾來訪等制度和經(jīng)驗(yàn)，值得政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展決策時(shí)借鑒。在決策前，能廣泛搜集民情民意，邀請教師代表、家長代表、附近居民代表共同議定有關(guān)義務(wù)教育學(xué)校的重要發(fā)展事務(wù)。

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【責(zé)任編輯 楊 子】